还世界一个崭新的上海——上海城市建设的决策与行动，本文主要内容关键词为：上海论文,城市建设论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年的晨钟敲响了，中国跨进了“九五”的门槛，也跨上了向21世纪冲刺的征程。本刊今年特辟“96视窗”这一新栏目，着力向读者介绍1996年度中国改革开放的新的动态，新的展望，希望读者能与我们一起在“视窗”中感受到中国经济发展的强劲脉搏。
——编者
上海，扼万里长江之首，乘船沿江上溯可达苏、皖、赣、湘、鄂、川。上海又居我国海岸线之中，北至江苏、山东，南到浙江、福建、沿海地区皆在其辐射之内。
上海以其独特的地理位置，成为世界瞩目的焦点。
曾经的窘迫
从上世纪末至本世纪初，在中国人民无数血汗和累累白骨之上，冒险家们把上海变成了他们灯红酒绿的乐园。长江流域，沿海地区的种种货物商品源源不断地运到上海出口，来自世界各地的商品货物又运到上海再往中国内地兜售，上海万商云集，帆樯林立，成了远东最大的港口，也成了远东最大的贸易中心，金融中心和经济中心。
1949年，上海终于回到了人民的手中，作为全国最大的经济城市，上海在荡涤旧社会留下的污泥浊水之时，义不容辞地要为新中国的经济建设作出最大的贡献，由于历史的局限性，对经济工作缺乏经验，当时把上海视为消费性城市，提出要把上海改造成生产性城市，而人们对“生产”的认识只是工业和农业的同义词，于是投入大量资金建工厂，上海的加工工业迅猛发展，成了“全国最大的工业城市”。
特别是在那场长达10年之久的政治运动结束， 在我们党宣告“经济工作是全党工作的中心”之后，人们仿佛从一场恶梦中醒来，冷静地反思着过去，回过头来看看这座城市里，以往在你争我斗冲冲杀杀中抑或是在夹缝中寻求一线生机时不被注意的问题竟尖锐地放在面前：
在人口增长工业生产迅猛发展的同时，几十年前的城市基础设施几乎没有发生变化，负荷被多次“挖潜”，潜力早已挖光，住房紧缺，交通拥挤，污染严重，成为尖锐的社会矛盾，不仅影响了广大人民群众生活条件的改善，也窒息了城市的经济发展，城市面貌日益陈旧破败，被挤出了世界十大城市的行列……
海外游子在国门打开回来探亲观光临行之际留下了这样一句话：世界上的大城市几十年没有变的只剩上海。
给上海的城建一个说法
1980年，汪道涵风尘仆仆从北京调任上海市长。
如果说这一届政府与以往历届政府有什么不一样的话，那就是这一届政府上任后必须要回答上海人民迫切需要答案的问题：上海往何处去？上海还有没有希望？
经过一段长时间的调查、研究、思索，汪道涵市长在多次会议上，在各种场合下大声疾呼：经济发展，城市建设必须要明确方向，要有一个规划，要有一个纲领性的文件，制定上海城市总体规划，已是上海的经济发展和城市建设的当务之急。
在汪道涵市长的亲自领导下，在主持城市建设的副市长倪天增的直接组织下，市政府下属的部委办，区县局的头头脑脑们来了，学术研究机构，高等院校有关社会经济和城市规划的专家、学者、教授来了，济济一堂，集思广益。
一稿二稿，草稿方案，征求意见，进行修改，再研究斟酌，加以完善，经过几年的努力，无数次的反复，上海建城几百年来，第一次拿出了城市总体规划方案。
今天，当回过头来看看这个方案，我们可以评头论足，可以说它存在历史的局限性，存在着种种不足，已经滞后于发展，但当我们把它放在历史的长河中，我们要说，它是个史无前例的创举，它勇敢地突破了以往“上海是全国最大的工业城市”这一正统观念，根据上海的客观条件和具体现状，正确地确定了上海的城市性质和功能定位，在此基础上为上海描绘了一个光辉灿烂的前景——把上海建成一个社会主义现代化的国际大都市。可以说，这一总体规划将在一个相当长的时间内指导着上海的经济发展和城市建设，在长达几年至十几年的时间内我们还在干总体规划在一个相当长的时间内指导着上海的经济发展和城市建设，在长达几年以及十几年的时间内我们还在于总体规划中明确的任务，如我们今天刚建设竣工的南北机动车快速干道。
