保障农村义务教育投入的思考，本文主要内容关键词为：农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在城乡二元结构体制的影响下，我国城乡教育存在着天壤之别。城乡教育发展的不平衡，使农村孩子在成才的起跑线上即处于劣势，并最终导致了我国农村人力资源整体素质不高的状况，影响了农村及农业的发展，不利于社会安定。为了消除这种不和谐的社会因素，近年来政府采取了一系列措施：一是将农村义务教育教职工工资管理、人事管理权限由乡镇级收至县级；二是中央政府每年向农村义务教育，尤其是中西部贫困地区义务教育投入巨资，吹响了“保工资、保安全、保运转”的农村“普九”攻坚的进军号；三是推出“两免一补”措施，即免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。温家宝总理在十届三次人代会上郑重承诺，这些措施要于2007年前在全国农村全面实施。笔者认为，这些措施意义重大，因为它跨出了弥合城乡二元教育结构鸿沟、关注教育公平、构建和谐社会的第一步，并为进一步改革、构建城乡一体化教育体制做了很好的铺垫。
但是，现行的举措从根本上讲仍然没有摆脱过去的老办法。从形式上看，它采用的仍然是政策指令而非建章立制（我国教育法律体系中必不可少的教育财政法长期处于缺位状态）的方式，虽能在短期内推进政策的实施，但由于缺乏法律制度的规范，实施的政策也容易随着领导人的改变或领导人意志的改变而改变。从结果上看，它采用的仍然是非均衡发展模式，即通过牺牲公平利益，集中优势来推进目标实现。这也是后发展工业国家惯用的一种战略，其优势在于能够充分利用有限资源，在部分地区发展和形成重点增长极，但不利之处是容易使资源出现分配不公平、不平等的状况。[1]过去我们以牺牲农村教育来发展城市教育，现在则重视了西部地区的教育而忽视了对中部人口大省义务教育的关注，使得中部连续几年生均义务教育预算经费及公用事业费低于西部。（注：2000年小学生均公用事业经费支出中部地区为15.08元，西部地区为59.44元，2001年两地数据分别为25.07元、41.62元；2000年中学的上述数据分别为25.08元、86.80元，2001年两地数据分别为39.53元、62.71元。见高如峰：《中国农村义务教育财政体制的实证分析》，《教育研究》，2004年第5期，第3-10页。）尽管实现教育均衡需要分步走，但是，这种头痛医头、脚痛医脚的短期行为，不能从根本上解决教育的不公平问题。而采用与市场经济相悖的老办法，又为公共财政体制所不容。因为市场经济就是法治经济，法治的核心在于公平、公正。因此，在对义务教育投入公共资金时，应当按照公平、效率的原则，以法制规范的方式，实现国家义务教育的均衡与可持续发展。笔者认为应从公平、公正的法治观念出发、从建章立制入手，通过制定教育财政法，使我国农村义务教育的持久发展得到可靠的财政投入保障，使农民子女接受义务教育的权利能同城市孩子一样，充分得到实现。教育财政法应主要包含以下几方面的内容：
一 按照公共财政制度的要求，建立起确保教育财政总量及时、足额到位的法律制度
改革开放以来，教育部门为确保义务教育的顺利实施已尽了最大的努力，但由于缺乏充足的教育投资，普及农村义务教育的预期收益仍难以显现。“穷国办大教育”往往是我国教育经费欠缺的主要理由，但它不足以解释一个承诺优先发展教育的国家教育支出占GDP的比例长期过低的现象。教育的重中之重地位必须有国家财力的有力保障。1994年OECD（经济合作与发展组织的简称）的29个成员国平均花费GDP的5.9％来支撑其教育事业，其中最大部分即4.7％由公共财政支出，其余的1.2％由私人部门提供。[2]在OECD成员国家，教育的经费主要由政府承担，教育的受益者和社会分担一定的教育成本，并且教育的总投资与GDP的比例很恰当，这是一个非常合理的状况。而反观我国，1994年教育总投资仅占GDP的3.2％，其中国家财政投入仅为2.51％，社会（私人部门）投入占0.67％。[2]尽管从1998年开始，我国中央与地方财政连续多年加大了对教育投入的力度，2002年国家教育财政投入占到GDP的3.3％，但是仍与OECD平均水平相差很大，并且连《中国教育改革和发展纲要》预期2000年达到4％的目标也未完成。值得注意的是，2001年我国私人部门对教育投入的比例高达1.65％，超过了OECD1.2％的水平。由上可知，我国教育总投资与GDP的比例关系以及国家财政与私人投资教育的比例关系均不够合理，总量少，政府承担的部分也少，这对于缺乏民间资金注入的农村义务教育是极为不利的。
