抓住契机清费规税深化改革税费归位——“税费分流研讨会”观点综述，本文主要内容关键词为：税费论文,契机论文,研讨会论文,深化改革论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为促进税费改革和相关理论政策研究的深化，财政部财政科学研究所《财政研究》编辑部和中国国际税收研究会《 涉外税务》 编辑部于1998年5月26—28日在深圳联合召开“税费分流研讨会”。 来自全国人民代表大会财经委员会、国务院经济体制改革办公室、国务院法制办公室、国务院发展研究中心、国家税务总局、财政部税政司、国家发展计划委员会经济研究所、中国社会科学院财贸经济研究所、财政部财政科学研究所、中国人民大学、厦门大学、中南财经大学、中国财政杂志社、中国税务报及地方财税部门和企业的40余位代表参加了会议并提交论文。研讨会上，代表们就有关税费分流的理论与实践问题从不同层面、不同角度展开了热烈的讨论，形成了不少共识，提出了一系列改革建议。现将观点综述如下。
一、理论依据与国外借鉴
（一）理论依据
代表们认为，从市场经济的一般规律来分析税费理论问题也需要结合中国国情。对税费的考察定性，大家比较一致的看法是用公共品的界定来划分税费的边界，特别是准公共品的界定将成为税费分流改革中需要给予更多关注与研究的前沿性课题。
税与费的界定是改革方案出台与相关法律、法规形成的基础性前提。对此，中国人民大学研究生院副院长高培勇教授认为，从规范分析的意义看，税和费都是政府收入的形式，各有各的地位与作用，两者并不能互相替代。税收是以政治权力为基础的政府收入形式，它可以且应当成为政府收入的主要形式。收费则是以交换（或直接提供服务）为基础的政府收入形式，在政府收入体系中它居于补充或辅助地位。政府收费与商业收费不同，因为政府收费不仅仅局限于收入方面，它同时还体现了一种政策意图。而且，政府收费标准是要受到严格限制的。比如，规费严格界定在工本和手续费的范畴之内；使用费要严格界定在政府提供公共设施的单位成本的范畴内。
中南财经大学副校长吴俊培教授认为，财政性收费即为满足政府支出需求的各项非税收入。它包括我国《预算法》中规定的各项财政性收费，预算外资金中的各项收费，以及事实上存在的地方政府的摊派收入或变相摊派收入。前两项是属于正式制度安排的政府收费收入，后者则是制度外收入。财政性收费收入本质上属于税收，收费形式只是税收的转化形态。税收和收费都是公共商品成本费用的承担形式，但税收和公共商品受益之间没有直接的对应关系。而收费和公共商品受益之间则建立了直接的联系。建立直接联系的目的是为了提高效率，方法是建立公共商品消费的排他装置。因此，财政性收费收入是有利于减少政府支出而不是增加政府支出。把财政性收费作为增加政府支出的想法和做法是不适当的。因此，吴俊培教授得出的结论是：财政性收费收入和税收收入必须统筹考虑，即在政府支出需求总盘子确定的前提下考虑哪些税收可以转化为收费收入。
（二）国外借鉴
对于税费分流的政策，我们既要注重中国社会主义特色，同时也要借鉴其它国家尤其是发展中国家、新兴工业化国家的有益经验。研讨会上，中南财经大学许建国教授介绍了国外税费理论与实践的情况。
在市场经济国家，公共部门收费主要包括规费和使用费两种。其中，规费是公共部门（主要是政府行政部门）向个人或企业提供某种特定劳务所取得的特定报酬。规费包括两类：一类是行政规费，如护照费、身份证费等；另一类是司法规费，如诉讼费、婚姻登记费等。使用费则是政府向特定公共设施或公共服务的使用收取的费用。
公共部门收费具有规范性和强制性。税与费的主要区别是费的缴纳者从公共部门所提供的服务中直接受益，其缴纳费用数与受益程度之间存在一一对应的关系。因此，无偿性是税与费的区别。通常纳入收费范围是：（1）不能向区域内每个人提供的服务，如供水等；（2）容易引起资源昂贵和稀缺的服务，如公共交通运输、公共娱乐设施、邮电和灌溉等。这些收费收入主要体现为公共财产收入、公有企业收入和行政收入。