说到南北机动车快速干道，这里有个非常有趣的现象，在酝酿、讨论上海城市总体规划时，如果说对某些问题、某个观点、某个项目还有不同意见的话，那么在规划建设南北机动车快速干道这一项目上却是没有任何异议的。
为什么？让我们回到一个半世纪前。
1842年，鸦片战争后，英国殖民者首先利用《虎门条约》中关于英人可在各通商口岸租地建屋的规定，诱骗上海道台公布《上海租地章程》，确定英人租地办法，并划定洋泾浜（今延安东路）以北，李家庄（今北京东路）以南地区作为英国人租借地段，这就是殖民者在中国建立的第一个租界——上海英租界，随后，美国、法国等殖民者相继在上海划定了租界。
在划定租界后，这些殖民者还不甘心，还要扩张，向何处扩张？东面是黄浦江，唯有向西，向西腹地辽阔，随着道路自东向西的延伸，租界不断扩大，从英、美租界原来各数百亩扩张到英美“公共租界”的32000亩，这也是上海在近100多年内东西方向还有几条还算比较宽的道路，而在南北方向上基本贯通的道路一条也没有的根本原因。
对这一殖民主义者侵略中国的恶果，在上海回到人民手中之后不久，当时的城市建设、交通管理等有关部门的专业人士就在研究解决的办法，就提出要建南北机动车快速干道。就在此次采访中，我们获悉一位目前担任局级领导工作的负责同志在她60年代大学毕业时，撰写的论文就是建议兴建南北机动车快速干道，尽管有种种不同意见，然而选址基本集中在成都路，当然当时敢想的规划只是四条机动车道两条慢车道，这一设想在今天看来有点小鼻子小眼，但在当时已是够理想化了。
对建设南北机动车快速干道的认识是如此的一致，正说明了这条快速干道对这座城市的必要性，也说明了兴建这条快速干道的迫切性。这一意见理所当然地被市委、市府主要领导同志采纳，像跨越黄浦江的交通工程一样，南北机动车快速干道被画在了上海城市总体规划的交通蓝图上。
上海城市总体规划从理论上回答了上海人民迫切需要答案的问题，但要付诸实施，还有一段距离。市委、市府盛情邀请国家有关部委的领导同志、兄弟省市的负责同志以及清华大学、北京大学等国内外著名的教授、专家、学者会聚上海，广泛征求意见，进一步完善上海的城市总体规划。
事实上，征求意见完善总体规划的过程，也是宣传总体规划的过程，介绍上海情况，反映具体困难的过程，争取国家有关部委和兄弟省市理解、支持的过程。
在一次上海城市总体规划研讨会上，当时的国家城乡建设环境保护部的一位负责同志约见了新华社记者：这次会议我们专门请新华社的同志参加，想请你们做一件事，就是多向中央反映上海的情况，上海的处境太困难了。
市委和市府的主要领导也通过各种渠道向中央反映上海的困难，一次，倪天增副市长在向中央领导同志谈了上海市民住房的紧张，防洪防汛能力的不足，及其他威胁城市安全的隐患，他心情沉重，禁不住潸然泪下，哽咽语塞，他的汇报，深深打动了中央来的同志。
对上海的困难，中央和国务院的领导同志深表同情和理解，继1985年国务院正式批准《上海城市总体规划方案》之后，我国基本建设投资体制在1986年开了一个大口子：国家同意上海根据自借、自用、自还的原则，利用一定数额的外资从事南浦大桥、地铁一号线、合流污水治理一期工程等基础设施项目的建设，这就是著名的“九四”专项。
这一决定是应该在我国城市建设史上浓墨重彩地写上一笔的，它标志着我国投资体制的重大改革，标志着我国最大的城市——上海可以通过自筹资金的办法，根据城市总体规划搞一些大项目，从根本上扭转上海城市基础设施薄弱的局面，标志着上海城市建设小补小修小打小闹的历史结束了，是上海城市建设史上的一个里程碑。
历任市长的殚精竭虑
国家虽然没有给钱，但却给了一条政策。这条政策运用得好，可以办很多事情，然而，在半个多世纪中，上海对城市基础设施的投入微乎其微，欠帐太多了，有多少？如果按需建的工程投资计算， 有人提出500亿元，有人认为是700亿元，有人讲是近1000亿元。
