官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,官员论文,逻辑论文,政治论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1002-462X(2005)02-0056-06
官员问责制的推行，是当前中国政治生活中的重要现象。从“不问责”到“问责”、从“弹性问责”到“制度问责”，标志着政治文明程度的不断提高。但是，对于官员问责制还有许多理论与实践问题需要深入分析和探讨，本文拟从政治逻辑、制度建构和路径选择等三个方面谈一谈对官员问责制的理解。
一、官员问责的政治逻辑
官员问责作为当代中国社会主义政治文明建设过程中制度创新的重要举措，蕴涵着极为深刻和丰富的政治价值与政治理念，它们构成了官员问责的政治逻辑。对此，我们可以从三个方面分析。
首先，官员问责是民主政治的逻辑必然。当今人类政治文明发展的基本方向和本质要求是民主，而民主的基本政治原则是主权在民——人民是一切权力的所有者。但是，作为整体的人民是一种逻辑上的抽象，并不可能真正行使公共权力，因而有必要“将权力转移给使用者即被授权的人。这就是一切民主政治的出发点”[1]。所以，当今世界的民主国家，都是代议制民主国家，即使是作为直接民主发源地的希腊也改行代议制民主。在代议制民主中，主权在民的原则确立了授权与被授权、代表与被代表的关系：社会公众是授权者和被代表者，而政府是被授权者和代表者，其政策和行为应该处于社会公众的控制之下，以社会公众的意志为依归，即对社会公众负责。在此意义上，“没有经过人民的同意和授权，代表就失去了正当性的根据和存在的理由。主权在民作为一种政治原则，不仅为代表的正当性提供了依据，回答了代表是代表谁来管理社会的问题，也为代表的存在设定了义务和责任”[2]。在某种意义上，官员也是代表，既然主权在民原则为官员设定了责任，官员问责也就成为民主政治的逻辑必然。
其次，官员问责是公共行政基本原理的具体要求。公共行政的基本原则是权责一致、权责对等。从法治的角度看，有权利就应有相应的义务，有权力就应承担相应的责任。官员是行使权力的主体，也是当然的责任主体，他们行使权力的行为必须处于责任状态。换言之，权力无法脱离责任而单独存在，否则就意味着有于部分权力在责任范围之外，是可以不负责任的，这显然不符合民主政治的内在要求，这种权力是非法的、不合理的。与之相对应，责任也无法脱离权力而单独存在；没有权力，官员就没有相应的能力去履行或承担责任。也就是说权力是有限的，有其较为明确的边界，官员的责任相应的也是有限的，有其较为明确的边界。在此意义上，官员问责实际上是权责一致原则的具体要求，问责的目的就是要重新规范权力与责任的关系，实现权力与责任的平衡，扭转过去中国重行政权力、轻政府责任的倾向，强调政府权力与责任的均衡和一致，促使政府承担起在社会政治经济发展中的责任，督促各级官员更为科学、合理、民主地行使权力。
再次，官员问责是改善中国政治生态的现实需要。中国传统政治文化中的“官本位”思想在现实政治生活中的影响并没有完全消除。受其影响，除非是违法犯罪受到法律惩处，往往是一日为官、终身受用，即使对重大事故负有不可推卸的责任，要认真追究官员的责任并做出相应的处理也会面临各种各样的阻力，有时甚至不了了之。这种“官本位”的政治生态，造成了社会公众与政府的疏离，致使政府及其官员在社会公众心目中形象受损、权威性不足，妨碍了社会主义民主政治建设的顺利进行，影响了社会主义政治文明水平的提升。更为重要的是，社会公众对政治生态的不满对于政治稳定也是一个潜在的威胁，会影响到社会主义和谐社会的构建。依照现代责任政治的理念推行官员问责制，必将对传统的“官本位”观念造成空前巨大的冲击，迫使政府及其官员提高公共管理和服务的水平，从高高在上、盛气凌人的傲慢的工作作风转向战战兢兢、如临深渊、如履薄冰的慎重的工作风格，不辜负人民的重托，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。