“统账结合”式基本养老保险制度的缺欠及改进措施研究，本文主要内容关键词为：缺欠论文,措施论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国发[1997]26号文件正式确定，城镇职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度（这里简称“统账结合模式”）。这个制度是在1995年3月1日国务院颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》的基础上，经过多次试点、总结经验后修改而形成的。新的方案将原来的两种方案合并为一个统一方案。但是，仍然没有改变养老保险基金代际转移支付的本质，养老保险金的历史欠账和转制成本仍然是一个被回避的问题[1]。 在计划经济体制下已经获得的退休金权益如果不采用断然措施解决，而只是在养老保险金的给付方式上绕圈子，我国城镇职工养老保险改革难以有大的突破。如果资金缺口问题不解决，出台任何新的方案的结果是：旧制度下的退休金承诺能否解决是一个问题，又对未来一代许下新的承诺。靠强制扩大养老保险的覆盖范围，以提高代际转移支付能力的做法也只能在短时期内奏效，不能解决根本问题。
一、“统账结合”模式的改革不彻底性
将“社会统筹”与“个人账户”相结合以后，“统筹”特性仍然占据主导地位。“个人账户”退化成一种养老金支付标准的约定，并没有资金积累的本质特性。
第一，养老保险的代际转移支付性质并未改变。“统账结合”只是一种支付公式的制度设计，已退休者养老金的来源仍然是在职者的养老保险缴费，包括应留在个人账户中的部分。按传统的说法，养老保险是现收现付性质的。
第二，人口年龄结构的老化仍将影响退休基金的平衡，可以肯定地说，越来越严重的人口结构的老化将加重中国城镇职工退休金支付能力不足的问题。
第三，由于从理论上讲，“统账结合”模式是“部分积累制”，还要考虑保值增值的问题，因为只要有积累，就有通货膨胀的问题。但“个人账户”资金被社会统筹部分“挪用”，保值增值的数量界定比较模糊。
第四，养老金支付公式中增加了“个人账户”部分，等于扩大了退休金支付的新的承诺。账户资金的实有资金与名义资金严重不平衡，而有了账户，至少要承诺一定水平的利息收入，部分退休金承诺建立在“虚设”基础上。
第五，“统账结合”模式削弱了社会统筹的再分配功能。“个人账户”的个人自我平衡性质，增加了退休职工自我保障意识，减轻了政府的财政压力，但此消彼长，收入再分配的功能大大减弱了。例如，方案规定了个人账户的继承性，即，较早死亡者，其个人账户上余额可以由其亲属继承。这一规定大大削弱了养老保险所应该具有的长寿和短寿者之间的互济互助功能。
二、“统账结合”式退休保障制度下的6个关键问题
由于新的制度设计仍显空泛，没有切中我国养老保险制度存在问题的要害，“统账结合”模式在我国目前经济和人口环境下存在诸多问题，概括下来有如下6个方面。
1.由旧制度向新体制过渡过程中的代际利益再分配问题
改革前，我国城镇职工养老保险多年来一直实行的是企业内的“现收现付制”，这是一种代际转移支付的形式。从代际转移支付方式向具有基金积累式的“个人账户”转移，需要将退休职工多年来积累下来的退休金权益显性化，实现这个目标需要支付巨大数量的转制成本。以何种方式支付这个数目巨大的转制成本，就涉及到代际利益再分配的问题。
支付转制成本有四种可能的方式：第一，由政府财政解决，这种方式对政府的财政压力太大，需要扩大税收来弥补财政缺口，要冒很大的政治风险，实践中几乎没有哪个政府愿意采用这个办法；第二，由政府发行“认购债券”，这是一种比较缓和的转嫁转制成本的办法，政府承担有限责任，这样做的好处是由全社会来共同承担风险，减轻了在业者的压力，分散了转移风险；第三，分割国有资产，充实到退休基金中去。这个过程是伴随着国有资产私有化和私营化的过程进行的。第四，提高在业者的应缴费占工资总额比例，以达到逐渐积累部分资金，用来支付转制成本。这实际上是由在业者承担转制成本，对在业者来说，他们既要为自己养老积累，还要承担已经退休者的退休费用，产生了双重负担。以该种方式实现退休保障模式的转移，需要的时间较长。在智利，转制成本是通过向全社会发放“认购债券”的形式支付的，分散了转制成本的负担，因而比较成功。匈牙利是采用分割部分国有资产存量来支付转制成本，即出让国有资产，转化成退休基金，用来支付改革前已经退休者的退休费用[2]。
