摘要：自2015开始我国新一轮电力体制改革进入了深水区，电力市场化交易、输配电价改革、清洁能源消纳等方面取得了一定成效。国家新政《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》通过行政管理和市场化交易相结合、有形之手和无形之手双管齐下的方式进一步解决清洁能源消纳问题。首先对我国清洁能源消纳的发展和历史路径进行了回顾，其次分析了目前我国清洁能源消纳新政面临的现状，最后提出了关于下一步清洁能源消纳工作的思考建议。
关键词：可再生能源；消纳；配额制；绿色证书；
1.引言
自2015年3月，中共中央、国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》〔1〕及其配套系列文件以来，我国新一轮电力体制改革进入了深水区和“快车道”，在电力市场化直接交易、输配电价改革、电力交易机构组建、电力中长期与现货市场建设、增量配电网改革等方面取得了积极成效。
尤其在清洁能源消纳方面，通过保障性收购和市场化交易双管齐下的方式进一步扩大了清洁能源市场交易规模，2018年风电和光伏上网电量市场化占比分别达到21.4%和26.6%，弃风弃光的问题得到了显著改善，2018年全国弃风电量277亿千瓦时，平均弃风率7%，同期下降5个百分点，全国弃光电量54.9亿千瓦时，平均弃光率3%，同期下降2.8个百分点。
2019年5月10日，国家发展改革委、国家能源局联合印发了《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》〔2〕，这是我国深入推进能源生产和消费革命的重要论述和有力举措。对于建立促进我国可再生能源持续健康发展、激励全社会加大开发利用可再生能源、推动我国能源结构调整及构建清洁低碳、安全高效的能源体系具有极其重要的意义。
本文首先针对国际可再生能源消纳政策与实践进行论述和分析，回顾我国可再生能源配额制发展的历史路径；其次结合我国清洁能源消纳面临的结合新政《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》进行分析与思考，最后对我国清洁能源消纳下一步工作提出思考建议。
2.国外清洁能源消纳政策与实践
国际上可再生能源电力消纳责任权重概念的前身来自上世纪80年代美国加利福尼亚州最早提出的可再生能源配额制。目前，可再生能源电力消纳责任权重保障机制在国际上得到了广泛实践应用，包括美国、英国、澳大利亚等多个国家已经出台并长期施行，积累了大量丰富实践经验。
为了配合这一保障机制的实施还同步提出了可再生能源证书制度，即通常所说的绿色电力证书，简称绿证，目的是为了增加配额指标完成的弹性，通过为电力这种具有电能质量高度同质化属性的特殊商品附加交易金融属性而提高其流通效率和金融价值。
2.1美国
虽然美国目前还未出台联邦政府层面的可再生能源配额制制度，但是美国各州在可再生能源配额制政策层面已经深耕实践多年，因此美国整体可再生能源配额市场依然是全球最发达、最活跃的市场之—。例如德克萨斯州，风电企业每发出1兆瓦时风电可获取1个绿色证书，其他可再生能源发电企业每发出1兆瓦时非风可再生能源电力可获得2个绿色证书。又如俄勒冈州要求承担购买义务的负荷服务商在2025年前要为每个客户提供25%的清洁能源电力。
据《美国可再生能源配额制2016年度形势报告》〔3〕显示可再生能源配额制容量占全美电力零售市场的55%。自2000年以来有约60%的可再生能源是由于各州可再生能源配额制制度的出台。
2.2英国
2002年开始，英国出台可再生能源义务政策，引入“可再生能源义务”制度并逐步开始实施。明确陆上风电企业每发出1兆瓦时风电可获1个绿证，海上风电企业和农作物发电企业可获2个绿证，沼气、垃圾填埋气体及其他微型发电企业每出发1兆瓦时可再生能源电力可获绿证数量各不相同。该政策最早针对英格兰、威尔士和苏格兰的大规模可再生能源发电企业，发电企业作为可再生能源义务责任主体，要求可再生能源电量占发电总量的比例逐年提高，到2015年应达到15.4%。初期为了配合可再生能源义务政策的实施还建立起可再生能源义务证书交易市场，也就是通常所说的绿电证书交易市场。
从政策层面分析，英国政府最初按照不同类型可再生能源单位发电量对应相同数量的绿色电力证书，对于低成本清洁能源电厂来讲是极大的利好，但不能正确积极引导各类型清洁能源发电技术的发展。直到2009年推出可再生能源分层制度、2017年采取可再生能源差价合同全面取代可再生能源义务制度。
从实践效果分析，自2002年推行可再生能源义务政策以来英国可再生能源发电企业装机显著提高，2002～2017年可再生能源发电量比例从2%提高到至25%，有效降低可再生能源发电成本，使绿色电力更具议价竞争力和成本经济性。但由于缺乏科学合理的市场竞争机制，以及可再生能源义务罚金机制导致证书价格波动和炒作，这些不利因素为可再生能源发电企业带来了较高的融资成本。因此自2017年4月开始英国政府决定采取可再生能源差价合同全面取代可再生能源义务制度，新增可再生能源发电项目不再执行可再生能源义务政策。
2.3澳大利亚
