俄联邦处理转型期民族问题的措施及评价，本文主要内容关键词为：转型期论文,措施论文,民族论文,评价论文,俄联邦论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D562 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-0961(2003)02-0037-06
转型期的俄罗斯深受民族问题困扰。联邦政府为理顺纷繁复杂的民族关系，遏制紧张状况的进一步升级，出台了诸多政策法规，采取了若干有效措施，一定程度上缓解了荆棘丛生的民族矛盾，紧张的民族关系得到了改善。
一、修正不合时宜的民族理论
（一）摒弃违背客观事实的民族理论
苏联时期，官方极力宣传民族问题在苏联已经被“一劳永逸”地解决而不复存在了。这种自欺其人的宣传掩盖了民族问题。而在新俄罗斯，理论界和政界都公开承认了俄民族问题的存在并意识到了该问题的严重性。安·米格拉尼扬在其著作中就提出：“民族问题属于俄罗斯历史上永恒的、该诅咒的问题”[1]。俄《红星报》也深刻指出：“民族分离倾向仍将是俄罗斯在21世纪面临的严重威胁之一”[2]。俄联邦总统普京在打击民族分离活动过程中所表现出的强硬态度和果敢行为已熟知于世。
（二）淡化民族自决原则
“民族自决原则”是列宁在俄国革命时期的特殊条件下提出来的。该原则在推翻沙皇制度、联合各被压迫民族团结一致走社会主义道路过程中发挥了历史性作用。然而对于民族自决权的运用，我们必须具体问题具体分析，应根据不同民族和国家的具体历史条件来决定。转型期的俄罗斯主张分离的民族利用这一原则，并肆意曲解，堂而皇之地提出独立要求，甚至走上分离道路。
俄联邦理论界认为，俄罗斯是一个由100多个民族组成的国家，各个民族的社会发展程度千差万别，有些民族根本就不具备独立建国的基本条件。也就是说，“一族一国”的主张是难以付诸实践的，而且这也被世界历史和当今国际现实所证明。淡化民族自决意识的实际步骤是在立法方面取消各民族共和国“主权”的有关字样，也不再认可自由退出联邦的权力。在1993年宪法正文中也未再提及“自决权”。1996年的《俄联邦民族政策构想》也对“自决权”和“主权”避而不谈。这就消除了民族分离势力活动的法律依据。
（三）不再空泛地宣扬“民族平等”
苏联时期一直宣传“民族平等”原则，并且做出了一定努力，获得较大成果。但由于各民族历史起点不同，自身发展程度各异，短期内不可能实现真正平等，尤其是人口少和人口多民族之间事实上的不平等依然存在，有的甚至十分突出。在这种情况下，如果依然一味加强宣传“民族平等”，只能是在强化各民族、尤其是小民族和落后民族的民族自我意识，势必产生事倍功半的效果。
俄罗斯官方逐渐接受了西方的观点，即“公民权高于民族权利”和“各民族平等体现在公民权的平等上”的主张，渐渐转向提倡“人权”优先的原则。在转型期的俄罗斯，这种“公民身份”的最早官方倡导者是人种学家、国家民族事务领导人弗拉里·塔什科夫(Valerii Tishkov)。他主张俄罗斯政府应积极倡导“国家象征”，鼓励各民族发展共同的价值观，这将不仅对俄罗斯人，而且对全体公民都有十分积极的意义。此建议的支持者甚至指出：在俄罗斯联邦，复合公民身份的建立是保持国家统一的惟一途径[3]。“公民身份”的主张在俄联邦一系列有关民族问题的法律和文件中得到了相应的体现。这样，强化民族自我意识的一个诱因在减弱。
二、加强立法，运用法律武器
（一）为解燃眉之急而签订《联邦条约》