过去，“在中国当官是最少风险的”[3](P467)，许多官员搞了不少“政绩工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”，支付了无数“学费”，但这个“学费”却一直由国家和社会公众“买单”，造成失误的官员并没有被追究责任。随着官员问责制的逐步深入，当官的风险会越来越大，他们的职责就像是清道夫，做再多的工作也不算多，但哪怕有一个细小的地方没做好，就会成为有目共睹的缺点，就会被公开批评指责、被依法追究责任，从而促使领导干部更负责、更科学地行使手中的权力，从而一定程度上提高政府及其官员在社会公众中的合法性和权威性，改进政治生态，促进社会和谐。
二、官员问责的制度建构
官员问责，不仅仅是一种政治逻辑或执政理念，还必须在政治生活中通过一定的制度或方式得以实现。因此，推动社会主义政治文明程度的提升，需要建构较为完善的官员问责的制度体系。以往的官员问责，主要是根据上级领导的意图和意见进行，随意性较大，属于“弹性问责”，而且追究普通工作人员“直接责任”的多，追究领导干部“间接责任”的少。作为中国政治生活中制度创新的重要举措，官员问责目前已经转向制度化，以相关的法律、法规、规章和条例，如《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》，以及许多地方政府出台的相应规章等为依据。这标志着官员问责制正向制度化、法制化方向深入发展。这里并不准备全面探讨官员问责的全部制度体系，仅就制度建构过程需要重点关注的问题作一分析。
第一，问责的事由，即什么情况可以引起对相关官员的问责，也可称为问责的触发机制。当前的官员问责，往往是在出现重大事故或具体过错的情况下启动的，实际上是把重大事故或具体过错作为问责的触发机制。不可否认，出现重大事故或具体过错，必须对相关官员进行问责。但是，如果问责仅限于具体的事件，似乎不发生重大事故、不出现具体的过错就不存在责任问题，从而把问责变成追究在具体事件上具体过错的纯粹的惩戒措施，显然存在着重大的偏差。问责的本意，并不是简单地对过错的惩罚，而是要促使官员履行相应的责任，因为，只有官员平时认真负责，才能减少重大事故乃至具体过错的发生，防患于未然，真正实现责任政治。
官员“有过”要问责，道理显而易见，官员“无为”也要问责，则需要新型政治理念与政治文化的建设。表面上看，“无为”之官没有贪污受贿、违法犯罪，也没有酿成重大责任事故，其危害性似乎比贪官、酿成重大事故的官员要小得多，因此，长期以来，对“无为”之官往往缺乏具体的惩戒措施，他们“不求有功，但求无过”，日子过得省心，官当得也太平。浙江省率先推行“庸官问责制”，官员问责从追究“有过”官员向追究“无为”官员深化，反映了责任政治建设的重要进展。《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》规定，全省党政机关的工作人员如在公务活动中不履行或者不正确履行职责，影响机关工作秩序和效能，损害管理和服务对象合法权益的，将被追究效能责任，针对的主要就是“无为”的“庸官”。对官员“无为”进行问责，强调机关工作的效能，要求各级官员勤勉尽责，把责任的实现从单纯的事后追究扩展到事后追究与事前督促的结合，符合责任政治的本意，也是一种顺民意、得民心的制度创新。
“从最广的意义上来看，政府责任是指能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益。”[4]因此，民主问责不仅包括对渎职官员的惩罚追究责任、官员去职等，更要求政府及其官员向社会公众有所“交代”，归根结底，是让掌握公共权力的政府官员对其用权行为负责。在此意义上，每当社会公众对政府及其官员履行职责的情况不清楚、不满意而希望他们有所交代的时候，问责就已经启动了。