收费在政府财政收入中的比重因而异、因政府级次而异。在各国中央政府的收入总额中，收费所占的比重不高，一般在6—15%之间， 但是收费在地方政府的收入中却占有较大份额，一般占50%左右。
世界各国对收费的管理，虽然具体做法不尽一致，但具有以下可供我国借鉴的共同特点：（1）收费纳入统一的财政预算， 对税收和收费实行分列预算项目、分别管理。（2）任何收费项目须有法律依据。 政府对收费及支出的预算与决算进行审查和批准，并对其财务情况进行审计和监督。（3）科学地确定和从严控制收费标准。 收费标准的确定需要经过严格的程序，遵循一定的原则并需经过严密的计算和公众讨论。
二、现状和困难
（一）现状
近年来，各级政府部门五花八门、名目繁多的收费已令企业和老百姓不堪重负、“民怨沸腾”（朱镕基语）。收费环节之多、种类之杂、数额之大已到了非治理不可的地步。
到1996年年底，按财政部的统计口径，大约行政事业性收费340 多项，各类政府基金420多项（其中只有46项经财政部批准，其余300多项是地方越权批准的），共700 多项。 据不完全的统计口径， 年收费额3600多亿元，加入社会保障收费达4000多亿元。这还主要是中央出台的口径，地方的很大部分未收入，所以说这些数据是很保守的。
过多、过滥的收费为社会生产和人民生活带来了严重的影响。
1.对企业的影响。据中国人民大学财金学院博士生岳树民提供的材料反映，政府和部门上千种的收费项目，再加上一些擅自出台的乱收费、乱摊派、乱罚款，加重了企业负担。国家经贸委的调查表明，国有工业企业各种不合理负担，大体占到当年其实现利税之和的20%，甚至超过了当年实现的利润。另据不完全的统计，到1997年初，国家批准的行政事业收费项目有371项，其中涉及企业的就有217项之多。滥收费使本已资金短缺的企业雪上加霜，从而扰乱了正常的生产经营秩序，使企业陷于困境。
2.对农民的影响。据对农村问题有多年研究的国家发展计划委员会经济研究所刘福垣所长介绍，农村的乱收费也加重了农民的负担，影响了农业生产的正常进行。农民除了交农业税外，还有提留给集体经济的“三提五统”，其余的便是苛捐杂费了，农民对其感受是“一税轻、二税重、三税无底洞”。由于不堪收费之重负，农民不得不频频上访、上告。
乱收费、滥收费问题确实引起了社会各界的关注，可有些“乱”收费也有不得已的因素。据到会的江苏省无锡市自来水公司的同志介绍，由于国家对基础设施投资的不足，自来水厂只得贷款引进设备，同时也就背负着还本付息之责。因此，自来水公司只得逐年提高收费标准，而物价局对外公布时又比较模糊，随之引来了市民的怨声。所以说，象这种含有一定政府行为的企业，其“乱”收费确有其难言之隐。
（二）改革的困难
税费分流事关经济发展和行政管理体制改革等多方面内容，目前，虽然对其改革的呼声越来越高，但真正改起来决非易事。
厦门大学邓力平教授就提出应从历史的观点客观地评价我国税费问题，既看到乱收费的危害，又要看到它存在的必然，改革不能“一刀切”。
深圳市地税局吴升文局长也认为应从历史的、辩证的角度分析税费问题。他认为，地方收费的扩张是一定历史条件下的产物，有着一系列的客观原因，其最直接原因可归结为：政府权力责任的扩大及财政困难、税收制度创新权力的缺乏、收费制度创新权力的无充分的约束和监督，这些都是我国经济体制转轨时期政治、经济多方面因素综合作用的结果。从某种意义看，地方收费的扩张是地方政府在一定历史条件下合乎理性的制度选择，在地方发展中也发挥了积极作用，但地方政府收费演变到乱收费，这也就说明税费制度改革的必要与急迫了。
中国国际税收研究会韩绍初副会长也认为，目前费的越位与税的缺位紧密相联，要办事又没钱不收费钱从哪里来。这类不得不收的费在收费总额中占了相当大的比重。可增设新税种也很难，再加之现有税种的不完善、税种之间的不衔接、税收秩序的建立滞后于税法、执行政策的不力、人为的干预及公民素质的欠缺等因素的影响，更加剧了税收的不到位。所以，有些收费还不能马上取消，税费分流也不是轻易转换了事的，因此，我们要对改革的艰巨性有足够的估计。