联邦政府为解决民族问题在1991年就采取了法律措施，俄联邦《公民法》的出台就是一例。该法没有突出俄罗斯人的民族特性，也没要求只有在具备基本俄语知识的条件下才能获得公民权。这在法律上消除了对各非俄民族的歧视。但此举对于当时势头正强的分离主义烈焰简直就是杯水车薪。为使俄联邦能在民族纷争中得以继续生存，1992年年底，经过多方努力，在联邦中央做出巨大让步条件下，《联邦条约》诞生了（车臣和靼鞑拒签）。该条约不仅承认了俄联邦境内各民族主权地位，而且规定各民族共和国的主权宣言具有法律效力（在1993年宪法中又予以调整）。在国家统一受到严重威胁的关头，《联邦条约》是一部具有现实意义的法律文件。它缓解了国家分裂危险的程度，暂时满足了民族分离势力的胃口。但该条约的妥协性和应急性的特点使之很快就暴露出极大弊端：联邦中央在民族分离势力面前表现得软弱无力；多民族的俄罗斯国家联邦制再度畸形化。尤其是联邦中央在“国家主权”等原则性问题上的让步，使得今后联邦在处理民族问题上处于进退维谷的境地。国家和民族地区的关系发生“异化”。这在车臣事件上得以体现。
（二）修订宪法，堵塞漏洞
1993年10月3-4日“炮轰白宫”事件以后，俄联邦上层的政治斗争渐趋平息。可同时一些民族共和国在“乱世英雄”的领导下势力增大。为维护联邦制，为维护国家统一，客观上要求对失当的法律法规加以修改，其中最为重要的就是在1993年年底通过了新的《联邦宪法》。该宪法对遏制民族分离势力起到了极大的作用。
新宪法指出，俄罗斯是各民族共同缔造的统一国家。新宪法取消民族共和国退出联邦的自决权，删除民族共和国是“主权国家”的提法，对“主权大示威活动”给予当头棒喝。宪法第四条明确规定：“俄罗斯联邦在其全部领土上享有主权”；“俄罗斯联邦宪法和法律在俄罗斯联邦的全部领土上具有最高效力”[4]。新宪法改变了以往宪法把共和国、自治州、自治区和边疆区单独设立章节的模式，这反映了联邦当局刻意淡化不同联邦主体间差别的用意。新宪法的出台，从法律上遏制了民族共和国的分离气焰，“削藩”之举取得了阶段性的胜利，为联邦国家的统一奠定了坚实的法律基础。
但是，由于俄联邦法律法规不健全，缺乏配套的监督与协调机制，新宪法的实施有着很大的折扣。因此也就很难杜绝各联邦主体、尤其是闹分裂的民族联邦主体的违宪行为。联邦宪法规定民族共和国可以制定自己的宪法却没有规定不准违背联邦宪法，因而造成许多共和国宪法相悖于联邦宪法。如车臣宪法规定：“车臣是独立的主权国家和国际社会的平等主体。”鞑靼共和国于1994年修订的宪法中指出：“鞑靼是主权国家和国际法主体，根据相互授予的职权和管辖对象条约成为俄联邦的联系国”[5]。尽管有“联邦宪法高于各联邦主体宪法”的规定，但仍有一些共和国，如卡累利阿、科米、巴什克尔托斯坦、卡尔梅克、图瓦、布里亚特和萨哈等，在各自主权宣言中声称，本共和国法律高于联邦法律。
（三）加强对民族工作的法规指导
为了进一步巩固暂趋缓和的民族关系，俄联邦于1994年颁布了《社会睦邻条约》。条约指出，俄罗斯今天比任何时候都需要公民和睦。不能把社会力量浪费在政治对抗上，否则就会导致俄罗斯的崩溃和各族人民的灾难。条约虽然是针对当时的政治纷乱局面，但它毕竟是俄多方政治力量达成的一项协议，对进一步缓解民族关系紧张状况发挥了积极作用。
为了加强联邦民族工作，使之能在正确的思想理论指导下健康发展，1996年6月俄联邦又颁布了《国家民族政策构想》。在《构想》中，没再提及损害联邦统一的“自决权”。《构想》还指出，俄罗斯民族政策的主要目标是遵守人权、公民权和自由权的原则，承认人的最高价值，加强俄罗斯全体公民精神道德的一致性和共同性[6]。“公民”的概念再度赫然于目，从法规方面体现了俄联邦对民族工作的意图和导向。
三、扩大民族地方的权利
（一）政治地位升格，经济权利下放
上世纪90年代初期正值俄罗斯民族分离势力嚣张之际。联邦中央对于来自地方的政治升格呼声采取了让步政策。1992年1月，俄罗斯联邦议会通过决议，批准俄原有的16个自治共和国升格为共和国，原来的5个民族自治州（除犹太自治州外）都升格为共和国。俄联邦的民族共和国数目达到21个。不久，10个民族自治区的政治地位也上升为联邦主体。
