转型期中国城市公共服务设施供给模式及其形成机制研究，本文主要内容关键词为：转型期论文,中国论文,公共服务论文,机制论文,设施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K928.5文献标识码：A文章编号：1000-0690(2011)03-0272-08
修订日期：2011-01-21
城市公共服务设施是城市社会性服务业依托载体，是由政府直接或间接供给，服务于社会大众的教育、医疗、文体等城市社会性基础设施。城市公共服务设施具有强正外部效应特征，其供给及空间分布事关城市居民生活质量和社会公平，成为引导不同阶层社会群体空间竞争和冲突的重要因素，是国内外城市科学相关研究中的一个重要领域。
二战以后，西方国家公民社会崛起，城市公共服务的社会需求及供给范围不断扩大，经过市场化[1，2]、分权化[3，4]及第三部门参与改革[5，6]，城市公共服务供给模式先后经历了政府单中心供给、政府与市场或政府与第三部门双主体联合供给，以及政府、社会、市场及个人多元主体供给三个阶段，城市公共服务研究理论是一个从重视政府到重视非政府组织，从重视提供者到重视消费者，从重视公共管理到重视公共服务，从重视单项服务到重视服务体系的过程，利益取向的公共性和公共权利运行多向度是公共服务供给改革的本质趋势，目的是期望实现公共服务供给效率和公平的均衡。
区位选择是城市公共服务设施科学配置与布局、实现效率与公平最大化的基础。公共服务设施区位选择不仅仅关注区位效率，更关注设施布局的空间可达性和分布公平[7]。其空间公平包括供给公平、可达性公平、利用公平及(满意度)结果公平[8]。可达性是表征公共服务设施空间公平的重要指标，美、英等国家学者十分重视城市公共服务设施可达性研究，主要集中在两个方面，一是在特定空间尺度范围下(如邻里尺度)建立一种新方法，度量到特定公共服务设施如公园、学校及商业服务的可达性[9]；二是结合居民的社会经济属性地位探讨城市公共服务设施布局的社会分异[10，11]。结果表明城市公共服务设施供给过程中“人的贫困”和“地的贫困”同时存在[12]，其空间分布不公平和社会分异特征显著。政府公共政策对城市公共服务设施空间格局形成有重要影响，分权化和市场化改革是驱动公共服务设施空间分异的重要力量，尤其是制约弱势群体充分的公共服务设施使用机会，促成其空间格局的社会分异特征[13]。
与西方相比，中国在城市公共服务设施供给理论研究与实践上都有较大差距。改革开放以来，中国城市公共服务设施供给研究主要集中在配套指标体系、规划实践及空间分布研究视角。首先，市场机制的作用使居民群体的公共服务设施需求分化，原有的“千人指标”和“占住宅建筑面积的比重”的公共设施配置体系急需市场经济调节的有效补充[14，15]；其次，土地和房地产市场化改革使城市空间资源占有和使用具有不平等性，居民经济收入的多寡将直接影响他们对城市社会空间资源的可进入性，致使生活消费行为场所的空间结构也呈现社会阶层化差异[16，17]。因此，转型期以来的社会经济综合改革使城市公共服务设施布局的空间公平和社会分异呈现出与计划经济时期截然不同特征。而基于空间可达性视角探讨公共服务设施供给的公平性，被认为是地理学服务于城市社会公共资源配置关键视角[18]。
中国1978年以来的改革开放过程，被认为是最具实用主义和渐进主义特征的[19，20]一种典型和理想的“体制转型范式”[21]。社会经济体制的多重性转型特征使经济、社会和政治格局发生了根本性变革，改变了传统体制下的一元利益格局和城市公共服务设施供给主体结构及其运行的制度设计，是驱动社会公共资源分配和权力地域公正矛盾产生的根本动力。转型期城市公共服务设施供给模式研究有利于城市政府职能定位转型及社会公共资源供需矛盾的解决，具有一定理论和实践意义。
1 研究设计