江泽民同志从北京调任上海市长，刚一上任，老天爷就来了个下马威，连续几场暴雨，市区数以万计的居民家中进水，苦不堪言。
江市长趟着积水察看水情，叫来了市建委和市政局的领导，听取他们的情况汇报。
上海原有的排水系统能力太差，有的设施太陈旧，有的设施负荷太小，不少低洼地区还没有排水设施，江市长布置；对全市的排水系统进行普查，该改建的改建，该扩建的扩建，该新建的新建，尽最大可能拿出钱来，改造上海市区的排水设施，提高排水系统的能力。
上海市市政工程管理局从来没有这样气派过，一下子得到了那么多的资金，在短短几年时间内，先后改建新建了36个排水系统，全市的排水能力得到了显著提高。
如果说改善上海市区的排水系统是当务之急的话，那么住房在上海一直是个天字第一号的大问题，当时市区150 万户居民中人均居住面积在4平方米以下的竟有几十万户，人均居住面积在2平方米以下的也有数万户。
住房建设成了江市长常抓不懈的日常工作，要规划部门拿出居住区的规划，居住区开发中心负责征地开发，调动多方积极性筹措住房建设资金。住房建设规模迅速从年竣工一、二百万平方米，发展为三、四百万平方米，甚至达到五百万平方米，为给住房困难居民雪中送炭，以行政手段强制各单位要优先为人均居住面积在2和2.5平方米以下的困难户分房。
还有上海的三张FACE——铁路上海站、上海虹桥国际机场、上海客运总站码头，关系到上海在国内外的形象，都已设施陈旧拥挤不堪，急需改造。在抓上海虹桥国际机场候机楼扩建工程和上海客运总站码头改造工程的同时，江市长亲自担任了铁路上海新客站工程建设领导小组的组长。
还有，“九四”专项中的南浦大桥、地铁一号线、合流污水治理一期等工程，这些项目都是国家批准的，也是上海有史以来规模最大的投资最多的项目，要做好开工前的各项准备。
还有……。
就在调任中共上海市委书记时，江泽民同志还在讲：上海城市基础设施欠帐严重，还要抓紧建设。
1988年，从北京来的朱镕基同志被上海市的人民代表选举为新一任的上海市长，接过了前一任的重担。
随着上海住房建设的发展，新的问题又出现了：不少居民迁进新居三年甚至五年都烧不上煤气，出现了煤饼、煤球乘电梯的怪现象，群众来信像雪片似地堆在朱市长的办公桌上，一所大学的来信反映：许多老教师、老教授搬进了新房，改善了居住条件，但却要定时花时间去买煤饼、搬煤饼、倒煤灰，他们迫切要求早日接装煤气，从这一困苦中解脱出来。
朱市长拿着这封信来到这所大学开座谈会，倾听这些教授老师们的呼声，然后征求教授老师们的意见：住进新工房烧不上煤气主要是没有新的气源，建煤气厂敷设管道需要大量投资，市政府目前一下子拿不出那么多钱来，你们愿不愿意适当负担一部分？谁先出钱谁先装行不行？这些老教授都表示愿意，就这样，政府筹集一点，用户承担一点，再向群众借一点，集资加快上海煤气事业建设的方案出台了，在此基础上，朱市长明确提出了用三至五年时间实现煤气化的奋斗目标。
就在深入棚户区征求群众对住房建设的意见、谋划上海住房制度改革以加快上海住房建设的同时，朱市长已敏锐地察觉上海城市交通再不搞就不行了，国内一些同样规模的特大型城市搞了环线甚至几条环线，对改善城市交通发挥了巨大作用。
朱市长带着有关委办的负责同志到这些城市参观取经，去开阔眼界。朱市长明确主张：上海也要搞环线，这条环线还要过江，将浦东的部分地区划进来，实现浦西浦东贯通，这条环线的浦西段先行搞高架道路，真正成为一条畅通无阻的快速干道，有可能的话搞两条三条环线。
还有国家批准的“九四”专项中的南浦大桥、地铁一号线、合流污水治理一期工程等，经过几年的准备，也都在朱镕基同志上任上海市长前后开工，有的已进入施工高潮。
机遇向上海招手
历史终于选择了上海。
1990年4月18日，李鹏总理在上海宣布：党中央、 国务院决定开发开放浦东。
机遇即是挑战，能不能抓住机遇？
在原市委书记江泽民同志担任中共中央总书记，原市长朱镕基同志担任国务院副总理后，由吴邦国同志和黄菊同志担任了上海新一任的党政领导。