联邦政府的举动对于各民族联邦主体是一个巨大的鼓舞。它们在政治地位得以加强的同时，竭力要求经济上的利益。联邦中央同样在经济上做出了妥协。中央政府通过各种协议、条约和双边协定把相当大的经济权利让给民族地方。这其中包括减少联邦税收额度、控制民族地区自然资源等广泛的权利。民族地方政府还被允许制定地区税的税种。从《联邦条约》来看，共和国向联邦预算上缴的利润税收入仅为10%，而边疆区和州却达到50%。鞑靼共和国从1992年就不向国家预算上缴任何税款，其他主体对此无法指责，因为鞑靼斯坦是以法律形式获得这一特殊地位的。同时，民族共和国还享有联邦预算中的双项财政补贴，即“需要财政援助地区”和“特别需要财政援助地区”两个项目下的补贴。而大部分边疆区和州仅能获得前者[5]。这又酿成新的问题：财政权力的分散下放和分配不均使未得到特惠的边疆区和州不满情绪日涨；有朝一日民族共和国的这种特惠政策一旦有所变动甚至消失，又可能产生新一轮的向中央讨要经济特权的混乱。
（二）一国之内的“双边”条约
俄联邦中央与诸多民族实体签订了“规范”各自行为的、内容广泛的“双边”条约，极大地扩大了民族地方的自主权。比如：
1.同巴什克尔托斯坦签署了《巴与联邦条约的附件》。《附件》指出，“双边”关系是建立在条约基础上的；在所有制、对外经济联系、税收、预算政策、立法及诉讼体制等关键问题上，巴方享有特殊法律地位。
2.同鞑靼斯坦签订了《关于划分权限和互派全权代表的条约》。《条约》赋予鞑靼一系列自主权，如，允许它保留自己的宪法、独立与外国签署经济条约等。
3.同车臣共和国签署了《俄联邦与车臣共和国相互关系基本原则协定》。《协定》规定，车臣国家权力机关独立行使国家权力，有权确定和保持同俄联邦其他主体的关系，与其缔结条约和协议；实施对外经济联系；参加有关国际组织的活动等。
从当时情况看，签订“双边”条约的确收到了实际效果。鞑靼斯坦就收回了“独立”要求，还取消了“鞑靼斯坦主权”和“只受国际法约束”的提法，并同意向中央纳税（额度姑且不提）。然而，对于所签条约的联邦法律保障步骤却相当滞后，导致“双边”条约与联邦宪法和法律有许多分歧。截止1997年年初，这类条约达30多个（附加协议有200多个），到1998年竟达45个。条约的许多内容纯粹是由当时个别情况所决定的，体现了应急性的特点，因而缺乏长远考虑。民族共和国违宪法律条文和具体行动的存在是对国家基本法的极大贬低，降低了国家基本法的至高无上的权威，助长了各地方、尤其民族地方分离主义的气焰。“双边”条约实际上是妥协性的，而且还带有某些政治领导人的主观意愿色彩。正如普京总统所言，90年代中期中央做了许多收买地方的事情，它帮助了俄领导人达到当时的主要目的。然而地方很快就开始考验中央的牢固性。一旦签约者不能达到目的，便要寻找新的办法维护自己的利益，有时这种新办法会越来越倾向于强制。车臣事件就是明显的例子。
（三）发展民族地方自治制度
作为1861年农奴制改革的内容之一而登上俄国历史舞台的地方自治制度一开始就处于当时贵族的控制之下。他们利用合法的地方自治机构同专治制度争夺地方权利的斗争进行了将近半个世纪，在十月革命中受到压制和打击而退出历史舞台。苏联解体后，新独立的俄罗斯联邦面临着严重的地方，尤其是民族地方的争权、分离的困扰，险些重导苏联之覆辙。在此生死存亡之秋，经过研究和推敲，俄联邦政府又搬出了历史上久违的地方自治制度。
俄罗斯宪法承认和保障地方自治。发展民族地方自治是俄联邦维护国家统一，解决民族问题的重要举措。叶利钦曾指出：“没有一套生机勃勃的地方自治制度，巩固国家的完整性将无从谈起”[7]。因此从1995年起，俄联邦加大实施地方自治制度的力度。1995年2月俄罗斯地方自治机构——俄罗斯地方权力机构联盟成立并于年底召开了第一次会议。当时的总理切尔诺梅尔金在会上发言强调：有必要把国家的一些权力划分给地方权力机关。目前联邦机构只设到州一级，以下是地方自治，从而改变了苏联时期一统上下的局面。1996年6月，俄联邦又颁布了《民族文化自治法》。这表明，民族文化自治的主张已为俄罗斯政府所接受。文化自治十分容易满足各民族保持其民族特性的需要，特别能满足小民族恢复和发展本民族语言和传统文化的迫切愿望。