第二，问责的主体，即由谁来问责，这决定着问责是否符合民主的基本要求和公共权力运行的基本原理。在某种意义上，官员问责的根本问题，并不是各级官员负什么样的责任和如何负责任，而是对谁负责，由谁来问责。作为责任政治的具体形式和民主政治的组成部分，问责是因授权而产生的。授权一般包括两个层面：一是人民对政府及其官员的授权，即异体授权，与之相对应的是异体问责；二是政府对官员、上级对下级的授权，即同体授权，与之相对应的是同体问责。所谓同体问责，是指政府对官员的问责，或政府系统内部上级对下级的行政问责，其主体是所谓的“上级”；所谓异体问责，是指权力机关、社会公众对政府及其官员的问责，其主体是权力机关、社会公众。
民主政治下的官员问责，包括行政部门内部上下级之间的问责，但首先不是这种同体问责，而是由权力机关、社会公众对各级政府及其官员的异体问责，唯有如此，才能确保责任体系中没有缺失的环节。“上问下”式的行政问责也是官员问责的一种形式，但其实质是同体问责，尽管在整肃吏治方面具有重要作用，但其缺陷与不足也是较为明显的。它将落脚点放在对责任的追究上，以失职官员去职为最终目的，使问责成为一种被动的善后程序；它的问责范围狭窄，注重追问具体事件上的具体过错，而缺乏对根本责任的关注[5]，实质上是在权力和责任之间存在某种疏离，似乎责任与过错相伴而不是与权力相随。当然，更为关键的是，如果把官员问责仅仅理解为“上问下”式的同体问责，仅仅是上级追究下级的责任，那么上级的责任由谁来问就会成为一个问题，其结果必然是最高的一级无人追究其责任，而在最关键的地方无人问责会造成责任体系中根本环节的缺失。事实上，专制时代的君主也对各级官吏“因任授官”，并按他们履行职责的情况实行问责，但君主自己却不对任何人负责，显然不可能带来责任政府和民主政治。民主政治的官员问责与专制时代君主对官吏问责的区别关键就在于前者把社会公众、权力机关对政府及其官员的异体问责放在首要的位置。中国当下的官员问责，主要还是同体问责，急需向异体问责转变，因为离开异体问责的单纯的同体问责是苍白无力、缺乏持续性的。官员问责的创新之处应该在于，把专制时代纯粹的下级对上级负责变成权力行使者对权力所有者的负责，即政府及其官员对民意机关和社会公众负责，把下级向上级的交代变成政府及其官员对民意机关和社会公众的交代。在此意义上，民意机关和社会公众应该是官员问责的最重要主体。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，这种根本政治制度不是因为人民代表大会这一机构的存在而得名，而是因为人民代表大会作为民意代表机构高于行政、司法等其他国家机构的权力结构而得名。人民代表大会的问责主体地位，是由人民代表大会制度这种权力结构所决定的，中国宪法和相关法律也明确规定其他国家机关受其监督，对其负责。在此意义上，人大与其所监督和问责的国家机关的关系不是国家权力分立和平行制衡，而是作为权力机关和民意机构，对其他作为执行系统的国家机关进行监督、制约和问责。与行政系统内的上下级之间的监督和问责相比，人大的监督和问责的优势在于它有更高的法理权威和外在于行政体制的超然地位，权威性可以使它居高临下地审视和督察政府的工作，超然性则可以使它摆脱部门利益关系的纠葛而能更好地监督政府的工作，追究政府官员的责任。可惜的是，几起备受瞩目的问责事件中，并没有看到人大发挥决定性的作用，这是官员问责制运行中的不足。
当然，人民代表大会是最重要的官员问责主体，并不排除社会公众的问责主体地位。在某种意义上，人民代表大会的问责主体地位，源于它作为民意代表机关的性质。因此，建立适应社会主义政治文明要求的官员问责制，也离不开社会公众（包括社会团体和公共舆论）对政府的有效监督，它们也是官员问责的重要主体。只有如此，才能充分发挥社会公众（包括社会团体和公共舆论）的作用，使权力保持对民意足够的敬畏，官员问责制才能真正落到实处。