在我国传统公共服务体制中，政府包办城市公共服务设施供给全过程。而社会经济体制的综合转型，使社会和市场成为公共服务设施供给主体，促使公共服务设施供给主体和供给模式多元化发展。但转型期城市公共服务设施供给具有显著双重属性，一方面是市场机制引入，另一方面传统体制特征还广泛存在，是城市公共服务设施供需矛盾产生的重要原因。
传统公共物品理论认为城市公共服务设施的公共物品属性特征突出，政府公共组织才是公共服务设施最适合的供给主体。从1970年代开始，随着经济学对公共物品社会经济属性探讨逐步的深入，城市公共服务设施也可以划分为纯公共物品类、准公共物品类和非公共物品类公共服务设施。城市公共服务设施公共物品属性的分化，是城市公共服务设施供给模式变革的理论前提。转型期以来，供给主体的多元化为转型期城市公共服务设施供给模式变革提供了现实基础。
基于上述认识，城市公共服务设施供给模式可以界定为由供给主体结构及其相应制度设计构成的供给体系。其中供给主体包括政府公共部门、市场企业组织和社会非营利组织三种类型，制度安排包括供给决策机制、生产提供机制和管理监督机制。本文以定性归纳为主要研究方法，探讨在公共服务设施公共物品属性变革及供给主体多元化的背景下，城市公共服务设施供给主体结构、相应制度设计变化及形成机制。
2 计划经济时期的公共服务设施供给模式
2.1 社会经济背景
改革开放前，我国实行高度统一的计划经济体制，其特征是多层结构的行政管理和指令性计划控制。在城市职能定位上，地方城市政府仅仅是计划经济体制下的一个生产单位，缺乏社会经济发展自主权；“一元”管理体制使政府几乎控制所有的社会领域，包括组建事业单位负责提供城市公共服务设施。
2.2 城市公共服务设施供给特征
1956年的社会主义改造完毕，市场私营组织及自主性质的社会非营利组织都不复存在，政府公共组织成为城市公共服务设施唯一供给主体。城市公共服务设施供给形成如下特征。
首先，政府预算划拨是供给资金的主要来源，生产性偏向投资结构制约城市公共服务设施供给。以广州为例，城市公共服务设施的建设资金在1963年之前全部来自中央和广东省政府财政划拨，其后集体所有制也成为服务设施建设资金来源之一，但比例很小。广州在1954年将城市性质定位为“社会主义生产城市”，重点发展工业，生产性投资占主导地位，而城市公共服务设施投资被定位为非生产性投资，投资制约长期得不到实质性改善。
其次，政府通过没收、改造和新建等多种方式扩大城市公共服务设施供给，构建了基本完善的城市公共服务设施供给体系。到1970年代末期，广州构建了满足城市居民基本公共服务需求各类服务设施体系。在社区层面，遵照“有利生产、便利生活”原则，以工业区发展配套方式配置城市公共服务设施。
第三，政府鼓励厂、矿、企事业单位完善社会化服务提供功能，城市公共服务设施空间分布格局相对均衡。
2.3 城市公共服务设施供给模式
计划经济时期高度集中的社会经济体制主导了城市公共服务设施供给主体结构和相应制度设计，表现出计划经济体制所固有的“自上而下”特征。
2.3.1 单一化的供给主体
经过1953-1956年的社会主义改造，政府成为社会公共领域的唯一活动主体，确立城市公共服务设施供给的单一化主体结构，但对不同类型服务设施，单一化的供给主体结构也表现出差异。如中小学教育设施供给是在政府单一主体垄断下，不同层级行政机构共同参与的主体结构。而市、区及街道三级医疗服务设施是由政府医疗卫生部门和企事业单位共同参与构成的双系统服务设施体系。
2.3.2 政府垄断供给的制度设计
计划经济时期，城市公共服务设施供给体现单一政府垄断的制度设计特征，表现为政府包办供给的决策机制、生产安排一体化的提供机制及垂直层级式监督机制。
计划经济条件下城市公共服务设施供给属于完全政府行为，公共行政部门是唯一行动主体。受高度集中的政治经济体制影响，政治运动主导计划经济时期的公共服务设施供给决策。例如，为了贯彻“两条腿走路”的办学方针，广州市花都区的中小学规模迅速由116所增加到394所，达到历史最高值[22]。另外，针对不同的设施类型，相关行政部门按国民经济计划任务负责完成，生产提供过程具有一体化特征；如医疗设施由卫生部门负责，学校新建、扩建和改建由教育部门负责，而商业网点有商业部门(如商业网点办公室)负责。而在监督机制上，体现为政府一元主体下的政府机构层级监督和行业层级监督。