市委、市府决定，抓住机遇，把上海的经济建设搞上去，把上海的城市建设搞上去。
1992年4月，在斜三基地旧区改造现场会上，黄菊同志代表市委、 市府要求全市各级领导干部学习斜三基地改造经验，进一步解放思想，大胆利用外资，加快上海的城市建设和旧区改造步伐。
5月，黄菊同志又一次代表市委、市府宣布：市政府放权区、 县政府，调动多方面积极性，加快引进外资，推动旧区改造，成片成片的棚户、简屋、危房如摧枯拉配般地被拆除改造。一幢幢现代化的大楼拔地而起。
这一大好局面又产生了新的问题：电不够、水不够、煤气不够、通讯能力不够、排水能力不够等等。这一问题不解决，将严重影响进一步的对外开放和城市经济的发展，那些敷设于40年代、30年代甚至20年代的地下管线早已不堪重负，急需在市中心“杀”出一条“血路”来，开辟一条较为宽畅的地下管线走廊，这条地下管线走廊在哪里开辟？人们把目光投向了成都路。
对外开放的大好形势，提出了南北干道工程早日上马的紧迫性，而国内外资金的大量涌入上海，又为实施南北干道工程提供了可能性，时机成熟了，条件成熟了，市委、市府的领导一致决定：上南北干道工程。
就这样，在十多年前画上上海城市总体规划交通蓝图上的南北交通干道排上了队，排上了工作日程上。
1992年下半年起，市委、市府领导同志不断为南北干道工程找市计委和市建委的领导同志，找南北干道沿线的区政府领导同志，要求积极着手实施南北干道工程的资金、设计、动迁、施工等前期工作。
恰在这时，内环线从盘湾里至沪太路长5.47公里的一期工程建成通车，这一段道路原本不仅是中山北路上拥挤堵塞现象最严重的路段，而且也是整个中山路上最拥挤的路段，自高架道路通车后，情况大为改观，通行能力和通行速度大大提高，成了中山路上最为畅通的路段。
这一现象，引起了人们的深思：南北干道原设想为地面道路，在交通繁忙路口建简易立交，以减少交叉干扰，如果南北干道改成地面道路和高架道路并行，岂不大大提高通行能力？
搞不搞高架？也有不同意见，认为：搞高架将增加城市噪音污染，破坏城市景观，许多发达国家的城市正在拆除高架。
两程截然不同的意见，都汇集到上海市的最高决策层。
确实，有一些发达国家的城市正在拆除高架道路，但这些国家的城市都有一个特点，即地多人少，建筑密度低，而世界上有许多人口众多建筑密度高的著名城市，目前依然依靠城市高架道路解决交通问题。在上海的城市运行中，交通紧张已成为主要矛盾，必须及早采取多种办法解决。高架道路上的噪音是可以采取防减措施的。设计得好高架道路也可成为城市新的景观。市府主要领导拍板决定南北干道要建高架，地面道路和高架道路并举。
市建委的一位领导同志说，我们现在所说的由内环线高架工程、南北高架工程和延安路高架工程组成的市区“田”字型的高架快速交通系统，就是在这时候形成的，是在市府主要领导决定南北干道建高架工程的基础上发展起来的，最后得到了市委和市府的批准。
时间到了1993年3月23日， 在北京西路云峰剧场正式召开了南北高架工程建设动员大会，正在北京参加全国人代会的黄菊市长，专程从北京赶回上海参加动员大会，会上，宣布黄菊市长任工程建设领导小组组长，由上海市的最高行政领导亲自担任领导小组的组长，不仅说明了市委和市府对这一工程的重视，而且大大加强了工程建设领导机构的权威性。
南北高架工程动迁范围有多大？这个问题不解决，工程投资无控制。
第一次报出的数字是要动迁23000户居民。 当时的想法是多拆一点，有利于旧区改造也方便施工，想多改造一点旧区是可以理解的，但在当时每动迁安置一户居民，需要十几万元至二十万元，每多动迁1000户居民，就要多增加工程投资一亿多至二亿元，同时也增加了工作的难度。
市府主要领导听取汇报后指示：动迁范围只能根据工程的实际需要，要严格控制动迁范围，经工程指挥部实地勘察，并与沿线各区政府协商后，市政府最后批准：南北高架工程动迁居民18000户， 仅此一项，就减少工程投资7至10亿元。