幅员广袤是俄罗斯的一个特点。苏联的实践已证明，实行高度集中的制度体系有着极大的弊端，应该在地方自治基础上划分权责，以此激活地方的创造力。在90年代的俄罗斯，中央与地方关系尚未定型的时期，地方自治制度作为解决中央与地方矛盾的一种制度，也不乏为缓解紧张的民族关系的一个重要举措。
四、加强宏观领导，整饬法律秩序，打击分裂
（一）设立具有缓冲作用的联邦区
俄罗斯的联邦制是不完善和不成熟的，联邦关系不健全也不发达。各民族主体为获取有利于自身的最大利益各自为政，国家的民族建设工作步履维艰。普京当选总统后就着手理顺联邦关系，措施之一就是设立联邦区。在联邦范围内建立七个联邦区，由总统委派全权代表监督联邦区内的事务，直接对总统负责。全权代表在联邦区内组织实施总统确定的对内对外政策，并对本联邦区执行国家宪法和最高权力机关决议的情况予以监督。总统的全权代表定期向总统汇报本联邦区的国家安全问题、社会经济问题以及政治局势等各种情况。联邦区的设立是联邦中央加强对各联邦主体进行控制的有力措施，近乎实现了总统的直接管理。这在一定程度上恢复并强化了联邦中央在民族地区的权威影响。虽然此举并非仅针对民族问题，但很明显这对抑制民族矛盾的进一步升级有着重要作用。它使得民族地方与中央之间的冲突有了一个缓冲带，极大地降低了民族地方与联邦中央的对抗强度。普京总统在2001年的国情咨文中总结说：“去年（2000年）做出的一个重要决定就是建立联邦区。全权代表的工作使联邦政权明显接近了各地区，他们的积极工作使地区立法符合俄联邦法律。联邦各主体通过的法规有3500多个不符合俄联邦宪法、法律，其中3/4得到了修正”。
（二）改革完善法律秩序
普京政府的联邦委员会的组成原则进行了改革。普京签署的《俄罗斯议会联邦委员会组成法》规定，联邦委员会作为常设机构，其成员由各联邦主体分别选出二名代表组成。这两名代表都应产生于各联邦主体的立法、执行机构，而且他们在四年内不能成为杜马代表和联邦主体立法机关的代表，不得担任国家高级职务，不得当选为地方领导人。联邦主体的行政长官不再担任联邦委员会议员职务，从而避免了许多弊端。这意味着联邦委员会成员的职业化，改变了联邦委员会由各联邦主体的立法和执行机关领导人组成的方式，实际上加强了议会上院的立法监督职能，削弱了联邦主体领导人对联邦的制约能力。这也无疑提高了小民族在联邦委员会中的地位，因而受到欢迎。这有利于形成从中央到地方逐级制约的垂直领导体系，也在一定程度上安抚了某些民族联邦主体那“躁动的心”。
为进一步规范各联邦主体的行为，2001年8月普京总统先后签署了三项相关法令。法令规定，联邦主体领导人和立法机构如果违反联邦宪法和法律，总统有权解除其领导职务和解散地方立法机构。此外，联邦宪法法院还做出决定，对阿迪格、北奥塞梯、印古什、鞑靼斯坦、巴什克尔托斯坦、科米六个共和国的法律法规进行审查，使之与联邦宪法和法律精神保持一致。此举遏止了民族共和国领导人擅自立法的现象，规范了民族共和国的法律行为，奠定了在全国实现统一法律空间的良好基础。
（三）扶持落后地区，打击分裂
对经济落后民族地区的扶持在叶利钦时期就已经进行了。比如，1994年6月，叶利钦到特瓦访问时就说过，推行经济改革应考虑到各联邦主体的地区特点。特瓦是俄联邦中最穷的共和国之一，其主要经济指标与联邦平均水平比较十分悬殊。叶利钦签署了两个关于特瓦经济和社会发展领域的命令，答应给予大笔援助以提高当地人民生活水平。同时，在90年代初期设立的阿尔泰经济区和犹太自治州经济区都依然享有优惠待遇，促进了地方经济的发展。
造成北高加索地区民族矛盾异常尖锐的原因之一即为经济因素。在七八十年代仅在车臣就有20万年轻人长期无法在本国就业[8]。进入90年代，80%的车臣年轻人处于失业状态。他们极易受到各种外部力量的教唆和利用，加之复杂的宗教因素，使该地区成为民族关系最为紧张的地区。因而普京总统指出，只要人们贫苦，宗教极端势力就容易向他们灌输平等思想。解决的办法只有一个，即增加信教地区人民的福利。