图1 生产发展导向的公共服务设施配套决策机制
Fig.1 Decision-making mechanism of urban public service facilities provision oriented in production development
综上，在全能统治型政府体制下，通过从上至下的科层机制，构建了以中央政府为核心的单中心公共服务设施供给模式，而全能型单位组织就是单中心供给模式的实现基点。且在“先生产、后生活”、“建设生产性城市”的主导方针下，政府直接生产，并垄断服务设施供给的整个过程，形成了计划经济时期政府垄断的单一化城市公共服务设施供给模式。
3 转型期城市公共服务设施供给模式
3.1 转型期社会经济背景
经济体制转型使生产、资源分配及产品消费都更多依靠市场机制，并受供求、价格机制及竞争机制共同约束。但渐进的经济体制改革设计使相关政府规制不健全，以及市场机制作用不规范，使城市公共服务设施配套往往优先于付费能力最强的公众，而忽视弱付费能力的居民，导致城市公共服务设施空间分布不公平、不公正的产生。
社会经济体制转型深刻影响社会结构，导致社会阶层分化、不平等加剧及非营利组织的迅速发展和公民社会的崛起，影响城市空间结构的调整和重构。公民意识的回归和公民社会的发展，使非营利组织成为城市公共服务设施供给的重要参与主体，它代表公众意愿，反映公众需求，是沟通政府与社会之间关键桥梁，能够增强公众与政府和市场之间的谈判和博弈能力，对城市公共资源的分配产生重要影响。
在城市职能定位上，社会经济体制综合转型使城市政府由中央和上级政府分支机构逐步拓展经济社会管理事务的决策空间，演变成为具有独立利益和行为目标的“准市场主体”，城市政府职能定位也凸显公共利益与自身利益双重性特征。由于转型期政府职能改革不到位及监督机制不健全，城市政府倾向把追求自身利益作为主导性的价值取向，而忽略代表公众作为城市公共资源代表和监督者的角色。
3.2 城市公共服务设施供给特征
首先，供给主体及资金来源多元化发展。随着传统体制下的一元利益格局分化及对城市公共服务设施经济属性认识的深入，政府公共组织、市场营利组织及社会非营利组织共同参与构成多元供给主体结构；政府是城市公共服务设施投资主体，同时引入外资、银行贷款等多种资金，形成了建设资金来源多样化的供给模式。
其次，空间布局社会分异特征显著。社会经济体制转型导致城市公共服务设施供给主体的利益定位和实现机制存在较大差异，引导服务设施空间分布的社会分异。公共服务设施的正外部效应成为驱动城市居民空间竞争和冲突根源，导致不同阶层居民所拥有的服务设施使用机会及不同区域所具有的服务设施配套存在显著空间差异，服务设施空间布局的社会分异特征显著。
第三，城市规划指导功能得以体现，商业和社区服务设施发展快。转型期以来，随着地方城市政府独立利益地位确立，城市规划对城市发展及公共服务设施布局有着显著指导意义，在房地产开发和市场机制引入的情况下，社区公共服务设施及城市商业设施发展较快。
3.3 转型期城市公共服务设施供给模式
3.3.1 多元化供给主体结构及实现机制
分权化改革是中国社会经济体制转型的核心，政府公共组织、市场企业组织及社会非营利组织是城市公共服务设施供给的主要参与主体。但基于不同的利益定位和实现机制，不同供给主体对公共服务设施供给具有不同的目的，是公共服务设施供需矛盾产生的根源(表1)。
城市政府具有公共利益和自身机构利益的双重利益定位，但由于转型期公众参与及监督机制不健全，城市政府会过于追求政府自身机构利益，而忽略公众服务设施需求。其次，现代市场企业组织具有利润最大化和企业社会责任的双重利益，其利益实现机制是通过自愿手段实现私益。但出于营利需求，企业与政府“合谋”，逃避社会责任，忽视公众需求，引发公共服务设施供给过程中政府与市场的错位。最后，社会非营利组织是以自愿性手段实现公共利益，但基于中国非营利组织“官民二重性”特征，自主性不足，且力量薄弱，不能汇集公众意愿，体现公众诉求，导致公共服务设施供给过程中的公众参与和监督机制不足。
