论就业在社会经济发展政策中的优先地位，本文主要内容关键词为：社会经济发展论文,地位论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国在建设社会主义市场经济的过程中，面临的就业问题比其他国家更复杂，任务更艰巨。因此，扩大就业和治理失业，应成为中国政府各项社会经济政策的优先目标。相应的，对各级政府业绩的考核和政策效果的评价，都应该把就业问题的解决放在优先位置。这主要通过三种政策手段来实现。第一，实行有利于扩大就业的经济发展战略。国家制定的经济增长和产业调整的战略性决策，应以创造就业岗位和扩大就业机会为中心。第二，实施以促进就业为目标的宏观经济反周期政策。中央政府宏观调控部门的目标和手段，应该对于就业状况的变化做出直接的反应。第三，实施积极的就业促进政策。通过劳动和社会保障部门的跨部门协调，以实现最大化就业的目标。本文在揭示中国严峻就业形势的基础上，通过借鉴市场经济国家的经验，论证就业应该成为社会经济发展政策的优先目标。
一、中国严峻的就业与再就业形势
就业问题是一个世界性的难题。2002年，全世界有1.8亿人失业，另外有10亿人处于就业不充分的状态。因此，在发达的市场经济国家和许多发展中国家，政府普遍把就业置于优先的地位。在二元经济转换和经济体制改革过程中，特别是20世纪90年代后期以来，中国出现了严重的就业困难。
严峻的就业形势首先表现在城镇失业率加快攀升。1996年，全国城镇登记失业率只有3.0%，1997～2000年一直保持在3.1%，2001年上升到3.6%，2002年升至4.0%。城镇登记失业率上升的速度在逐年加快。排除城镇登记失业率年龄、户口以及不包括下岗职工等限制，根据第五次人口普查，目前中国的城镇实际失业率大约为8.3%，其中男性为7.7%，女性为9.0%。根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所在福州、上海、沈阳、西安和武汉五城市所作的调查，1996年9月以来，五城市16～60岁之间的劳动年龄人口的失业率一直在8%以上，而且持续升高。从2002年2月开始，失业率甚至超过了14%。
与此同时，劳动年龄人口的劳动参与率也一直呈下降趋势。劳动参与率是指有工作者和正在寻找工作者两部分之和（即经济活动人口）占劳动年龄人口的比例。当就业形势严峻、失业率上升时，获得工作的概率就会下降。有些本应在劳动力市场上寻找工作的人会“丧失信心”，退出劳动力市场，不再继续寻找工作，形成所谓“丧失信心的劳动者”。这部分人口的增加就造成劳动参与率下降。城镇劳动参与率的下降趋势，可以说是失业率上升、就业形势严峻的另一种后果和反映。
严峻的就业形势还表现为农村劳动力剩余压力加大。第五次全国人口普查表明，目前全国有迁移人口约1.25亿，其中省内迁移为9146万人，跨省迁移为3314万人。在省内迁移人口中，52%为农村到城市的移民；在跨省迁移人口中，78%为农村到城市的移民。由此推算，大约7300多万农村劳动力转移到城市打工。这个数字与农业部的调查结果是一致的，几乎占到城镇全部就业人数的1/3。可见，农村劳动力转移的规模和速度都在加大。
中国目前的失业率水平不仅高于发达国家，与转型国家相比也算比较高的。例如，2002年欧盟的失业率为7.6%，美国为5.6%，加拿大为7.6%，转型国家为13.5%。鉴于中国的就业问题面临着比其他国家更为严峻和复杂的困难，中国政府正在把扩大就业和治理失业，置于各项社会经济政策的优先位置。就业和再就业的重要性已经得到党和国家的高度重视，这一政策优先的原则已经体现在政府当前工作的议事日程中。下面笔者拟从几个方面，论述为什么要讲就业优先的原则。
二、充分就业是经济社会稳定的基础
经历了20世纪30年代初严重经济危机后的发达市场经济国家，逐渐认识到政府在解决就业问题中的作用是不应该忽视的，并逐渐把高度就业作为政府施政的纲领，并形成积极的政府就业促进政策。1944年贝弗里奇的《自由社会中的充分就业》出版，奠定了政府干预就业的理论基础。1944年英国政府《就业政策白皮书》公开表明维持“较高的稳定的就业水平”的决心。1946年美国《就业法案》规定联邦政府必须争取“最大的就业、产出和购买力水平”。随后，承诺将充分就业作为优先目标的国家有澳大利亚、比利时、加拿大、法国、荷兰、新西兰和挪威等。