第三，问责的程序，即通过什么样的程序对官员进行问责，其关键是要实现责任划分的法制化和责任追究的程序化。首先，责任划分的法制化。官员问责的前提是责任明确，以法律和正式制度的形式对不同的部门与岗位的责任进行划分，否则，就无法确定谁应该承担什么责任，也无法有效地追究责任。当下中国的责任划分至少应从两个层面考虑：一是党政之间，即党务系统和政务系统之间的职责划分。一起问责事件，到底应该由书记负责还是由行政首长负责，目前并没有透明合理的判断依据；二是责任具体到人，即在党政领导正副职、上下级官员之间的责任如何分配。如果权责不清，责任划分带有不可预期性，必然会使问责“弹性”过大，最终无法法制化。与此同时，责任划分既要明确也要合理与适当：缩小责任范围意味着有些权力没有责任，从而违背民主政治的初衷；扩大责任范围不仅意味着有失公允，挫伤政府及其官员的积极性，而且可能使责任无法实现，因为现代社会责任感被削弱的重要原因之一，就是责任的范围被过分扩大，超出了责任主体的能力，因此，“要使责任有效，责任就必须是明确且有限度的，而且无论从情感上讲还是从智识上讲，它必须与人的能力所及相适应”[6]。
其次，责任追究的程序化。在某种意义上，“大规模民主是一种程序或机制”，而且“作为一种方法、一种程序的民主，必须先于我们可以要求于民主的其他任何基本成就而存在”[7]，甚至可以说没有程序就没有民主。为此，必须用程序来保证问责制沿着法治的轨道进行，防止陷入人治的误区。吉林市市长因特大火灾事故而“引咎辞职”理应向选举任命他的吉林市人民代表大会提出，但处理通报却来自中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅，在程序方面不尽完善，表明官员问责在程序化方面还有不足。问责的程序化涉及问责全过程的方方面面，内容很多，但以下三点尤其迫切：一是责任的认定程序。有了明确的责任划分，还需要通过一定的程序来认定责任的归属、严重程度等，否则就可能出现“替罪羊”问题而背离问责的初衷。二是问责的启动程序，即问责主体以什么样的形式、在什么场所、通过什么样的方式对官员进行问责。如人大的质询、罢免等问责形式，已有法定程序，但其他问责主体如何对官员进行问责，显然还没有相关程序。三是问责的回应程序，即被问责的官员通过什么样的程序来为自己的行为进行解释甚至辩解，在问责事件中“引咎辞职”或被免职的官员沉默无声并不符合责任取治的原理。
三、官员问责的路径选择
官员问责制的完善从根本上讲应该着眼于制度建构，没有健全的制度体系，官员问责最终可能会成为空谈。但是，制度建构属于基础性的条件，其基本功能在于整体推进，相对而言是一个较为长期的任务，在现阶段，还应该选择几个关键点进行重点突破，这就有一个路径选择的问题。
第一，坚决锁定行政高官为问责对象。官员问责所问之“官”，因为责任的广泛和性质的不同有很多，甚至可以说每个官员都有责可问，但官员问责首先必须锁定行政高官。锁定高官，是因为官员问责的本意是针对高级官员即领导干部，而不是一般的工作人员，一般工作人员的责任往往是由高官来问的。锁定了高官，就抓住了责任体系中最关键的环节，正所谓“纲举目张”；锁定行政高官，是因为行政权力在国家政治生活中具有主动性和扩张性，正如依法治国的关键是依法行政一样，责任政治的关键也必须将问责对象锁定行政部门的高官。
行政高官作为政府组成人员或部门主管人、领导人，是应该履行或承担法律责任和政治责任的责任人。但是，中国现实政治生活中许多所谓负责人只用权不负责，不管自己主管的工作有多大的失误，不管属下工作人员如何失职渎职，出了什么重大事故，造成的损失有多大，也只是处罚几个直接肇事人员，自己虽然也承认负有领导责任，但并不具体承担任何责任，照样戴乌纱帽，坐铁交椅。这种情况一方面反映责任划分本身不是很明确，另一方面也表明一些行政高官的责任意识、尤其是政治责任意识还很欠缺，对中国社会主义民主政治建设极为不利。近来官员问责的一个基本趋势是“高官问责”，就是不论哪一级领导，不论官有多大，谁的责任就得由谁承担[8]。在几起典型的问责事件中，与事件相关的责任人，下至直接责任人和基层领导，上至县长、市长、部长，都受到了严肃处理，产生了良好的社会反响。这表明锁定行政高官作为问责对象的方向是正确的。