3.3.2 供给模式多样化的制度设计
(1)差异化的利益定位和实现机制主导供给模式的多样化决策。转型期一系列的行政分权和财政体制改革，使城市政府确立独立利益主体地位，既是法定公共利益维护者，也具有自身政治经济利益，而城市公共服务设施供给是城市经营模式下提升城市竞争力的重要途径。在市场化改革背景下，市场营利组织是独立利益主体和投资法人，其城市公共服务设施供给参与目的在于投资利润最大化，具有越来越多发言权。基于公众需求导向，非营利组织参与城市公共服务设施供给，弥补政府公共部门的供给不足。
(2)转型期城市公共服务设施供给过程逐步形成政府公共部门决策与市场和社会组织参与生产的垂直分离特征。分权、多元是社会经济体制转型以来的整体发展趋势，政府公共部门逐步退出大部分非基本公共服务设施的供给过程，将设施供给的建设、运营和管理过程交给市场企业组织或社会非营利组织。如对于应由政府完全供给中小学教育设施，也可在政府规制下通过办民办学校或公办民助方式引入私营资本和民间力量。
(3)体制内约束为主的监督机制。改革开放以来的社会经济体制转型，使城市公共服务设施呈现供给主体多中心变革、供给流程的水平分化，以及对公民意愿的日益关注特征。其供给过程不再是政府公共部门基于国民经济计划的封闭式决策，而是在政府公共组织主导下不断完善体制内约束，由于公众参与不足，转型期公共服务设施供给过程中形成体制内约束为主的监督机制。
综上所述，多元化的供给主体及多样化的机制组合促成转型期城市公共服务设施供给模式多元化，形成了政府(G-G)、市场(M-M)和社会(S-S)三主导供给模式和政府委托市场(G-M)、政府委托社会(G-S)及政府规制下市场主导(M-G)三亚类供给模式(图2)，不同供给模式的参与主体、作用机制及适用范围也各有不同(表2)。
4 转型期城市公共服务设施供给模式形成机制
转型期以来，社会经济体制的综合转型驱动城市公共服务设施供给模式发生根本性变革，其形成机制如下。
4.1 制度变化是转型时期城市公共服务设施供给模式形成的基础
分权化改革使城市职能定位发生改变，促成公共服务设施供给主体呈多元化和本地化趋势。分权化是社会经济体制转型的核心，尤其1994年的财政体制改革之后，城市政府拥有辖区资源禀赋支配权和社会经济发展管理权，确立城市政府地方经济社会发展的支配地位。以广州教育设施供给为例，分权化改革背景下，城市政府具有教育设施供给责任，基于社会经济快速发展过程中外来务工人口子女增加及生活水平提高背景下多样化多层次教育需求，政府通过采取优惠措施，鼓励私营资本和社会力量参与教育设施供给，满足多样化教育服务需求，从而促进转型期教育设施供给模式多元化[23]。
市场化改革使企业成为市场主体，拥有越来越多的话语权。在公共服务设施供给领域引入市场机制，通过私营资本的参与，丰富公共服务设施供给类型，提升供给质量和服务效益，促进转型期供给模式多元化。以广州市花都区为例，2000年来，私营资本参与教育设施供给程度逐步提升，民办学校从无到有，2009年增加到26所，占花都中小学总规模的18.6％，体现了转型期义务教育设施供给过程中的“国退民进”的特征[23]。
政府企业化导致城市投资的关注点发生变化。综合体制改革使城市政府逐步发展成为“准利益主体”，其职能定位由计划经济时期的“代理型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”。在政府的投资格局上，关注提升城市竞争力的经济型基础设施投入，而促进公共资源和社会公平的社会性基础设施往往因直接经济效益不明显而投入不足。2000年来广州市花都区财政投入中教育投资规模占预算支出比重从23.2％下降到16.8％，年均减少投入约4 000万。而同期行政管理费用从0.27亿上升到8.62亿，年均增加投资约9 300万，占总预算投入比重从5.63％上升到24.69％，主要用于投资环境的建设和完善[23]。
