我国语境下政府雇员制的困境及其对策，本文主要内容关键词为：语境论文,雇员论文,困境论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A文章编号：1003—8477（2006 ）12—0033—03
2002年6月，吉林省政府出台了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》， 并于2003年6月15 日公开招聘吉林省政府公安信息化应用与管理总工程师等三名政府高级雇员，开了政府雇员制的先河。2005年全国人大审议通过的《公务员法》虽然没有对政府雇员制作出明确的立法规定，但在内容上正式引入了职位聘任制度。这一立法规定将为我国政府雇员制的发展提供新的契机。
一、中国政府雇员制的基本内涵及其实施初衷
1.政府雇员制度的内涵及其特征。
在一些西方国家，政府雇员（Government Employee）和公务员具有同一个意思。比如在美国，公务员事实上就被称为“Government Employee”。从我国的具体情况来看，政府雇员制与公务员制之间有着本质的区别。根据我国的行政环境，笔者把政府雇员界定为：政府雇员是政府部门为了实现特定的公共管理目的，根据政府工作的特殊性和暂时性需要，以合同聘用的方式从社会上招聘的具有金融、法律、信息、外语、高科技等专门知识和技能的高层次人才。政府雇员制就是指通过法律、规章对政府雇员进行科学管理的制度，主要包括职位设定、录用辞退、考核奖励、工作福利、工作纪律等。
我国政府雇员制的基本特征有：
契约化管理。契约化管理意味着政府与雇员双方的权利、义务是以合同的形式来约束。双方在平等、透明、知情的情况下依照劳动法的要求签订合同书，合同明确规定了合同期限、工作内容、工作条件、工作报酬、社会保险、工作纪律、合同变革的条件、违约责任、争议处理以及双方约定的其他事项内容。
政府雇员一般不行使行政权力，不具有行政职务。吉林省的政府雇员不占用行政编制、不行使行政权力、不具有行政职务，但也有一些特殊情况，如珠海市的政府雇员不具有行政职务，但占用行政编制并享受公务员福利待遇；而深圳市政府雇员占用本单位的编制名额，实行“占编不入编”，此外，高级政府雇员可以担任行政职务，行使行政管理权。
政府雇员一般具有较高的薪酬。政府雇员的薪酬一般是普通公务员薪酬的几倍、十几倍甚至几十倍。吉林省政府首批雇员月薪比照机关公务员的平均工资2至15 倍设定为14个档次，最高14档标准的政府雇员工资是公务员平均工资的15倍，月薪达到16500元，年薪为19.18万元。2003年6月11日，江苏省无锡市招聘的首席科学技术顾问等7个特聘岗位人员的年薪最高达50万元。
政府雇员一般都是专业性很强的专门技术人员。《珠海市政府雇员试行办法》规定：“政府雇员是根据行政机关工作中的特殊需要，从社会上雇用的法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面的专门人才。”吉林省的首批政府雇员是向全国公开招聘吉林省人民政府公安信息化应用与管理总工程师等三名政府高级雇员。
2.实行政府雇员制的初衷。
各地实行政府雇员制的初衷主要有以下三个方面：（1）引进高层次的、专业化的人才，提高公务人员的素质，提升政府的公共治理能力；（2 ）节约和控制行政成本，减轻财政负担；（3 ）通过政府雇员制在公共部门人力资源管理中引入竞争机制，建立能进能出的用人机制，避免人员的固化和沉淀。
二、我国政府雇员制在实践中面临的困境
政府雇员制将市场化、契约化的观念和做法引入了政府的人力资源管理，是政府用人机制上的创新和突破，对于淡化公共管理中的官本位色彩、促进公共管理的服务职能、建设服务型政府是一次有益的尝试。但从实践情况来看，政府雇员制作为一种新的用人制度基本上处于“试水”阶段，并且在我国目前行政生态环境下面临着很多的困境。
1.政府雇员制的非规范性。
尽管实施政府雇员制的地方政府大都制定了有关政府雇员制的地方性规章，但是由于我国目前尚未制定一部全国统一的有关政府雇员制度的法律，因此，各地的政府雇员制之间存在着很大的差异，缺乏规范性。主要表现在：
（1）政府雇员的名称不统一。目前，各地的政府雇员名称不同， 有“政府雇员”、“机关和事业单位雇员”、“机关雇员”等不同的称谓，还有一些称作“顾问”，如无锡的“首席科技顾问”。
（2）政府雇员的分类混乱。吉林省将政府雇员分为三类：一般雇员、 高级雇员和资深高级雇员。《广州市越秀区机关雇员试行办法》中规定，机关雇员分为服务人员、普通雇员和高级雇员三类。而深圳市政府雇员只分为普通雇员和高级雇员两种，高级雇员分为行政高级雇员和事业单位高级雇员；而普通雇员则分为专业技术岗位普通雇员、辅助管理岗位普通雇员和工勤岗位普通雇员。