另外，地方税制与农业税制也是数次税改都未真正触及的难点。尤其是农业税制的改革要涉及敏感的农民负担、社会稳定等政治问题，而且我国农村及农业的差异太大，一个办法解决不了所有的问题，农民税收问题确有其特殊性和改革操作难以把握之外。
财政部科研所副所长贾康研究员从六个方面分析了改革开放以来我国各级政府、部门“收费”膨胀复杂的形成原因：第一是80年代以后我国政府系统在处理堆积如山的“历史欠帐”并启动体制改革和经济现代化宏大工程时所面临的巨量资金需求，不可能通过预算内筹资的骤然扩张来满足，必然迫使各级政府走多渠道筹资道路；第二是分权式改革激活了原先受压抑的部门、地方局部利益和事权财权化意识，在他们事权扩张的同时提供了通过预算外筹资扩张财权的动力和机会；第三是原体制下政府间财力分配的不规范造成政府各级次、各系统的彼此猜疑戒备，促成地方、部门尽可能扩大不纳入体制分配的资金；第四是“正税”的税源流失比较严重，导致预算内资金增长乏力，也促使各级政府通过非规范手段筹措预算外、制度外资金；第五是市场化过程中政府各部门、各权力环节在本位利益驱动下，通过尽量扩张可供他们掌握支配的非规范财力，来寻求其自身福利的最大化；第六是在我国体制、市场和技术条件发生较大变化情况下必然发生的某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变中，公共产品边界模糊漂移，带来公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，使原来就具有扩张非规范收入动机的各利益主体，更借势巧立名目增加收费。
通过对改革艰巨性的分析，代表们认为，我们对税费分流的改革初衷肯定是好的，改革路子也许是对的，但改革的困难程度确实不小。所以，我们不能寄希望于毕其功于一役，如果通过税费制度改革，能使我国政治与经济领域的矛盾缓解并向好的方面转化，这就是个推进。
三、税费分流：深化改革的契机
税费分流是下一阶段我国财税改革的重要内容。与会代表在分析了这次改革艰巨性的同时也认识到了它的复杂性，即税费分流不仅仅是政府收入结构的调整，而且它还涉及到政府职能、政治体制、决策体制、法制建设与法治管理、财政管理体制、税收管理体制、税收征收管理体制等多项改革，以及地方税制体系的建设，特别是在当前机构改革的新形势下更有必要理清税费分流的思路，明确政府的职能。因此，与会代表认为应该把这次税费分流改革视为深化政治体制与经济体制改革的契机。
财政部科研所副所长贾康研究员提出，应以分流归位思路推进税费改革。即以积极稳妥的精神，在清理整顿各种现行收费的基础上，按照现代市场经济的导向，决定税收、规费、使用费和非预算收费的组合方案及通盘管理框架，依不同的资金性质、特点使它们分流归位、各行其道，从而大大提高政府资金分配与运作的规范性、合理性和资金使用效益，并理顺相关的分配关系及社会经济关系。
国家税务总局税收科研所刘佐副所长认为，清费立税应当成为下一步税制改革的突破口。通过清费立税，规范国家收入，完善财政、税收管理制度，国家可以在不增加甚至适当降低纳税人负担水平的情况下，通过合理、规范的税收和规费等制度取得财政收入。中央政府与地方政府的收入划分可以用分税制和转移支付制度解决；各级政府所属部门的一般行政支出一律由财政部门拨给，少数项目可以收取适当标准的规费。对于清费立税的改革既要坚决、大胆地推进，在具体步骤、措施上又要谨慎从事，统筹兼顾，逐步前进。
中国社科院财贸所阎坤博士也从湖南省武冈市“费改税”的试点经验谈起，认为将目前村级对农民收取的三项提留和乡镇的五项统筹收费等改为统一征收的“农村公益事业建设税”（此税尚未立法，是试点探索阶段的做法），其税负不超过农民上年纯收入的5%。 改革后总的感觉，农民负担减轻了，帐务也比较规范了，方向是好的，但也需要其它改革措施相配套。