2000年，澳大利亚政府通过《可再生能源法案》，发布强制性可再生能源目标。2001年4月1日，澳大利亚可再生能源证书系统在全国范围内正式运行，将再生能源证书分为大规模和小规模技术证书两种。前者针对可再生能源发电企业，每发出1兆瓦时清洁能源电量可获1个大规模绿证；后者针对小型风、光、水电等符合条件的小规模系统，每发出1兆瓦时清洁能源电量可获1个小规模技术证书。2011年底，可再生能源证书期货在澳大利亚证券交易所成功上市，证书期货的推出有效降低了可再生能源证书价格波动的风险，提高了投资者收益稳定性。
从政策层面分析，最初的绿色证书一定程度上促进了风电、生物质发电等低成本可再生能源行业的发展，后期采取实施证书多样化，将合格可再生能源范围扩大至太阳能、风能、海洋能、水力、地热能、生物质等，并将绿色证书分为大规模和小规模这一举措为可再生能源技术的快速进步和能源行业多元化发展提供了大力支持。
从实践效果分析，澳大利亚可再生能源配额制有效激励了可再生能源的大力发展，清洁能源电量占比平均每年以一个百分点的速度增长。
3.我国清洁能源消纳发展的历史路径
自2009年开始至今，我国可再生能源消纳电力配额制度的研究经历了漫长的十年。
2009年，针对《可再生能源法》进行第二次修订，对可再生能源占比、总量目标提出了配额的约束性要求，确定在规划期内应达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，为下一步配额制度的出台奠定了法律基础。
2010年，发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》提出了“实施新能源消纳制”，落实新能源发电全额保障性收购制度。
2014年，发布的《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》中首次明确提出实施可再生能源电力消纳制，以配额文件的形式发布了征求意见稿，文件将省级人民政府作为考核义务主体，要求政府承担可再生能源消纳责任，并与政绩考核相挂钩。
直到2015年，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》正式发布，新一轮电力体制改革正式拉开帷幕，而之前以省级政府作为考核义务主体的可再生能源消纳配额制度并未如期出台实施。
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2016年，在发布的《关于建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知》征求意见稿中，拟将煤电企业作为承担配额制的主体，要求在2020年的全部发电量中非水可再生能源发电的占比达到15%。然而“计划电、市场煤”始终是煤电企业面临的最大难题，在煤、电一体化价格联动机制尚未达到及时动态浮动的现实情况下，单凭尚不成熟的绿色电力证书交易，煤电企业并不能及时、有效将煤炭价格进行合理成本疏导，将煤电企业作为非水可再生能源发电配额考核主体再次搁浅。
4.我国清洁能源消纳新政面临的现状与思考
4.1关于新政核心要点的分析与思考
最新发布的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》中明确了承担消纳责任权重的市场主体有两种。第一种市场主体为各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司；第二种市场主体为通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业。其中，第一种市场主体承担与其年售电量相对应的消纳量，第二种市场主体承担与其年用电量相对应的消纳量。
可以看出新政的目的是想让用电侧和发电侧共同承担消纳责任。而且，可再生能源电力消纳责任权重通过新兴的售电公司和参与市场化交易的电力用户将考核责任主体逐步转向消费终端，由发电侧转向配售电中间环节，实现全社会消纳清洁能源公共意识的提升。
可再生能源消纳电力配额制度的研究经历了漫长的10年。这一政策制度至今仍在探索中前进的主要原因主要有两方面。一是有补向无补过渡。在退补政策开始实施、无补时代即将到来的过渡时期亟需出台新政来弥补空缺顶层设计的空白；二是变被动为主动消纳。如何消纳清洁能源、科学解决三弃问题仍然是制约可再生能源发展的重中之重，结合我国实际国情，通过行政管理和市场化交易相结合、有形之手和无形之手双管齐下的方式约束并激励市场主体购买绿色电力是解决清洁能源消纳问题的根本所在。特别是将“配额制”更名为“消纳责任权重”也是国家将可再生能源消纳行政管理强制推行变为激励全社会主动承担消纳责任的去行政化表现。
新政取消了行政手段对省级人民政府进行政绩考核的压力，但对能源消费总量控制和能耗强度的“双控考核”要求仍然非常严格。“十三五”期间我国实施能耗总量和强度“双控”行动，明确提出到2020年单位GDP能耗比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。
4.2关于各省消纳现实情况的分析与思考