中国正在经历前所未有的计划经济向市场经济的转轨，以及二元经济向一元经济的转换。在这个转变过程中，体制变化和产业结构变化都异常迅速，劳动者的流动性增强。在大幅度提高人民生活水平的同时，也给每一个人带来以前从未遇到过的冲击，部分劳动者在调整中会有所损失。但是，如果能够最大限度地维持就业的增长，把失业率压到尽可能低的水平，老百姓的收入就能持续增长，就能化解改革和调整中的冲击，保持社会稳定。
在建设市场经济的进程中，中国也逐渐显现出市场经济国家具有的经济周期性。笔者认为，并不是经济增长一定要经历几个典型的阶段，如危机—萧条—复苏—高涨，再到危机，才叫经济周期。有两个特征就意味着经济周期：第一，经济增长有从高潮到低谷的波动；第二，在这种波动中，几种宏观经济指标有规律地变动。即当经济增长处于低谷时，以实际GDP为代表的一系列宏观变量如个人收入、公司利润、消费者支出、投资支出、零售额、物价指数、货币供应量等都减少或增幅降低，同时另外一些宏观变量如失业率和生产能力闲置率则上升。当经济增长处于高潮时，情况会按相反的方向变化。
具有经济增长的周期性，意味着宏观经济政策需要应对“通货膨胀与失业之间的短期交替关系”，也就是所谓“菲利普斯曲线”。1958年英国经济学家菲利普斯发表文章，揭示在失业率和通货膨胀率之间的互为消长关系，即低失业率必然伴随高通货膨胀率，反过来，物价稳定或低通货膨胀率必然伴随高失业率。所以，这种关系被称作菲利普斯曲线。现在经济学家一般认为，长期中不存在所谓菲利普斯曲线。但在短期里，通货膨胀率和失业率之间的确存在着相互交替关系。然而，的确存在一些因素，例如通货膨胀预期、供给冲击和劳动力市场环境等，可以改变这种短期交替关系。由于这些因素的作用，在某些国家的某些时期，曾经出现过高通货膨胀和高失业并存，或者低通货膨胀和低失业并存的情况(Mankiw,1997)。就某种程度而言，通货膨胀率与失业率之间的交替关系，在中国过去几十年的经济发展过程中也是存在的。例如，1953～2002年间国内生产总值年度增长指数与就业增长指数之间就存在着一定的正相关关系（见图1）。这个关系表明，每逢经济高速增长，物价和名义工资都有上升趋势，与此同时就业也有扩大的趋势。我们可以把这种关系作为一种参照，在宏观经济政策选择中参考。特别是在市场经济条件下，政府的宏观经济政策将会经常遇到一个在通货膨胀率与失业率之间的两难取舍。市场经济国家曾经取得过的低通货膨胀与低失业并存的局面，为我们提供了一个重要的经验，即发育良好的劳动力市场可以在不提高通货膨胀率的前提下，帮助一个社会解决好就业问题。
图1 经济增长与就业增长之间的相互促进关系
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴(2002)》；国家统计局：《中华人民共和国2002年国民经济和社会发展统计公报》。
三、全面建设小康社会有赖于就业的扩大
在中国13亿人口中，有7.4亿人就业，也就是说在4亿城乡家庭中，2/3以上的家庭成员是劳动者，就业收入构成家庭收入的主要部分。如果就业不充分，一些家庭可能陷入贫困状态。中国的贫困问题，经历了从农村整体贫困，到农村边缘化贫困的治理过程。目前，贫困问题成为经济转轨中冲击型的贫困，并且从农村转到城市。这种冲击型的贫困类型，主要是由于二元经济结构转换、体制转轨和经济周期所导致的失业、下岗现象增加，使一部分劳动者及其家庭收入锐减而造成的。调查显示，在目前城镇领取最低生活保障的人口中，失业和下岗人员超过了40%。
我们要实现全面建设小康社会的目标，需要大幅度提高居民的收入水平。人均收入的提高可以有两种途径，一是就业人口的工资水平不断提高，但另一部分人口没有就业或就业不充分，收入没有什么提高，同时，社会收入分配不均等。另一种途径是依靠更加广泛的人口实现比较充分的就业，平均工资可能增长不快，但总体人均收入水平仍然可以快速提高，而且收入分配比较均等。在劳动力资源丰富的国情下，人民生活水平的提高和收入差距的缩小，主要依靠后一种途径来实现。中国目前同时处在二元经济转换和体制转轨两个过程中，解决就业问题面临着双重挑战。
