怎样改革自然垄断行业的国家管制模式？，本文主要内容关键词为：管制论文,垄断行业论文,自然论文,模式论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
服务质量差，最让老百姓“受气”的行业都有哪些？据有关调查，排出的是铁路、邮电、卫生、自来水、液化气等行业。而且，这些行业浪费严重，效益低下。原因何在？就在于这些行业是自然垄断行业，仍然实行着源于计划经济体制的国家管制。于是，这个问题就被提了出来——
所谓自然垄断行业，特指这样的一些行业，基于行业的技术特点，从全社会的利益出发，必须实行政府管制，例如交通运输、能源工业、通信业、自来水等。这种技术特点表现为两方面：一是很强的规模经济性，即成本随规模的扩大而呈明显的下降态势；二是很明显的外部性，即这种产品的消费不具有排它性，也就是所谓的“公共物品”。这两点使市场机制在一定程度上失灵，政府管制就成为必要。
政府管制包括四种形式：一种是政府对产品供给的介入。有两种类型，即政府直接生产和政府间接生产，布坎南界定了两者的区别：前者指政府建立企业对产品进行直接生产，后者则指政府通过预算安排或政府安排等适当方式委托私人企业生产；第二种是价格管制。价格管制又可细分为两种情况。其一为管制机构依据被管制对象的会计成本来确定其收益率，其二为根据历史上的价格水平来制订最高限价；第三种是进入或退出管制（发放许可证）；第四种是通过制订标准进行的管制（如排污量、服务水平及技术标准等）。因此，对于自然垄断行业，一定程度的国家管制是必要和合理的，然而采取何种方式来管制将直接影响到自然垄断行业的供给与消费效率。
一、我国自然垄断行业的传统管制方式及其绩效考察
（一）行政垄断——我国自然垄断行业的传统管制方式
在我国，自然垄断行业一直采取的是行政垄断的管制方式，这种方式有如下特点：一是所有制结构和经营方式是单纯的国有国营。企业等同于一级行政机构，政企不分现象十分严重；二是高度集中的管理体制，基本按照行政机构设置，形成“条条”管理；三是以指令性计划涵盖一切生产经营活动。从生产数量、经营范围、价格以至于销售，都用这种行政命令予以限定。很明显，这种管制方式来源于高度集中的计划经济体制，它的长期运行使我国自然垄断行业呈现效率低下、发展缓慢的落后局面。
（二）低效率综合症——我国自然垄断行业的绩效考察
1.严重短缺，形成经济发展的瓶颈制约。就几个重要自然垄断行业来看，都存在供应不足状况。一是交通运输尤其是铁路运输能力严重不足。1979年铁路对国民经济各部门的需求满足率为90.3%，目前下降到50—70%，由此每年损失产值4000亿元。二是能源供应长期不足，而且生产增长明显滞后于整个工业的增长。我国的电力供应从1970年就开始出现供不应求状况，20多年来更进一步加剧；从空间上看，已由局部性缺电扩大到全国性缺电，29个省级行政区都不同程度地“入不敷出”；从时间上看，已由间歇性缺电发展为连续性缺电。以1992年为例，全国共缺电1117—1489亿千瓦时，按每千瓦时创造工业产值4.9元计算， 全国共损失工业产值5473—7296亿元。三是通信落后，市内电话普及率仅为1.6%，装机困难，长途电话线路十分紧张。四是城市供水极为紧张，全国1/5的城市缺水。以上状况令人触目惊心。 自然垄断行业发展的严重滞后已阻碍了我国经济的正常发展。
2.自然垄断行业消费领域的“拥挤性”十分严重。我国自然垄断行业普遍存在价格偏低现象。随着人们对公共产品需求的不断增加，造成国家财政负担越来越重，从而削弱了国家通过兴建新项目来扩大公共产品生产能力的经济实力。同时，偏低的公共产品价格还会引发过度消费问题。这样，公共产品生产能力增长的缓慢性和对公共产品需求剧增性之间的矛盾，必然导致消费领域的“严重拥挤”现象。
3.消费者权益受到损害。从1995年《经济日报》开展的“中国服务质量大写真”采访调查得出：最让老百姓“受气”的行业是那些自然垄断行业，即铁路、邮电、卫生、自来水、液化气等行业。国家垄断经营自然垄断行业的一个重要目标是保护消费者权益，但一些现实效果恰恰相反。垄断行业服务意识淡薄的原因很简单：人们的正常生活离不开它，既惹不起又躲不起，无论服务好坏，他都能赚钱。而且，一些自然垄断行业往往利用其垄断地位谋取不正当利润。例如，有的地方水利局到企业检查水表，每检查一个要收费150元； 有的地方规定用户安装电话必须购买电信系统生产的电话机，否则不予安装。如此种种，不一而足，严重损害了消费者的利益。