国务院发展研究中心倪红日副研究员也认为税费分流是项综合性的大改革，欲使其不夭折，而真正把财政秩序调整过来，目前就需要政府把各部门的收费权先收回，然后再考虑取消、调整的程序。而且，改革欲成功，必须先立法，并考虑法律的可操作性。建议修改《预算法》，凡政府的收入都归入预算，否则就可视为非法。
厦门大学张馨教授也强调了税费制度改革过程中法制的配套建设问题。他认为，市场经济是法制经济，对民众来说，要遵纪守法，而对管理者来说，政府的行为也应该法制化。否则，没有约束性，良好的改革设想在实施中就可能从另一方面、另一角度出现新的问题。这次税费制度的改革从更高的层次上讲还是法制化的问题。
深圳市地税局邝荣章副局长也认为，要解决乱收费问题，就要规范政府行为，部门间的职能不能交叉，交叉了，不仅增加了机构运作的成本，而且事情反而不好办了。借着税费制度改革这个契机，我们应把政府职能确定到位。
四、改革方案的设计
目前，税费分流改革已列到了新一届政府的议事日程，改革方案的推出既要从速又要稳妥。
参会的财政部税政司的同志介绍，我国现行的收费大约有九类：农业类、教育类、交通类、建设类、资源类、环保类、社保类、科学文化类和其它收费。有关管理部门关于税费制度改革的思路可概括为：一清、二转、三改、四留。
一清：把乱收费清理掉，过高的标准降下来。主要是将体现政府职能的行政管理性的收费清掉，要财政出钱的这一块要摆正关系，不能再通过收费形式弥补经费的不足。
二转：有偿性的服务要转出去，转为经营性收费，根据市场原则进行收费，政府给予必要的指导。
三改：对政府在一定时期内支持的重点项目所需的资金主要通过税收来解决，对现在的某些政府基金可用税收来取代，用税收形式规范。
四留：对一些规费性质的证照、检验收费予以保留，因为它提供了专门性的服务。
另外，有些收费是附加在价格上的，对其改革有一定难度，因此，可通过理顺价格来解决收费问题。
具体进行税费分流改革时可遵循这样几个原则：
一是减轻负担。清费改税的同时还要减轻负担，而不仅仅是简单的转换。
二是树立以税理财、集中理财的原则。税费制度的改革实际上涉及政府收入的组织形式和政府各部门及中央与地方分配关系的调整。在这个工作中应以法律层次较高的税收为主组织政府收入。强调集中理财，是因为现在有些部门自己收费，标准自定，随意性很大，所以要由政府的收入分配部门集中管理，不能把权力全部分散。
三是综合配套与重点突破。费改税是个复杂的问题，其复杂的程度、改革的难度不亚于1994年的分税分级财政管理体制的改革，因此，对这项改革应该有个总体设计，特别是有些税涉及几个部门，仅仅解决某一类别还不行，所以要在综合配套的基础上，有重点地突破。
四是尽可能地利用现有税种、税目框架解决收费问题。当然有些新税还是要开征，但要尽可能地简化征收管理办法。
五是有利于规范管理。这里一层意思是要按税收的特点将收费项目收纳进来，最好能保证规范管理的特点；二层意思是要能够建立规范的政府收费管理体制。
国家税务总局李永贵总经济师对上述思路又作了进一步补充，那就是：总体设计，综合配套，重点突破，渐进完成。方案定出大致几年完成，一步一步来。省级也考虑，方方面面都考虑，改革才能完成。减负的同时也要注意增收。另外，还要健全相关的法律，然后是严管，这既包括征收中的管理，也包括征收后的管理，以减少收入流失的漏洞。这次改革还应和分税制结合起来改，能靠上去的靠上去，有必要的立新税，改好了，财税体制也就完善些了。