车臣问题无论在历史上还是现今都是俄罗斯的一块顽疾，而且在90年代曾一度具有“不治之症”的症候。车臣与俄罗斯的对抗从19世纪的“高加索战争”起就没有彻底平息过。在新的历史时期，车臣分裂分子再操刀戈走上独立之路。对车臣分裂分子来说，这是争取独立，是要摆脱俄罗斯的“束缚”；对俄联邦而言则是裹挟着极端恐怖主义活动的民族分离行为。因此普京继任总统后对这种破坏国家统一的民族分裂势力没有姑息纵容而是予以重拳还击。
普京总统认为，1996年从车臣撤军是错误的。必须继续采取强有力的手段。他批评叶利钦政府在车臣问题上的软弱立场，并且在吸取第一次车臣战争经验基础上再度给予车臣民族分离分子以猛烈打击。为此进行了各方面充分的准备。其中，在舆论上作了大量的宣传，指出对车臣的战争是维护国家统一的正义的战争，是对恐怖主义的打击，鼓励人民的爱国热情，在人心向背方面取得优势，在“9·11”事件以后又得到了国际上的认可，普京政府利用有利的国内外形势终于控制了车臣局势。
车臣战争加深了俄罗斯与高加索地区民族的历史积怨，增强了民族共和国对俄联邦的戒心，非俄民族对于武力解决危机的方式表示不满和恐惧。车臣周边的达吉斯坦、印古什和北奥塞梯与车臣分裂分子有着族缘上的亲近关系，这次战火在某种意义上讲又是在锤炼高加索人的反抗情绪。不过，车臣战争尤其是第二次车臣战争的确遏制了车臣事态的进一步恶化，对其他民族分离势力也起到了警示作用，使民族分离情绪强烈的民族不得不暂时收敛其过火行为。虽然对车臣的强力打击手段业已奏效，但俄车关系仍然存在许多变数。
五、普京建立新的民族思想的努力
在俄罗斯历史上存在过三种“民族思想”。其一是“第三罗马帝国”的思想，这是16世纪中期东正教神学家菲洛费提出的。他认为“第三罗马”是莫斯科，它是“第一、二罗马”的继承者。“第三罗马”无限忠诚于东正教。帝俄时期则是尼古拉一世的教育大臣乌瓦洛夫提出的“东正教、专治制度和人民性”三原则作为民族思想，而且得到官方认可。十月革命以后，“共产主义”思想则取而代之。在不同的历史时期，这三种不同的“民族思想”都曾产生过巨大的影响，成为统治者和统治集团凝聚社会的基础。苏联的解体使得俄罗斯的社会思想领域混沌一片。
普京继任总统后为建立新的俄罗斯思想进行了深入的思考和不懈的努力。他在《千年之交的俄罗斯》中指出，有成效的建设性工作不能在一个四分五裂的社会进行，不可能在一个主要社会阶层和政治力量信奉不同价值观和不同意识形态方针的社会里进行。普京总统提出，必须用全人类普遍的价值观和俄罗斯自古以来的传统价值观相结合的“新俄罗斯思想”教育人民，加强民族凝聚力。
普京的“新俄罗斯思想”可以概括为“爱国主义、强国意识、国家作用和社会团结”。对于普京总统而言；最有利的资本就是民族主义。他充分利用了“民族主义”这个最有号召力的、最能唤起共鸣的精神武器。为重新振奋民族精神，促进社会稳定和民族团结，复兴国家经济、俄联邦准备在五年内投入5000多万美元对国民实施爱国主义再教育。普京总统在一系列重大问题上为振奋民族精神所做的努力，使多年来久受压抑的俄罗斯民族情绪得到了某种程度的安慰和激励。
转型期俄罗斯所面临的民族问题有着深刻的历史根源，而且存在着促使其进一步激化的内外因素。联邦内存在着已经国际化了的民族恐怖势力，并且与国际极端宗教势力有着密切的联系。非俄民族当中的分离分子的活动受到国际敌对势力的怂恿、支持和利用。由于尚未形成一套完整系统的民族政策的指导理论，加之转型期处理民族问题的不当，各非俄民族自我意识极度高涨，并产生过激行为，甚至一度危及国家的统一。90年代中后期，俄罗斯经济的恢复，为解决其民族问题提供了坚实的物质基础。联邦政府采取了卓有成效的政策措施，民族关系紧张的状况趋向缓和。这也是历史发展的必然，因为民族接近和民族融合是各民族发展的共同方向。
［收稿日期］2003-02-28
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