要解决教育投资总量足额的问题，第一，必须转变观念。要明确教育是社会公益事业，义务教育的效益具有外溢性，市场不可能满足这部分的需求，提供这种公共产品的责任在政府。第二，促使政府尽快转变职能。从政府对社会财富的安排使用上，可以衡量其职能是否到位。用于教育与其他领域的财政支出是个函数关系，此消彼长。投向教育领域的份额少，就意味着政府将更多的份额投向了它处。只有政府加快职能转变，才能避免“政绩工程”、“形象工程”等挤占教育财政资金的现象。第三，转变计划经济条件下的旧财政体制，加快建立公共财政体制。政府在进行财政预算决策时，要切实遵循优先发展教育的原则，保证教育发展的需求，而不是相反。财政预算在形成过程中，要以宪法、教育法为依据，要有保障民意充分表达的机制。同时建立承担法律责任的追究机制，以确保教育财政投入实现财政预算中既定的水平。能够影响教育投资比例的，只能是教育的需求量。教育需求量包含适龄儿童的数量、受义务教育的年限、入学率等指标。我国作为人口大国，在适龄教育人口没有减少、普及义务教育的年限及标准已由法律确定的情况下，使教育投入占GDP的比例下降的因素并不存在。即使这一比例确需变动，也必须经过法定的程序。因此，非由法定事项、非经法定程序不得违反财政预算决议，必须对政府的自由裁量权加以严格限制。只有保证了财政投入总量与教育需求相匹配，农村义务教育的财政经费需求才能得到满足。
二 健全有关教育资金内部分配的法律制度
要将义务教育均衡发展的可能性转变为现实性，除了前述之外，还要使教育财政资金在教育领域内部的不同教育层次间分配的比例保持适当，农村义务教育也要获得自己依法应得的份额。我国高等教育在教育财政资金中占用的比例过高是不争的事实。对此，笔者认为：第一，要按照公益性原则将财政资金在不同教育层次间合理分配。能产生较大公共利益的教育层次，是财政支出的重点，个人可少负担或基本不负担教育成本；相反，对私人得益较大的教育层次，只提供有限的财政支持，教育成本由受益者部分分担或主要分担。义务教育的效益惠及全社会，因为全体社会成员无一例外地要接受读、写、算等基础知识以及习俗、道德、法律等社会规范的系统教育。义务教育不仅关乎个体的发展，而且与国家的发展、国力的兴盛有密切的联系，国民人均受教育年限与其国民经济发展水平呈正比关系，因此国家必须尽最大的努力确保义务教育的发展。而义务教育以外的教育层次，如职业教育、高等教育等，由于接受这些教育的受教育者往往受益较大，因而理应由受教育者及其家庭来“埋单”。日本在义务教育阶段的财政支出占总教育财政支出的50％以上。在我国，如果既要保高等教育又要保义务教育，其结果是两头都吃不饱，最终只能以牺牲农村义务教育为代价来支撑高等教育与城市普通教育。因此，要发展好义务教育，就要将高等教育更多地让地方政府或社会力量去办，中央政府仅为其中少量承担示范作用的骨干高校或关系国计民生的研究专业、项目提供财政支持，从而为义务教育争取更多的财政投入。
第二，按照平等地受教育的原则，在城乡之间平等地分配教育财政支出。我国长期对城乡义务教育实行差别对待是一个不争的事实。但是，如果义务教育财政资金是通过财政预算得到的，那么分配时就应严格规定资金的使用流向。无论是城市还是农村，都应该得到保证学校办学标准的财政资金。除了特殊地区（边远高寒、少数民族地区等），省辖区域内的城乡学校在人财物、设施设备的配置上应大体一致。（注：《劳动报》2005年3月12日14版《教育不公危害子孙后代》一文说：1999年全县小学生均“公用经费”不足10元，与北京市的757元和上海市的747元形成鲜明对照。）资金的流向应围绕办学的基本需要，即确保义务教育教师的工资、公用经费、日常开支（保工资、保安全、保运转所需经费）等部分。在OECD成员国家，义务教育阶段全体教职员工的工资支出占该教育阶段经常支出的80％，[2]其余为学校公用经费项目以及学校日常开支等。我国接受义务教育的农村人口占了绝大部分，因此财政支出的主要部分也应在农村。