我国城镇职工退休制度改革中，选择了上面所列的第四种方案，即由在业者承担转制成本。这就不可避免地涉及到了代际利益再分配的问题。正在就业的一代要满足向年老一代支付转制成本和为自己未来退休金缴费两个条件，才能积累自己的退休金权益，而通常只需要后面一个条件。如果他们将来退休时所获得的退休金权益与现在的支付对等，就没有代际利益损失的发生，但问题是，正在就业者将来所能获得的退休金权益几乎肯定要小于现在的“贡献”，因为转制成本的填补就来自代际利益的转移[2]。目前，我国正在进行产业结构调整， 显性失业和隐性失业都很严重，许多就业者自身难保，向退休基金供款的能力很低。所以，将退休保障制度改革的转制成本完全转嫁在他们身上，必然造成代际利益失衡。
2.通货膨胀导致退休收益水平下降的问题
在“统账结合”的模式下，退休者的收益要受到通货膨胀的影响，尤其是个人账户部分[4]，我们对这个问题采用的是十分消极的做法， 即严格限定退休基金只能购买国库券、国家发行的债券，或存入银行，不能作任何投资。这样做的结果是收益不能抵消通货膨胀，已经是不争的事实。考虑到我国经济环境不稳定、管理者的知识水平不高和投资风险很大的情况，严格限制退休基金的投资似乎是明智的选择。然而，从长远来看，消极保守是不可取的。从基金积累这种制度的性质来说，必须要进行投资，以实现退休基金的保值增值。仅仅是保值还远远不够，必须要实现增值。换句话说，只要你选择了基金积累，就必须有相应的投资手段。我们不应采用智利那种通过私营化手段进行退休基金的投资，而应当在政府指导下，设立专门机构，负责退休基金的投资。将退休基金投向风险小的产业，如基础设施建设、国家主导产业、优先发展的产业。为分散收益风险，应当实行组合投资的方法，按风险和收益相平衡的原则，分别投资于不同的方向。总之要进行探索，而不应一味的采取消极的态度。
3.人口老龄化程度加剧导致对养老保险基金供给的不足问题
生育率下降，人口平均预期寿命延长，人口老龄化程度加快，已经是我国人口发展中不可避免的趋势。下个世纪30年代将是我国人口老龄化程度上升速度加快的时期。
表1 目前和预测的老龄人口（60岁及以上）比例
199020002010202020302050
中国 8.9 10.212.016.021.926.1
韩国 7.7 10.713.919.525.529.8
印度 6.9 7.5 8.310.313.120.4
马来西亚5.7 6.5 8.011.014.522.1
日本 17.3 22.729.031.433.034.4
OECD①18.6 20.023.226.930.831.3
数据来源：世界银行，中国城镇退休制度改革研究报告，1995年。
注：①经济合作与发展组织
人口年龄结构的老龄化，将可能导致对退休保障基金后续供款不足的问题。但人口年龄结构只是影响退休基金筹集的一个方面，经济发展水平是另一个重要的、起决定作用的方面。如果经济运行良好，劳动生产率提高，无论是从业者个人还是整个社会，资金积累能力都会有较大提高，就有可能抵消人口年龄结构老化带来的消极后果。
养老保险负担比＝享受养老金人数／养老金供给者人数。如果用P[,60+]表示60岁及以上人口，P[,15-59]表示15岁到59 岁劳动年龄人口；PA[,t-1]表示60岁及以上人口中曾经工作过（有固定收入的就业者）者的比例，PA[,t]为15～64岁人口的总平均劳动参与率；PRO[,t-1] 表示已经退休一代的劳动生产率，PRO[,t]为正在就业者的劳动生产率。 则有下式[5]：
P[,60+] PA[,t-1]
PRO[,t-1]
养老保险负担比＝—————·—————·—————
P[,15-59]PA[,t] PRO[,t]
100%