行政高官作为问责对象首先应该对人大负责，这对作为问责主体的人大提出了新的要求：除了完善监督程序与机制之外，急需树立监督意识。监督作为人大对行政高官问责的一种方式，其立足点应该在于寻找政府工作的缺点，秉持合理怀疑的“有罪推定”精神。但是，担心人大监督过多会影响政府的工作或破坏人大与政府的关系的模糊思想在现实生活中的影响还很大，甚至提出：寓监督于支持之中”，把“支持”政府工作作为人大的一种目的甚至义务，而监督则降低为附属于这种目的或义务的手段和方法。从根本上讲，监督是人大的职权，支持只是监督的一个附带结果，对于政府及其官员的不法或不适当的行政行为，不但不能支持，而且要行使权力予以撤销，对违法、失职或不称职的官员予以罢免。弱化监督而一味地强调支持，不仅颠倒了人大和政府两者之间的关系，而且意味着人大的失职[3](P584-585)。
第二，特别重视官员问责的连带性。官员问责制的推行得到了社会各界的普遍认同和高度评价，但也有人颇有疑虑，认为许多责任事故都有直接责任人，与高官并没有直接的关系，因为跟自己没有关系的事情而承担责任，是否有失公允?诚然，行政高官往往并不一定是各种事故的直接责任人，也不可能全部知晓其下属每一部门所有工作人员的具体行为，但根据责任政治的基本原理，他们应该对其下属的行为负有连带责任。
行政高官的责任是多种类型的，其中最重要的是政治责任，而政治责任的重要特点之一就是连带性。就其本初意义而言，这种连带性是就内阁制政府而言的。在内阁制下，政府是在下院中产生的并向下院负责，只有得到下院的信任，政府才能维持下去。因此，内阁的所有成员要对整个内阁的政策和行动共同承担责任，一旦内阁的基本政策不能获得议会的赞同，就必须全体辞职，内阁首相或总理如果辞职则意味着其他全体阁员随之辞职。与此同时，政府中的个别成员尤其是内阁成员如果不同意内阁政策必须放弃自己的意见，至少得保持沉默，否则就应辞职。在引申意义上，这种连带性体现在：作为政治责任主体的行政高官不仅要对自己的行为负责，而且要对其下属的机构和人员的行为负责。即使在内阁制中，内阁成员作为部门的负责人对本部门的一切工作都负有责任，如果文官在执行内阁政策过程中擅自行动而出现严重失误，不管内阁成员事先知道与否，都要承担政治责任，严重的还可能辞职[9]。
现代政府普遍实行行政首长负责制，其精髓也在于它能够建立责任的连带机制，便于责任政治的实现。这种连带机制的基本逻辑是，行政首长对其主管事务全面负责，一般的公务人员对行政首长负责。在人民代表大会制度中，人民代表大会对行政机关公务人员的监督不应该针对政府一般的公职人员，而应该针对由其选举或任命而产生的行政高官。至于政府中的一般公务人员，他们是对行政首长即行政高官负责的，即使在公务活动中违法或失职，也无需由人大来问责，而是由行政高官去问责。但这并不意味着行政高官不必为其下属的机构或人员的行为负责：如果行政高官没有督促下属机构或一般公务人员尽职尽责，或者下属的公务人员出现违法或失职行为而不问责，人大也只是追究行政高官的政治责任，要求他们为下属的违法或失职行为付出代价。显然，这里的问责是一个环环相扣的链条：人大→行政高官→一般公职人员。在现实政治生活中，不少人大把检查活动变成对政府工作成绩进行肯定的方式，即使指出一些缺点也把它作为基层的、具体执行人员的责任，而很少对部门主管负责人即行政高官本身提出质疑，更谈不上去问他们的责。在某种意义上，这对一般公务人员而言是问责的越位，而对行政高官而言则是问责的缺位，根本原因就是忽视了官员问责的连带性。