首先是要面对数以亿计农村劳动力转移的压力。从一些国家发展的历程来看，人均GDP达到1000美元左右时，是劳动力结构变化加快的转折点。中国目前正处在这一发展阶段。因此，加快农业劳动力的转移已经成为下一步经济发展和结构调整的当务之急。据估算，中国农村劳动力的剩余量大约为1.5亿～2亿人，如果转移不出去，则处于严重的就业不足状态。在这种情况下，传统的依靠增产增加农民收入的思路已经过时。在存在生产要素流动障碍的条件下，富余的劳动力转移不出去，任何增产措施导致的劳动生产率提高，只能降低劳动的边际生产率，并不能提高农民收入。从图2可以看到，改革开放以来，城乡收入差距曾经一度缩小。但随着城市改革和发展的加快，农民收入增长滞后于城市居民，城乡收入差距再度扩大，已经接近于回复到改革开放初期的水平。因此，消化数以亿计的农村剩余劳动力的存量和增量，是解决“三农问题”的关键，具有十分的紧迫性。
其次是要解决体制转轨和产业结构调整中出现的国有企业职工下岗问题。1998年以来，国有企业下岗职工累计达2700多万人，90%以上进入再就业服务中心，先后有1800多万人通过多种渠道和方式实现了再就业，再就业率约为67%。由于国有企业职工下岗现象是从1998年开始出现的，2001年以后正是大批下岗职工协议期满出中心的高峰期，同时新下岗职工将不再进入再就业中心，这将导致城镇登记失业率和调查失业率继续升高，就业形势将十分严峻。
如果不能解决这两个基本群体的就业问题，城乡居民收入的增长终究会遇到绝对的障碍，而且城乡收入差距以及居民之间的收入差距将进一步扩大，加剧社会矛盾。政府只有高度重视就业问题，才能制定正确的并且力度充足的应对政策及其实施手段，通过扩大就业保持城乡居民收入的持续增长。
图2 改革开放以来的城乡收入比率变化
注：1978～1984年城镇居民可支配收入使用城镇居民消费指数平减，农村居民纯收入使用全国零售物价总指数平减；1985～2001年收入分别使用增长指数推算，2002年数字来自国家统计局2002年统计公报。
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴(2002)》；国家统计局：《中华人民共和国2002年国民经济和社会发展统计公报》。
四、经济增长并不自动导致最大化就业
国际经验表明，实行不同的经济发展战略，形成不同的经济增长模式，通常带来不同的就业结果，从而导致相异的社会经济后果。国际上一般把亚洲“四小龙”作为实行符合比较优势发展战略的典型，而把一些中南美洲国家作为推行违背比较优势发展战略的代表（林毅夫等，1999）。从长期来看，不仅前者经济发展绩效优于后者，而且失业率低，收入分配比较公平。例如，把巴西、阿根廷、智利和哥伦比亚4个国家与韩国、新加坡、中国香港特别行政区和台湾省相比，到20世纪90年代后期，不仅前者的经济发展水平大大低于后者，其平均失业率水平也比后者高2倍，巴西的基尼系数比韩国高92%。
在市场经济国家，中央银行的货币政策包括6个基本目标，依次是高度就业、经济增长、物价稳定、利率稳定、金融市场稳定和外汇市场稳定（米什金，1998）。从中可以看到，就业目标是单独提出的，而且被置于政策目标之首。中国政府已经开始利用宏观经济调控手段来解决就业问题。但是，由于没有明确地把就业列入财政政策和货币政策的调控目标，导致宏观经济政策对就业状况的反应不灵敏，也不直接。例如，中国的财政政策目标通常被表述为：政策以税收、公共支出、财政补贴和建设投资等手段，贯彻国民经济与社会发展计划、产业政策、区域发展战略，以达到抑制通货膨胀、缩小地区差距的目标，并实现稳定、持续、快速经济增长等特定目标。而在1995年的中央银行法中，货币政策的目标被表述为：保持货币的稳定，并以此来促进经济增长。
在就业问题日益凸现的情况下，保证最大程度的就业应该成为国家宏观经济政策的优先目标，宏观经济部门应该高度关注就业的信息，并针对失业率的变化，通过财政和货币政策做出及时的反应。把就业作为宏观经济调控的独立而优先目标，就可以使得这一目标的保障是充分、全面的，不仅依靠经济总量的增长，同时通过产业结构的调整，以及适宜的技术选择战略得以实现。新一届中央政府把新增就业800万人和经济增长率7%，同时作为2003年宏观经济调控目标，是一个良好的开端，一定有助于解决好就业再就业问题。