上式的含义是，养老保险的负担不仅是由人口年龄结构制约的，劳动参与率、就业者的劳动生产率，也同样会对养老保险负担产生或加重或减轻的作用。假如在业者的劳动生产率是不断上升的，即PRO[,t] 的数值变大，那么，养老保险负担比下降。人口年龄结构的老化，加重了退休保障的压力，但并不一定会造成灾难性的后果，适当的经济增长，良好的经济效益、充分的就业条件、较高的劳动生产率，将是决定退休保障制度良性发展的先决条件，但是，在目前我国的养老保险制度模式下，人口年龄结构老化将产生非常大的负面影响。
4.养老保险费历史欠账问题对个人账户积累的影响
3000多万已经退休的职工，积累了巨大数额的退休金权益。据测算这笔隐性社会保障债务大约有2万亿人民币之巨。 如果仍然实行代际转移支付制度，这笔退休金权益是隐性的，没有实际的实物对应。但现在我们要实行基金积累式的退休保障制度，这笔隐性债务或退休金权益必须显性化。如果不以某种方式将这笔债务加以补偿，个人账户的资金积累速度将会很缓慢。
世界银行认为，中国有四个有利的因素在人口老龄的背景下偿还过渡成本。第一，养老保险制度的统一[6]。 如果养老保险制度统一起来，覆盖面扩大到非国有部门（包括乡镇企业），就会产生很大的资源来支付过渡成本。第二，经济增长。目前中国的经济以大于10%的年增长速度增长，国内储蓄是GDP的40%以上。 这样高的增长速度使得可以利用新增收入的一部分来支付过渡成本。达到这样一个目的的一个重要机制是利用价格指数，而不是工资增长指数来调整养老待遇。保持养老金成本低于经济增长，这样，经济增长的一部分便可用于养老保险制度改革。第三，体制改革。随着经济快速增长，经济结构也在迅速变化，劳动力从农村向城市转移，从城镇的国有部门向效益更好的非国有部门转移。虽然劳动力队伍就整体来说增加很慢，但积累的农村过剩劳动力将使非农劳动力队伍迅速增长，这样就为养老保险制度扩大了缴费基础。第四，资产收入因素。当国有企业改革重组后，不可避免地将要把住房等社会福利功能从企业分离出去，这样有些资产将会出售。
5.拖欠养老保险费主观和客观因素
退休保障制度改革以来，各地不断出现拖缴养老保险费的问题，有些地方还相当严重。出现这种现象有主观和客观两个方面。从主观方面来说，拖欠养老保险费单位的管理层对退休保障制度的社会意义认识不充分，认为退休保障问题不是主要工作，经济建设才是工作的中心任务。事实上，社会保障与经济发展是相辅相承的关系，社会保障工作滞后会影响社会稳定，影响劳动者的积极性，经济就不会快速稳定地发展。
拖欠养老保险费也有客观因素。其一是部分国营企业经营困难，长期处于亏损、停产和半停产状态，缴纳养老保险费确实有困难。尤其是在老工业基地，企业遇到了前所未有的困难，那里的问题需要特殊办法解决；其二，养老保险制度改革过程中出现混乱状态，改革目标不明确，朝令夕改，使人们对退休保障制度持观望态度，有意拖缴养老保险费；其三，工作方法简单，养老保险的社会化程度低，有的单位认为参加社会养老保险太吃亏。比如，由于同一地区从工资中提取的养老保险费比例相同，往往是退休职工多的老企业退休金不够用，而青年职工多的企业用不完，强行将富余的退休费调拨到退休费不足的企业，那么被调拨出退休金的单位抵触情绪非常大，不愿按规定缴纳养老保险费。类似道理，垄断利润高的行业不愿参加全社会的统筹。这是制度设计过于粗糙而产生的弊端。社会保障的再分配功能应该在合理的程度上隐性的体现出来，并且应该创造坚实的理论基础来支持具体的制度设计。
6.腐败现象对退休保障基金的损害
“社会统筹与个人账户相结合”的退休保障制度明确了部分基金积累制。我国处于经济外延扩张较快时期，资金是社会最急需，也是最短缺的资源。由资金产生的腐败也最多，因为各种利益集团都在竭尽全力控制资金资源。养老保险由代际转移支付到基金积累制，使得养老保险的资金聚集成为可能，也有可能成为各种社会力量、各种利益阶层争夺的目标。在竞争规则被视为儿戏，法制观念还远未成熟，受既得利益趋使而私欲膨胀的社会环境下，退休保障基金暴露在社会道德风险之中。有些地方挪用养老保险金上工程、上项目，并不是为了养老保险金的保值增值，而美其名曰是为发展经济服务。有些素质差的领导干部甚至动用养老保险基金炒股票，购买豪华轿车，提供给亲属经商等，已经是违法犯罪行为了。