（3）政府雇员制适用范围不同。吉林省的政府雇员只适用于政府机关； 深圳市的政府雇员不仅仅局限于政府机关，把事业单位也纳入了推行雇员制的范围；广州开发区则将政府雇员制的范围扩大到党委、人大、政协、群团组织；广州市越秀区政府雇员制的适用范围更大——在政府机关，其他党群系列和后勤服务部门，包括法院和检察院等部门的书记员，后勤司机、收发员以及一些窗口单位如办证中心的前台服务人员也实行雇员制。[11]
2.“经济人”和“公共人”角色的冲突。
公共选择理论的基本行为假设是：人是自私的、理性的、追求效用最大化的，即理性“经济人”。社会行为中的个人是有利己心的、以追求自身利益的最大化为目标，个人参与公共活动是从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。在公共选择理论看来，政府雇员并不因占有一个雇员职位或者拥有一段政府雇员经历就会改变其人性，政府雇员也是一个自私的、理性的“经济人”，其应聘政府雇员职位的目的也是为了追求自身利益的最大化，虽然推进公共利益是政府雇员目标函数中一个重要的变量，但是他的效用函数中的变量还包括权力、地位、名誉等。更严重的情况在于，政府雇员岗位一般都具有很强的专业性，政府对雇员的专业技术知识知之甚少，因此便形成了两者之间的信息不对称状态。政府与雇员之间专业知识上的信息严重不对称使政府处于一种理性无知的局面。在此情况下，政府雇员作为理性“经济人”，会充分利用自己的专业知识优势和政府特殊的政治地位以谋求自身的利益最大化，甚至非正当的利益，而政府则因信息不对称很难对其进行有效的监督。而政府聘任政府雇员的目的之一就是弥补公共部门人力资源的缺陷，提高政府的回应性，提升政府的公共服务水平和治理能力，最终目的是为了实现公共利益，也就是要求政府雇员做一个“公共人”。[2](p11—15)“经济人”寻求自身经济利益或者效用的最大化；“公共人”要求其必须以公共利益为目标，不得寻求个人私利。政府雇员的角色定位不明确，导致集“经济人”和“公共人”的分裂冲突于一身。
3.高薪制的比较优势和持续发展问题。
高薪制是我国政府雇员制的一个重要特点，目的是为了吸引政府需要的高端人才。政府的高薪纳才策略将市场化的薪酬管理方法引入公共部门，弥补了公务员薪酬体制不能满足政府对专业技术人才发展需求的缺陷，具有一定的竞争优势。在实践中也确实为政府吸纳了很多优秀的高端人才，提高了政府的公共服务质量和治理能力。但是，高薪只是吸引人才的一个重要因素，但不是唯一的因素。吉林、武汉、芜湖等地高薪聘用政府雇员却无人应聘或者报名人数不足，说明了高薪纳才战略在人才市场上并不一定具有竞争力。同时，高薪纳才战略难以长期发挥作用，不可能为政府纳才提供持续的动力。因为，人的需求是无限的，当一定的欲望满足之后，又会产生新的更高的需求，而财政资源却是相对稀缺有限的。如果不能建立健全的法律法规，形成良好的人才流动环境和遴选机制，那么不仅提高行政效率、降低行政成本的目的难以达到，而且还会增加政府的财政支出和纳税人的负担。
4.如何实现政府雇员制和公务员制之间的正和博弈？
要实现政府雇员制和公务员制之间的正和博弈，首先必须正确解决政府雇员制的定位问题。目前，国内对政府雇员制的定位主要有两种不同的观点：第一种认为政府雇员制是现行公务员制的一项补充制度；第二种认为政府雇员制是与现行公务员制并行的一套人事管理制度。正是因为在政府雇员制定位上的不清晰导致两种制度之间出现零和博弈。笔者认为，政府雇员制与公务员制在理念基础、适用的法律规范、用人方式、管理方式和薪酬待遇等方面存在着很大的不同，是两种不同的人事管理制度。[3](p53—56)
政府雇员制作为一种新的人事制度，必然会对公务员制度产生影响，如果处理不好，不但不能起到政府雇员制应有的作用，还会使两种制度之间产生冲突，雇员和公务员之间很可能会发生内讧，导致两者之间的内耗或者合谋寻租，损害公共利益。两者的关系处理不好还可能导致公务员和政府雇员之间出现“职责不清”、“互相扯皮”的现象。因此，正确协调政府雇员制和公务员制之间的关系，减少两者之间的摩擦就成为政府雇员制发挥作用的关键。如何协调两种制度之间的关系，减少制度成本和制度之间的冲突，使两者之间实现一种正和博弈就成为我国政府雇员制发展必须要解决的困境。
三、走出政府雇员制困境的对策