动迁房源呢？按照动迁18000户计算，共需安置房源122万平方米，可这时工程指挥部手中1平方米的房源都没有。
针对这一问题，市府领导决定：先借，依靠社会力量解决，各工厂、企业、机关等单位，凡本单位有职工列入南北高架工程拆迁范围的，必须先解决动迁职工的用房，待工程指挥部动迁房源建成后归还。
还剩一个问题，而且是最大的问题：钱。
动迁18000户居民，加上高架道路，地下管线、地面道路的施工， 共需投入50亿元的资金。这可是好大一笔数字，南北高架工程是迄今为止全市基础设施建设中投入最多的一项工程。
钱从哪儿来？
南北高架工程的建设是全市性的交通骨干工程，将对改善市区交通状况发挥巨大作用。随着地下管线的敷设，沿线的供水供电供气及通讯能力、排水能力等大大提高，地面道路和高架道路的建设也将为沿线地区的开发和经营创造条件。因此，南北高架工程的建设，最先得利的是沿线地区，能不能区级政府也承担一部分？随着近年来的经济发展和对外开放，区一级的财力显著增强，有一定的承受能力。
市委和市府主要领导决定，调动市、区两级政府的积极性，沿线四个区出一点，市出一点，金融机构支持一点，集资把南北高架工程搞上去。
为了落实工程建设资金，市委和市府的主要领导亲自出面做工作，1993年盛夏，市委书记吴邦国来到闸北区政府，做区政府领导的工作：人民城市人民建，得失相比区里还是得的多。
经过紧锣密鼓的前期准备，1993年10月27日，在天目中路新旱桥脚下，南北高架工程终于打下了第一根桩，进入了实质性的施工阶段。
十多年来，上海的历届市委、市府都十分重视南北交通问题。1992年以来，正是这一届的市委和市府审时度势当机立断决定实施这项上海有史以来牵涉面最广投资最大的基础设施工程，对南北高架工程的一系列问题作出了重大决策。
市委书记吴邦国同志多次强调：对南北高架工程，市委、市府是下了决心的，黄菊同志是下了决心的。
黄菊市长作为南北高架工程建设领导小组的组长，更是自始至终直接领导了工程的各项工作，为南北高架工程的实施殚精竭虑，除了两个月一次的工程领导小组会议，黄菊同志更是多次深入施工现场，慰问广大施工人员，鼓舞士气，了解情况，协调解决有关问题。
在南北高架道路进入最后冲刺阶段，黄菊同志了解到有一间该拆除的房屋没有按计划拆除，已成为工程拦路虎时，指明要这个区的区长参加工程现场会。在施工现场，黄菊同志对这位区长说：请区里能支持市里的工作，尽早拆除这间房屋，这位区长当即表示：立即安排力量拆。
整个南北高架工程施工进入了后期，工程指挥部的同志对工程建成后的管理形式提出了设想，这时已调任市委书记的黄菊同志与徐匡迪市长、夏克强副市长听取了指挥部的汇报，以往的市政工程，建完了就交给管理部门，管理部门也只是单一的管理。在管理部门往往经费不足的情况下，许多企业和地区却利用市政工程可以经营的部位进行经营活动。南北高架工程能不能尝试一种新的机制：组建一个新的单位，既负责工程的管理工作又有经营权，利用南北高架工程的一定部位进行出租停车场地、出租商店以及广告等商业活动，这些经营活动的盈利要承担整个南北高架工程的管理、维修保养和沿线绿化的全部费用。
在饶有兴趣地听完了汇报后，黄菊同志充分肯定了这一设想，认为：通过这一办法，解决了市政工程的管理费用问题。要求尽快实施，要使南北高架工程亮起来，成为城市中的新的景观，并具体明确了市中心的几个繁华路口在南北高架工程全部建成时都要亮起来。
就这样，南北高架工程建成后的管理体制决定了，一种新的市政工程管理机制形成了。
在南北高架工程即将全面建成的前夕，上海市市政工程管理局副局长、南北高架工程建设指挥部常务副总指挥吴念祖回顾以往的风风雨雨日日夜夜，深有感触地说：南北高架工程的许多问题，不是我们具体工作人员能够决定能够解决的。正是在市委、市府的直接领导下，南北高架工程才能从上海城市总体规划上的图纸变成今天的现实，我们才能顺利建成这一工程。