第三，认真分析不同类型责任的承担方式。官员的责任是多种类型的，不同的责任类型有不同的承担方式，中国学界对于责任类型的划分及其承担方式的看法并不一致，还需要充分论证、认真分析，不能混淆。当前，最为重要的是防止法律责任与政治责任的混淆。
政治责任与法律责任存在着重大区别，有着不同的承担方式。（注：法律责任与政治责任的区别主要有五点：一是政治责任不可能完全精确地由法律明文规定，法律责任必须有法律的明文规定；二是政治责任的实现具有优先性.即政治责任与法律责任同时出现时，应该首先追究政治责任；三是法律责任有其专门的评价机关即司法机关，政治责任则不必也不能仅以专门机关来评价；四是政治责任的承担方式是政治上受信任程度降低，直至失去行使权力的资格，而法律责任的承担方式则是法律制裁；五是政治责任是连带的，而法律责任一般不具有连带性。）混淆两者的关系，可能会出现背离民主、破坏法治的不利情况：一是推卸政治责任。比如，制定一项不合时宜的政策可能并不违法.甚至从形式上来看非常合法，不必承担法律责任，但必须承担相应的政治责任，因为政治责任不仅仅是对行政高官政治行为是否符合法律程序即形式正义的评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察。在此意义上，“政治责任相对于法律责任而言，政府的行为与是否违法无关，而是关系到政策是否失误”[10]。二是以法律责任的承担方式、尤其是以刑事责任的承担方式来承担政治责任。这种方式的直接后果是责任主体付出过高的代价、承担过重的责任，从而有失公允；其间接后果也是更危险的后果是打击持不同意见者，其实质是压制民主。在中共党史上，曾经对犯有所谓路线错误的领导给予无情打击，限制人身自由甚至剥夺生命。著名政治学家张友渔明确指出：“路线错误可能犯，特别是担负主要领导工作的人，由于种种原因，很难完全避免犯路线错误。如果一犯路线错误就追究刑事责任，那今后谁还敢做领导工作?”[11]三是以政治责任的承担方式承担法律责任尤其是刑事责任，实际上是以政治责任遮蔽法律责任甚至是刑事责任，破坏法律面前人人平等的法治原则。当下中国推行官员问责之际，引咎辞职、责令辞职、撤职、免职一时成为流行词汇，给政治生活注入了一股清新的空气。但是除此之外，我们还要看一看这些行政高官是否存在违法、犯罪行为，一定不能因为行政高官的去职而忽视、减免或抵消其本应承担的法律责任尤其是刑事责任，否则不仅是对法治的极大破坏，也不可能得民心、顺民意。
第四，极力推行政务公开与透明。问责的前提是政务公开与透明，对人民及其代表机关负责首先意味着必须让人民及其代表机关了解国家政治生活中发生的一切，如果人民及其代表机关对权力的运行状况不知情，就无法知道权力行使者是否承担了对人民所负的责任，官员问责制就会成为空谈。
在某种意义上，官员问责制能否落到实处，关键要看监督是否到位，而完善监督机制，首先必须提高政治透明度，推行政务公开，除涉及国家机密和国防机密的情况之外，官员尤其是高级官员行使公共权力的全过程及其后果等基本内容应当尽可能地公开，做到重大事情让社会公众知道，重大问题经社会公众讨论，否则，官员的政治活动不公开、神秘化，不仅监督机制无法运行、官员问责无从谈起，而且会增加公民对政治的冷漠与不信任，背离民主的基本原则，因为“没有公开性而来谈民主是很可笑的”[12]。换言之，没有公开性就没有民主，没有民主就谈不上官员问责的实现问题。只有政务公开与透明，才能使社会公众及其代表机关准确判断官员是否履行了积极意义的责任、是否应该承担消极意义的责任；只有推行政务公开，提高政治透明度，作为公共权力行使者的各级官员按照一定的制度、法规和程序行使权力，才能使社会公众有效掌握政府及其官员的活动，了解政府及其官员是否对社会公众利益和要求做出回应，有效地监督各级官员行使权力的过程与状态，从而达到问责制的根本目的。
收稿日期：2005-01-19
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