如上所述，我国政府雇员制在实践中面临着各种各样的困境，那么政府应该如何破解这些困境呢？笔者认为政府可以从政府雇员制的法律化、制度化和规范化建设、相关的配套措施改革以及建立政府雇员转为公务员机制三个方面突破上述困境。
1.加强政府雇员制的法律化、制度化和规范化建设。
首先，制定有关政府雇员制的法律、法规。至今，我国还没有一部关于政府雇员制的统一的、完善的法律、法规。《公务员法》虽然规定对于专业性较强的职位和辅助性职位可以实行聘任制，但是却没有对政府雇员制作出详细的规定。相关的法律如《劳动法》对这方面的规定也不完善。很多地方出台了一些关于政府雇员制的试行办法，如《芜湖市人民政府雇员管理试行办法》、《吉林省人民政府雇员管理试行办法》、《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》等，但这些试行办法属于地方性规章，立法层次低、缺乏权威性，内容上也比较简单，多属原则性的规定，各地的试行办法在内容上也存在相互冲突的地方。因此，需要制定一部权威的、完善的法律、法规对政府雇员制的适用范围、条件、政府雇员的权利和义务，以及聘用、考核和晋升标准和程序做出具体规定，为政府雇员制的发展提供法律保障。
其次，建立科学化、标准化、规范化的政府雇员考评体系。政府雇员的聘用、考核、晋升等多个环节，都需要严格的论证，由于地域差异和经验上的匮乏，很多地方的政府雇员制没有建立科学的衡量标准和程序。在此情况下，政府雇员制有可能演变成领导个人的派性政治。有的新上任的领导人为了用“自己”的人，很可能会任意解聘合同。对政府雇员的考评不能由领导人个人说了算，在政府雇员的聘用、考核、晋升等环节，都要建立科学的标准和制度，要通过专家组或者独立的中介组织等方式，对其科学化、社会化、专业化进行评价。
再次，要确定科学的政府雇员薪酬体制。政府雇员制并不等于高薪制，控制好政府用人成本，防止通过政府雇员制变相提高公务员待遇。设置政府雇员的薪酬标准时要进行充分调研，要根据人才市场的具体情形而定，该高的高上去，该降的降下来。薪酬标准确定之后，要根据市场的变化及时调整。同时，还要建立合理的激励机制。政府雇员作为政府工作人员组成部分，虽然不行使行政权力，但他们的工作效率和效果却影响着政府形象。因此，建立合理的激励机制对提高政府雇员的绩效和政府的公共服务水平非常重要。
2.进行政府雇员制度的配套改革。
即使是最完善的制度也需要一定的配套措施作为依托和补充，政府雇员制作为一项崭新的制度，同样需要相关的配套措施作为基础。如果政府雇员制的相关配套措施跟不上，很容易导致政府雇员制单兵突进。政府雇员制的配套措施主要体现在对政府雇员制的保障机制的完善上。[4](p14～16)
保障机制最重要的有两个方面，一是聘用期间的保障，主要是收入问题和政府雇员权益保障问题，二是雇佣期满后的保障，主要是退路问题。前者中的收入问题主要由高薪保障，问题应该不大，对于政府雇员权益的保障应由独立的仲裁机构对雇佣期间发生的争议进行裁决，并且允许政府雇员通过司法渠道维护其合法权益。后者是雇员考虑的主要问题，很多地方招不到政府雇员，主要原因也在于此。雇佣期间除了薪酬之外，没有其他福利，不允许兼职，雇员必须辞去原来的工作，雇佣期限结束后，政府雇员成为“社会人”，政府不负责雇员的出路。实际上政府雇员在获得高薪之后还有很多的后顾之忧，例如雇佣期限比较短，住房、养老、医疗、保险等制度和解聘后的就业政策对雇员都会产生一定的影响。因此，政府雇员制需要一些后期保障配套措施，应该在全国建立相应的保障制度，扩大保障内容，免除雇员的后顾之忧，充分发挥其才能。
3.建立政府雇员转为公务员的机制。
政府雇员制和公务员制虽然属于两种不同的用人制度，但是二者在目的上是一致的，都是为了提高公职人员素质，提高政府的公共服务水平和治理能力，最终目的都是为了实现公共利益。因此，两种制度之间的关系不是零和博弈，而是一种正和博弈。在协调政府雇员制和公务员制之间的关系时，我们可以借鉴美国在处理临时雇员和终身雇员关系时的一些做法。美国联邦政府雇员分为临时雇员和终身雇员，美国联邦机构在实施政府雇员制的过程中，国家合作委员会提出提案规定，在现有的功绩制原则下，临时雇员如果是在以下三个条件：（1 ）开始是在竞争的程序下获得临时职位的；（2 ）在开始是通过竞争程序获得的临时职位的工作年限总共不少于两年；（3）在临时职位上任职符合功绩表现的要求， 可以参与终身雇员职位的竞争。临时雇员与现有的终身雇员在竞争中胜出的话，应给予这些临时雇员终身雇员职位。我国可以通过制度的再设计，允许政府雇员在一定的条件下转为公务员，进入公务员行列。提供由政府雇员到公务员机制既是对政府雇员有效激励，又能为政府吸收优秀人才拓宽渠道。