4.组织管理低效率。在一个缺乏竞争的环境下，企业内部常常会出现“X非效率”。这在我国自然垄断行业是再普遍不过了，机构臃肿， 人浮于事，工作效率低，信息传递慢，成本费用膨胀，浪费严重等等，都是其具体表现，组织管理的低效率抵消了规模经济效益，造成产品或服务成本很高，社会效益恶化。
二、自然垄断行业国家管制模式的改革思路
自然垄断行业由于其技术经济特点和关系国计民生的重要地位，在社会主义市场经济的新条件下，仍然应该实行一定程度的国家管制。这种国家管制区别于传统方式的特点在于政企分开和可竞争性。
由于历史和体制原因，我国国有企业数量较多，实力较强，而集体企业和私人企业不仅比重不大，而且企业规模较小。因此，在我国近期内一般不可能由私人企业经营公共产品，能够进入自然垄断行业参与竞争的主要是具有一定经济实力的国有企业和少数集体企业。以国有企业为竞争主体有利于社会主义国家的整体利益，有利于自然垄断行业的有序竞争。这种国有企业享有独立的法人财产权，不同于传统体制下的国营企业。国家对其可实行资产经营责任制或国有独资有限公司制，由中央或地方分级管理。
提高自然垄断行业效率的关键并不在于经营主体的所有制性质，而在于创造一个竞争环境，英国经济学家尼古拉斯·斯特恩教授在分析研究了英国的私有化实践后认为：“我还要强调竞争的重要性，因为英国私有化的历史证明了，公共所有制和私有制并不那么重要，企业运转真正依赖的是竞争环境。”我国传统的自然垄断行业之所以效率低下，其根源正在于缺乏竞争。因此，改革的关键在于引入竞争，形成并强化自然垄断行业的可竞争性。
三、改革自然垄断行业国家管制方式的具体途径
根据政企分开和可竞争性这两条基本改革思路，可通过以下途径来实现改革目标，提高产业效率。
1.转变政府职能，使之从公共产品的直接经营者变为有效竞争的组织者。政府作为组织者的主要经济职能，一是对进入实行资格审查和数量控制；二是实行价格管制；三是制定有关法规；四是其他经济职能，如协调各地区公共企业利益，进行质量检查和监督。
2.取消公共企业的长期垄断权，试行定期招标承包制。即政府将企业经营公共产品的特许垄断权限制在一定期间内，在特许期结束之后，便采取竞争投标制，给予中标企业特许权。企业中标后，政府和企业双方签订为期若干年的承包合同，这样，“国家垄断企业”便逐渐与政府脱钩成为“普通一员”，能否取得经营资格取决于自身的竞争能力。也就是说，企业必须靠它的经济实力来获取垄断地位，行政垄断要向经济垄断转化。
3.组织体制上实现由“大一统”形式向适应市场需要的多样化公司体制的转变。在特定公共产业内只存在一家经营企业，往往会因企业规模过大而使企业组织机构臃肿，产生“X低效率”现象。 作为目前一种可行的改革措施，可以把公共产业内的一家企业分解为若干家独立核算单位，引入内部竞争，增强企业的灵活性。例如西方在铁路改革过程中就采取了这一方式，创造出了“上下分离”、“专业分工”、“区域分割”等多种方式来营造内部竞争机制，这种划小核算单位的方式将增强企业对市场的适应性和灵活性，有利于最大限度地引进内部竞争机制。
4.适度降低自然垄断行业的进入壁垒，实现经营主体的多元化。西方公共事业的改革实践证明，在一定程度上允许新企业进入将起到很好的作用，有了多个竞争主体，有助于市场价格、服务、成本上的优化。我国近年来在这方面也已做了有益的探索。例如1992年，我国首先降低国内民航业的进入壁垒，目前全国已有数十家航空公司。这些航空公司通过提高服务质量、采取季节性价格折扣等一系列价格和非价格竞争方式争夺顾客，提高了民航的运载能力和经营效率。1993年，国务院放开了无线电寻呼业务，从而打破了邮电部门一统天下的垄断局面。到1994年，全国已有2500多家非邮电部门办的社会寻呼台。更有意义的是1994年7月成立的中国联合通讯有限公司， 标志着国家第二电信公开网的正式运转，从而结束了中国电信业由邮电部统一组网、独家经营的局面。从而表明，自然垄断行业走向竞争的趋势已不可逆转。