第三，建立健全有关教育财政支出具体导向的基础性法律法规。要使国家教育财政支出公平、合理地分配到各义务教育学校，就必须对教师工资标准、教师编制、学校设置标准等立法。这些基础性法律既是对上位法的实施与展开，又能制约政府的财政预决算行为；既是财政拨款的依据，又是资金流动的导向。从表面上看，我国并不缺乏相关的规章制度（下位法），但这些法律制度，或层次不高（有的甚至连部门规章也不是），或缺少透明性（红头文件往往被锁在办公桌、办公橱里），无法发挥其应有的效力。而且它们在立法技术上非常粗糙，如有关学校编制、教师工资标准、学校设置标准的制度缺乏体系性，既不能有效地贯彻教育法、义务教育法“保障教育权利”的原则，也难以发挥法律制度原本具有的规范行政行为的功能。为此，有必要提高立法层次，加大立法技术含量，增强教育法规的刚性和权威性。当然，鉴于我国地区之间发展不平衡的现实，立法时可以将城乡教育一体化的目标分步实施；对于全国性义务教育投入必须达到的标准，也可仅制订保底的标准，上不封顶，超出标准部分的经费由地方财政承担。
三 明确各级政府在义务教育投入保障方面的职责
要真正实行义务教育，必须有巨额的投入。不从法律制度上明确责任主体及其分工，就难以确保义务教育经费的落实。按照“谁举办谁投资”的教育法原则，民办与公立学校分别由社会力量与政府承担投资责任；按照分工负责的教育原则，高等教育与普通教育分别由中央、省级政府或者地方政府（尤指基层政府）举办；按照事权与财权相一致的原则，各举办主体分别承担各自的办学经费。那么，由此是否可以推导出：基层政府应承担保障义务教育财政投入的主要责任呢？事实已经作了否定的回答。对于基层政府来说，其承担的举办责任，是指对其能力范围内的学校设置、教师配备与培训、招生、学籍管理等具体事务承担责任。义务教育经费的筹集依赖国家税收的分配体制。由于中央和省级政府较下级政府占有更多的税源，握有绝大部分的国家岁入，其筹集与提供义务教育经费的能力很强，因此应承担主要的投入责任。
世界上通用的义务教育经费筹集方式无非是集权化、分权化、混合式或分担式等几类。在集权化资金提供模式中，中央政府既是公共教育资金的创始源泉，也是主要的最后支付人。但是，完全集权化资金提供模式，不能充分考虑地方需求的变化，不利于制订正确的决策。在分权化资金提供模式中，地方政府既是公共教育资金主要的创始源泉，又是主要的最后购买者。在完全分权化的模式下，由于地区间存在着经济差异，因而不同地区教育发展水平和受教育机会不平等。在分担式资金提供模式中，中央政府是教育资金的主要源泉，但它将其资金划拨给下级政府，由地方政府直接提供公共教育资金，上、下级政府共同承担义务教育经费。以日本为例，法律明确规定了中央与地方政府承担的义务教育经费比例，中央政府承担义务教育阶段教科书的全部费用，教师工资和新建、改建校舍建筑费用的一半，设备费的三分之一等。这种“国库支付金制度”，既分担了教育财政负担，又能监督地方承担起相应的职责。如它规定，中央承担部分与地方实际支付的金额相等，如果地方承担水平下降，就会影响其从中央获取的数额。“平衡交付金”制度是日本教育投入制度的又一特点，它将原属于中央政府的一部分岁入交给地方政府用于义务教育，但同时不指定资金的具体用途，其目的在于消除由地区差异给教育均衡发展带来的不利影响。此外，日本还出台了专门针对高寒地区、人口稀少地区及海岛发展义务教育的特别措施，以解决前述规定未能涉及到的特殊困难。日本中央财政转移支付的方式有：指定与不指定用途的国库支付金与平衡交付金制度、指定地区的特困补助制度。日本的分担式资金提供模式有效地避免了前两种模式的弊端，其义务教育发展之均衡、水平之高，被世界所称道。
笔者认为，对我国现行的财政转移支付政策，一是要加以制度化、法律化。针对农业税取消后县级政府税源收缩、筹资能力进一步下降的现实状况，应免去县级政府的经费承担责任，明确市级以上政府各自承担的义务教育特别是农村义务教育投入的责任。二是将财政转移支付制度引入常态，加强长效管理。要推出多种财政转移支付手段，促进地区之间教育平衡，维持义务教育水准，保障受教育机会均等，逐步从根本上消除农村义务教育学校不达标的问题。否则，即使义务教育免费了，家长也不愿意把孩子送去学校。
综上所述，教育财政内外的比例关系问题、分配原则问题、承担义务教育经费的主体责任问题等，既是制定我国教育财政法必须直面并予以全面规范的重大问题，也是建立农村义务教育保障机制的核心和关键问题，同时还是落实宪法与教育法“保障公民受教育权利”、建立和谐社会所必须解决的问题。当前亟待解决的问题是，加快建章立制并促进新老制度的转换，使义务教育重中之重的地位得到国家财政的有力支撑。总之，要以务实的态度争取我国普及九年义务教育目标的高质量实现。