腐败行为对退休保障制度的损害，一点都不亚于人口老龄化的影响。腐败直接造成养老保险基金的损失。养老保险基金是劳动者权益的积累，应该受法律的保护，这一点在任何国家都是如此，无论国家的意识形态如何。从世界范围来考察，西方发达国家对退休保障基金的保护要好于发展中国家，因为前者社会保障历史较长，国家法制程度较高，公民的法律水平高，自我保护意识较强。制定专门的社会保障法来保护退休者的利益不受侵犯是我国社会保障领域的一个重要任务。再好的制度设计如果没有相应的法律制度做保证，也是难以发挥预期效果的。
三、基本养老保险的一个建议性方案
我国城镇职工养老保险的总体框架已经确定。然而从探讨问题的角度出发，作者提出一个可能并不成熟的建议性方案，即使思路是错误的，发现错误的过程也是一个理性思维的过程，对于正确认识事物是有益的。
1.“基础养老金”与“个人账户养老金”相分离
“统账结合”模式是一种典型的折衷方案，折衷的结果是造成诸多不确定性，第一，从长期来看，资金能否平衡不确定；第二，能否保证退休收入的充足性不确定；第三，能否抵御人口老龄化的影响不确定；第四，从技术操作上看也是比较复杂，“统账结合”模式不具备技术上的合理性——建立一个精确的平衡预测系统非常困难；第五，拖欠养老保险费的一个重要客观原因是“统账结合”模式的制度目标不明确。
将社会统筹和个人账户两个性质完全不同的制度模式强行拼凑在一起，是问题的症结所在。本文的建议是，将基本养老保险中的基础养老金和个人账户养老金分离开来，将个人账户放到退休保障制度的第二个支柱——企业补充养老保险中去；基本养老金实行纯粹的“社会统筹”，养老金标准为社会平均工资的固定比例，比例的大小由各地根据实际情况决定。但无论是基本养老保险还是第二支柱的退休金，都由社会保险机构统一集中管理。“统账分离”建议的核心是：将“社会统筹”与“个人账户”在资金上的联系割裂开来，单独核算。可以有借账关系，但借还关系要分明。换句话说，“社会统筹”不能理所当然地花“个人账户”的钱。在目前情况下，个人账户的比例不应过高，因为保值增值的能力不强。
以社会平均工资的一定百分比作为基本养老金，似乎又回到“现收现付制”的老路上去了，其实不然，至少有几点不同：
第一，养老金发放标准和方式不同。改革前，平均工资替代率达到80%以上，即平均每个退休者从基本养老保险中拿到原工资的80%，高的达到100%，甚至超过100%；而新的方案基本养老金可按25%～30%的标准发放，其余部分由个人账户养老金发放。
第二，“统筹”的范围不同。改革前，我国城镇职工退休金是在单个企业范围内的“现收现付制”，没有任何社会互助；而现在，各地区分别实行了县级、市级、地区级的统筹。一些省份已经实现了省级统筹，行业统筹也已经纳入地方管理，资金调剂功能已经大大增强。
第三，目前我国城镇职工养老保险的覆盖面逐渐由单纯保障国营企业和部分企业职工，向覆盖各种所有制企业，包括合资、独资企业方向拓展。这样，在扩大社会保险覆盖面的同时，也增强了退休金的周转能力。
基本退休保障部分必须充分体现收入保障功能和收入再分配功能。具体的说，退休职工从基本保障这部分获得的收入能够保证其基本的生活水平不变，这部分收入的实际购买力不应受到经济周期性变化的影响，不应因通贷膨胀而大幅度降低收入水平，即必须与生活费用指数或通货膨胀率挂钩。当然，这部分收入水平不能过高，否则将不能实现承诺。基本退休保障必须体现现收入再分配功能，即必须有高收入者和低收入者之间的收入再分配、效益好的行业和效益差的行业之间的再分配。如果没有这个原则，建立基本退休保障制度的意义就不大了。在市场经济条件下，基本退休保证制度是一种政府的宏观调控，它的目的是要使退休者享受基本的生活水平，这种生活水平应是与社会经济发展同步的。
2.对养老金权益的显性化
将“社会统筹”与“个人账户”相分离以后，“个人账户”逐渐变成实账户，即有实物货币相对应，这样至少有几个好处：第一，无论是企业法人还是职工个人，缴费的积极性提高了，对养老保险的信任度会大大地增强。第二，技术含义变得泾渭分明，操作简单，便于管理，对养老保险金收支平衡的预测会非常准确。第三，由于将退休金分成“统筹”和“个人账户”两个部分，代际转移流量变小，抵御人口老龄化的能力增强。