4.2 市场机制是转型时期城市公共服务设施供给模式形成的推动力量
城市公共服务设施供给模式多样化是市场机制作用下利益驱动的理性选择结果。基于不同利益定位和利益实现机制，城市公共部门、市场企业组织在公共服务设施供给过程都存在比较优势，合理有效的组合能够实现多方参与利益的最大化。例如，在广州创建广东省教育强市行政目标下，花都区政府通过“撤点并校”，缩小公立学校规模，集中投资，不但可以实现教育强区的行政目标，而且私营资本投资义务教育设施供给获得新的发展机会。因此，基于不同利益追求，政府公共部门与私营资本在转型期义务教育设施供给过程中结成“同盟”，改变传统条件下中小学教育设施供给过程中政府与市场之间“规制-逃避”关系，逐步构建趋于利益追求的共同体。
多样化和多层次的公共服务需求是城市公共服务设施供给模式多元化的重要推动力。改革开放之前，公众对公共服务设施需求单一。改革开放以来，随着社会经济的快速发展，及职业、收入层次的分化，单一、均质的公共服务设施需求也逐步“碎化”。以中小学教育设施为例，当前家长对其子女就学学校的师资配备、教学设施配套更加重视，甚至要求提供午餐和校车，由于公立学校往往只能提供基础教育服务供给，而体制灵活的市场资本则能发挥主观能动性，获取广阔发展空间[23]。
4.3 社会因素使转型时期城市公共服务设施供给模式逐渐完善
社会因素对转型期城市公共服务设施供给模式变革的重要影响主要体现公民意识的培育和公众参与的发展。随着经济发展和“单位人”向“社会人”的回归，提升了公众的主体公民意识、参政和维权意识，促进公民意识觉醒。公民意识是市民社会的灵魂，强调公民对社会的责任和义务，强调了互助合作和自我规范，对公共服务设施需求也表现出更为主动和自主，而不再仅仅表现为被动的依赖角色，自主参与和利益诉求的积极表达有助于公众需求的满足，促进供给模式多元化。
综上，基于制度、市场和社会因素的分析，可以发现转型期城市公共服务设施供给模式变革源于传统体制下的制度运行空间容量限制，形成转型期城市公共服务设施供给模式多元化演进的结构性制约。而转型期以来城市政府、市场、社会组织独立利益主体地位确立，及对利益实现机制的调整是对结构性制约的能动性回应。因此，结构化理论能合理解释转型期城市公共服务设施供给模式形成机制，体现出结构-能动性特征。
5 结论
1)社会经济体制的综合转型，使中国城市公共服务设施供给主体结构及实现机制逐步多元化变革，形成了包括政府主导模式(G-G)、市场主导模式(M-M)和社会主导模式(S-S)三种主体类型，以及政府委托市场(G-M)、政府委托社会(G-S)和政府规制下市场主导(M-G)的三种亚类模式，由于公民社会力量薄弱，政府-市场-社会(G-M-S)综合联动模式在实践中仍不多见；其次，供给模式演变中城市政府能动性增强，市场话语权增多，而公众影响力有待提升。
2)转型期城市公共服务设施供给过程是基于社会公共资源分配的不公平空间生产过程。随着市场机制的引入，市场和政府主导城市公共服务设施供给过程，社会力量薄弱，公众参与不足，导致不同阶层居民所拥有的公共服务设施使用机会及不同区域所具备的公共服务设施配套都存在显著的空间差异。公共服务设施供给过程中“人的不公平”和“地的不公平”同时存在，是城市公共服务设施分布的空间不公平和社会分异格局的形成基础。
3)转型期城市公共服务设施供给模式形成体现了结构-能动性机制。社会经济体制综合转型背景下城市公共服务设施供给模式综合变革是制度政策因素、市场因素和社会因素共同驱动的结果。传统制度下的体制运行空间容量限制转型期城市公共服务设施供给模式多元化变革，而市场、社会及公众独立利益主体地位确立，以及对利益实现机制的调整是对结构性制约的能动性回应，其形成过程体现了结构化理论的结构-能动性互动机制。