财政部科研所贾康研究员提出的分流归位基本设想是：（1 ）从清理整顿现行各种收费项目入手，并结合政府机构的精简，将那些明显不合理的收费取消。企业、居民、农民群众得以减轻负担，将主要由此而来。（2）在优化现行税制的大原则下，适当开征若干新的税种， 覆盖和替代原来具有合理性的政府与部门收费的大部分，从而以正税形式筹集吸纳必要的资金用于公益事业、基础设施、公共服务、社区建设等。与此相对应，所筹资金的支出也可以显著提高规范性、严密性和使用效益。考虑到我国税制和宏观税负的现状及各种制约因素，新开征的税种不宜过多，并应注意出台时的循序渐进、衔接照应，不宜强求一步到位。（3）在提高税制的法治化、规范化程度， 加强地方税体系建设的同时，与以分税制为基础的分级财政体制的逐步完善相呼应，应给予地方立法机构（首先是在省级）适当的因地制宜设税权、某些税种开征与否的决定权或税率调整权。这种税收机动权限，本是分税制分级财政的题中应有之义，但在体制过渡色彩较重的情况下，只能审时度势徐缓推进。（4）某些具有合理性，但由于量小、 零星或与具体特定的政府服务直接相关等原因而不宜改为正税的收费，也应力求转为预算内的规费和使用费形式。（5）除正税、规费、使用费外， 在我国现实生活中还很难完全排除地区、社区内出于公共工程、公益事业等目的而进行的某些一次性集资。在原则上，这类集资应经过公共选择程序（如社区全体公民投票，人民代表会议审议等）决定其可行与否、数量多少以及在不同社区成员间如何分摊等事宜，不应简单地由政府部门和领导者个人专断决定。（6 ）那些属于原政府单位“企业化”之后的经营性收费，应与政府财力运作系统脱钩，转入商业性（企业经营型）资金运作模式。这方面的一个关键因素，是这类收费单位企业化之后，要真正与政府权力背景完全脱离，这样其收费才能够真正地商业化。
国家税务总局科研所刘佐副所长也对税费分流改革方案的设计提出具体设想：（1）凡属政府部门收取， 并用于政府部门行政支出（包括专项支出）的基金和收费（如城镇职工基本养老保险费、教育费附加等），可以考虑并入税收。根据我国的情况，并借鉴外国税制的经验，可以对现行税制的税目、税率等作一些必要的调整，也可以设立一些新的税种。（2 ）凡属政府部门根据其职权提供某些特定服务收费的项目（如某些手续费、工本费等），带有成本、费用补偿性质，不包含利润，都属于“准价格”，可以考虑作为规费保留。（3 ）凡属经营性的收费（如技术咨询费、培训费等）都属于价格范畴，应当由经营单位依法收取。但是，政府部门不能从事此类经营活动。（4 ）凡属违反规定乱收费、滥收费的，都属于应当坚决取缔、纠正之列。
代表们还就与税费改革有关的地方税体系建设问题作了探讨。大家认为，分税制的内在逻辑需要地方的设税权，否则，既要考察政绩又没钱做事怎么办。给地方一定的设立地方税的权限，可以使各地因地制宜、因事制宜。确立几个当家税种，地方也可有长远发展打算，不会造成急功近利和短期行为。贾康研究员还建议富裕地区可先行设立不动产税。按国际惯例，此税每三五年评估一次税基，如果地方搞好投资环境的建设，健全法规，就会吸引投资，从而不动产税基就会迅速扩大，且此税还有地段差别，税源不易转换，很符合地方税的特征和改革方向。另外，中西部地区的资源税也有开掘的余地。许建国教授对地方税的建设也提出建议，即对地方的税收立法权，中央一定要进行宏观调控。这里一层是出于政治稳定和税制统一的考虑；另外，还要在《宪法》或《基本法》中规定地方政府不能征哪些税，必须划出禁区，如出入境的管理等。二层是考虑相邻地区的税负水平的差异不能太大。
研讨会上，代表们还对农业税制的改革提出了几条探索性的思路。一是按商品经济的模式改革农业税收，即按农民的农业收入征税，纳入工商税体系，取消田赋；二是维持现在的农业税，税负再加大一点，但同时把负担理顺，解决经费不足。
对于税费改革方案的设计，许多代表都强调了整体配套的重要性，认为税费改革决不是一个小范围的改革事项，它紧密关联到政府职能的调整和政企关系的调整；政府精简机构的改革；国家法制建设；政治体制和决策体制改革以及财政管理体制、税制的改革和税收征管制度的完善，等等。要解决好为各方面所关注的“费改税”问题，必须坚持以配套改革的精神处理一系列连带事项。