在中国，人们习惯认为，只要保证一定的经济增长速度，就业的增长也就自然而然得到保障。经济增长固然是就业增长的前提和必要条件，但却不是充分条件。实际上，一定的经济增长速度常常并不导致相同的就业增长。我们可以用就业弹性来衡量经济增长对就业的拉动效果。所谓就业弹性，就是GDP增长1个百分点，带动就业增长的百分点。中国目前的总体就业弹性为0.1，也就是说，GDP增长1个百分点，只能带动0.1个百分点的就业增长，大约是80万人。而发展中国家的平均就业弹性大约是0.3～0.4。总的来看，20世纪80年代，中国经济增长对就业的拉动作用较大，但自90年代以来逐步减小，已经降低了2/3（劳动和社会保障部劳动科学研究所，2003）。在1979～2000年间，第一产业的平均就业弹性为0.06，意味着农业已经不再具有吸纳就业的潜力，这是符合经济发展规律的；第二产业就业弹性为0.34，并且趋于下降，这是与工业中出现资本增密的特点有关，这是指工业增长中越来越倾向于投入物质资本，投入的劳动力相应减少；第三产业就业弹性为0.57，保持较高的吸收就业能力，这是与大多数国家的演变趋势是相一致的（蔡昉，2002）。
鉴于中国的发展阶段以及由此决定的比较优势，在实施国家和地方发展战略及产业政策的时候，全国以及大多数地区，特别是中西部地区，应立足于发展劳动密集型产业。目前，有些发展水平并不高的地区，也选择以资本密集型产业为本地区的主导产业或支柱产业。这种与自身比较优势相悖的产业政策，会限制就业机会的增长。此外，技术的选择和生产组织形式的选择，也对就业的吸纳能力产生影响。因此，处于发展中的中西部地区，更应当选择劳动密集型的适用性技术，这样可以达到比较少投资吸纳较多劳动力就业的效果。
五、人力资本积累具有公共品的性质
社会产品按照属性可以被分为私人产品和公共产品。私人产品指个人为自己消费或进一步增加收入而投资生产的产品。它的全部收益可以为投资者和生产者获得。公共产品指个人投资的收益，可能有一部分被别人或社会无偿获得的产品。纯粹的公共产品包括如国防、社会治安的维持等公共服务。诸如教育和培训这样有利于劳动者就业的人力资本投资，兼有两种特性，因为一方面个人投资可以获得人力资本提高增加收入的益处，另一方面，个人收益之外还有一部分为社会获得，所以，个人投资接受教育之外，也需要国家有公共投资部分。如果政府不从最大化扩大就业出发，发展和改革教育，提供就业培训，这方面的投资就达不到社会所要求的最佳水平。
目前，劳动力素质或人力资本禀赋已经限制了就业机会的获得从而人力资源的利用。例如，劳动力市场供需信息表明，在劳动力总体供大于求的情况下，许多有需求的岗位却找不到合适的应聘者。从一般的教育水平看，城乡劳动力素质仍然处于较低的水平。根据2000年人口普查数据，全国15～59岁劳动年龄人口中，文盲和半文盲占5.2%，文盲和半文盲总人数达到4300多万，初中以下的劳动力比重高达79.0%。由于城乡差距的存在，农村劳动年龄人口中，文盲和半文盲占7.1%，初中以下的劳动力比重高达91.2%（见图3）。
实现再就业是解决中国企业职工下岗的重要途径。然而，统计数据表明，中国下岗失业人员的再就业率趋向于降低。例如，1998年下岗人员的再就业率为50%，1999年降到42%，2000年下降到36%，2001年进一步下降到30%，2002年上半年仅为9.1%（劳动和社会保障部，2002）。由此可以看到一个下岗职工边际化的趋势。也就是说，在下岗职工中，那部分具有正常劳动能力的人群，可以通过一个时期在劳动力市场上的摩擦，较早地实现再就业。而遗留下来的群体则是那些在劳动力市场遇到特殊困难的群体。
图3 分城市、镇、农村的劳动年龄人口教育水平
注：本图的纵轴是按照对数形式安排的。
资料来源：国务院人口普查办公室：《中国2000年人口普查资料》，中国统计出版社，2002年。
实际上，目前下岗职工的再就业难度，主要在于因历史原因造成其教育水平偏低，就业和创业能力较差。我们使用2000年人口普查数据，把全国劳动年龄人口划分为15～39岁组和40岁以上两组，发现其教育程度构成明显不同。在劳动年龄人口年长组中，具有初中及以下教育水平的人口比例，比年轻组的同一比例高13个百分点。与此相对应的是，在劳动年龄人口年轻组中，具有高中及以上教育程度的人口比例，比年长组的这一比例高13个百分点。而恰恰是这种在人力资本水平上的差异，导致了两个年龄组在获得就业机会上面，在下岗和失业的概率上面，以及在实现再就业难度上面的不同。可见，下岗职工是一个特殊困难群体，而他们的特殊就业和再就业困难，体现在受教育程度上的劣势。因此，政府把就业置于优先地位，并由此出发发展教育和培训事业，才能增强劳动者的就业再就业能力，解决好中国的就业难题。
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