《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》中将可再生能源电力消纳责任权重分为可再生能源电力总量消纳责任权重和非水电可再生能源电力消纳责任权重，针对不同省份水电资源贫富不均、装机大小不尽相同进行了时间和资源类型的差异化责任分配，其中2018、2019年和2020年的最低消纳责任权重相差10%。
我国幅员辽阔，水、风、光等可再生能源的分布受自然地理条件影响较大，甚至部分区域内各省分布差异也较大。比如四川、云南、新疆、甘肃等水、风、光资源大省相较于江苏、浙江等华东地区传统能源大省而言，前者对于可再生能源消纳的积极性、主动性和优势性显而易见。新政分配给东部沿海地区的江苏、浙江等经济发达、用电大省承担的消纳责任权重明显少于中西部经济欠发达地区，用电需求和资源分布不均的矛盾依然存在。但“双控考核”对于轻而易举就能完成消纳责任权重的省份提出了更高的消纳要求。由此可见，“消纳责任权重”和“双控考核”作为新政的一大亮点，通过组合拳约束并激励各省加大可再生能源消纳力度。
4.3关于跨区和省内交易的分析与思考
新政指出承担消纳责任的市场主体以实际消纳可再生能源电量为主要方式完成消纳量，购买其超额消纳量、认购可再生能源绿色电力证书为辅助手段。而可再生能源电力消纳除了区内就地消纳以外，跨省跨区交易是大规模消纳的重要方式。我国一直以来按照区域和省份统一进行电力电量平衡，区内发电企业通常作为一个省份或区域内的主力电源。在当前各行业产能过剩、社会经济增速减缓的现实情况下，各地方对于本省发电企业的利益保护显更为迫切，可再生能源消纳的主动性收到一定程度的影响，大规模省间交易壁垒矛盾依然突出。
4.4关于绿色电力证书的分析与思考
绿色电力证书是国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有独特标识代码的电子证书，是非水可再生能源发电量的确认和属性证明及消费绿色电力的唯一凭证。
2017年我国启动绿色电力证书认购平台并开始认购交易。截至2018年5月28日，风电核发超过2225万个绿证，光伏核发超过308万个绿证，但是仅有2136名绿证认购者，共认购33106个绿证，认购率仅为0.13%。不难看出，当前绿证认购率远不及预期，主要原因还是绿证价格较高。随着风电技术和装备制造业的快速发展，目前风电基本可以实现低价甚至平价上网，然而光伏发电上网价格仍然居高不下。因此绿证的大规模交易还需时日。
随着全球和公民低碳环保意识的不断增强，如今已经出现了电力用户主动要求使用清洁能源作为生产动力的诉求，且不惜为此花费高额电费。相信通过具有一定金融和流通属性的绿色电力证书作为发、用电双方共同承担消纳责任权重的有机载体，实际消纳和绿证市场将会不断扩大。
4.5关于新兴考核主体的分析与思考
售电公司作为新一轮电力体制改革新兴的市场主体类型，本次新政将售电公司和参与电力市场化直接交易的电力用户纳入了可再生能源电力消纳被考核主体。然而，在新出炉的政策框架下，售电公司和电力用户仍旧面临着种种客观困难。在消纳责任落实层面，各省关于清洁能源消纳相关的交易规则各不相同，目前全国仅有个别省份允许电力用户或售电公司以市场化形式参与跨省跨区可再生能源交易，而参与交易的发电企业绝大多数仍为常规燃煤或燃气机组，在目前市场和交易规则下参与交易仍受到政策瓶颈。
5.关于清洁能源消纳下一步工作的思考建议
一是政府部门、电网企业和各市场主体积极通过市场化手段履行可再生能源消纳责任，统筹协调市场化交易与绿色电力证书、风电光伏平价上网等政策平稳衔接。二是由国网和南网调控中心、北京、广州电力交易中心共同牵头，联合各区域电网企业和各级电力交易中心开展跨省跨区可再生电力消纳电量交易规则的研究制定和电量分配，做好省间和省内消纳量转让交易的组织实施。三是北京、广州电力交易中心应在电力交易平台研发过程中考虑并开展针对承担消纳责任的市场主体的消纳量账户设立、消纳量核算及转让或交易及消纳量监测统计的交易平台研究开发，做好可再生能源消纳交易平台技术保障工作。四是电网企业应及时根据本地区可再生能源电力总量消纳责任权重进行消纳情况的测算分析，编制消纳责任权重实施计划方案并联合发展部、电力调控中心和电力交易机构确保刚性执行。
参考文献
[1]中共中央、国务院.关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）〔Z〕.2015-3-15.
[2]国家发展改革委、国家能源局.关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知（发改能源〔2019〕807号）〔Z〕.2019-5-10.
[3]劳伦斯伯克利国家实验室.美国可再生能源配额制2016年度形势报告〔EB〕.http://m.ocn.com.cn/chanjing/201605/ufeiy18112144.shtml
作者简介
鲁秦圣（1990），男，硕士，工程师，研究方向为电力市场。
论文作者:鲁秦圣,程晓春,崔东君,周哲,韩福彬
论文发表刊物:《电力设备》2019年第9期
论文发表时间:2019/10/18
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