但这样做的后果，也会产生的问题是：退休保障制度的改革成本，即，大批改革前已经退休者在死亡以前所需要的退休费必须支付。因为割断“个人账户”与“社会统筹”的联系，意味着不能主要以向下一代借债的形式支付改革成本了。
已经退休者虽然没有养老金的积累，但已经积累了退休金权益，这些权益的价值表现转移到国有固定资产中去了，现在是将隐性的退休金权益显性化的时候了。应该考虑通过三种渠道解决退休保障制度改革的成本：第一，将转让国有资产所得资金的一部分用来支付已退休人员的退休金，在老工业基地，从转让国有资产产权中划转给退休基金的比例应该高一些。第二，出让国有土地使用权时，所得资金的一部分可以充实到养老金费用中去。第三，一部分成本可继续由代际转移的方式支付，但由于有了前两个资金来源，代际转移支付的资金量小的多，从而减轻了在业者的负担。如果单靠代际转移支付的方式解决改革成本，“个人账户”的空账状态要持续多长时间不容易确定，但肯定要持续较长时间。
3.允许个人账户基金的一部分进行安全性投资
将“个人账户”做实以后，基金的存量不断增加，保值增值的任务加重。仅仅存入银行、购买国库券、债券达不到保值增值的作用。所以，应当有计划，有步骤，积极稳妥地进行退休基金的投资。可以采取组合投资的方法，确定投资组合的合理比例。
为保证投资的安全性，应从几个方面着手：第一，制定严格的退休基金投资法规，约束投资管理者的投资行为，规定有限的投资渠道。第二，在政府出面，委托若干家信誉好，管理水平高，资金雄厚的投资机构，进行竞争性投资经营。第三，国家产业政策支持的项目，预见回报率较高的项目，应优先使用养老保险基金。第四，加强保险精算人员，退休基金投资的专门人才的培养，我国在这方面人才严重不足。第五，提高社会保险机构管理人员的专业知识水平和业务素质，这方面的状况不容乐观。由于历史原因，我国各类院校中专门培养社会保险人才的专业设置较少，造成人才缺乏。
4.应该尽快解决的其他几个重要问题
第一，尽快扩大退休保障的覆盖范围，不但要扩大到集体企业、合资企业，还要扩大到外商独资企业，一定规模的私营、民营企业。
第二，加快统一养老保险制度的步伐，劳动与社会保障部的建立，为统一各地、各行业养老保险制度打下了良好的基础。基本养老保险这一块必须全国统一，以适应劳动力市场的正常运行和人口城镇化的进程。
第三，应当尽快提高养老保险社会统筹的层次，许多地方还停留在县级、市级、地区级统筹，应该快速向省际统筹过渡。
第四，建立退休人员基本养老金的正常调节机制。为抵消通货膨胀的影响，保障退休人员的基本生活，促进社会稳定，基本养老金可以按照当地上一年平均工资增长率的一定比例来调整。或者按照上年物价指数上涨水平的适当比例来调整，建立退休人员基本养老保险金的正常调整机制的目的还在于保障老年人能够享受社会发展进步的成果。
第五，要实行社会保险的行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制。社会保险行政管理部门的主要任务是制定政策、规划、监督、指导，社会保险基金的管理一律由社会保险经办机构负责。各地区和有关部门要设立由政府代表、企业代表、工会代表和离退休代表组成的社会保险监督委员会，加强对社会保险政策、法规执行情况和基金管理工作的监督。
第六，提高社会保险管理服务的社会化程度。要强化社会保险经办机构的服务机构的服务功能，由社会保险经办机构委托银行代发养老金，建立以社会化服务为主要形式的退休人员服务体系，强化社区服务功能，逐步实现离退休金发放与原单位分离。
第七，加快社会保险立法工作，将养老保险引向法制化管理轨道上来。我国还没有一部国家社会保障法，这与形势的发展是不适应的。社会保障必须单独立法，社会保险法（包含养老保险）应当在社会保障法律体系内设立法律法规。对于无理拖欠退休费，挪用养老保险金，贪污腐化行为必须从严惩处。
以上几个方面应该说是公认的应该解决的问题，但当务之急是要加快工作步伐。越早解决就越增加工作的主动性，消除未来时期的隐患。
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