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摘要：水资源管理是当今大多数国家资源管理的难题。中国由于其自身的具体国情,在水资源管理上又有新的管理困境。本文对国家水资源合理利用进行了剖析并提出问题及相应对策。
关键词：水资源管理；水权；流域；集成式管理
1 中国的水资源管理体制
新中国成立以来,国家对水资源管理工作十分重视。1988年,全国人民代表大会常务委员会第六届第二次会议通过了《中华人民共和国水法》,其中规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分工管理相结合的制度,国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作,协同国务院水行政主管部门,负责有关的水资源管理工作。”此后,国务院机构改革中新组建的水利部成为国务院的水行政主管部门,负责水资源的统一管理工作,大江大河的综合治理开发,全国水利队伍的行业管理,同时对水利部与能源部、水利部与建设部,在电力与城市水资源的职责分工进行了界定。
2 中国水资源管理存在的问题
近几年,中国的水环境状况越来越来引起世人的关注。一是1998年的长江大洪水使得长江的洪患问题成为国人的心头大事；二是1997年黄河山东利津站全年断流13次,累计226天,使黄河断流问题的解决迫在眉睫；三是1997年长江以北发生严重夏旱,受灾面积约0.33亿hm2,成灾约0.2亿hm2,绝收0.04亿hm2,水资源短缺问题严重；四是1997年评价总河长65 405km,一、二类水河长仅占32.8%,三类水河长占23.6%,四、五类水河长占27.7%,超五类水河长占15.9%；污染严重的海河、辽河、淮河超五类水河长分别占56%、48%、41%。水污染导致的水资源危机已成为当前中国社会最关注的问题；五是据80年代末遥感调查,中国水土流失面积为367万km2,已占国土面积的1/3。水土流失导致的生态环境恶化使得2000年的春天全国北方的大部分城市受到了沙尘暴的侵袭；另外,过量的地下水开采、森林牧场的过伐超载、大型水利工程对环境的影响都应引起足够的重视。中国水资源令人担忧的现状,固然有水资源分布特点、气候变化等外界因素的原因,但人为的原因也是不容忽视的,其中中国水资源的落后管理负有直接责任。主要表现在以下方面：
2.1水资源管理体制不顺
（1）从机构机制来说,我国水资源管理机构涉及部门多,部门间职能交叉多,部门纠纷多,各自为政,集中统一管理不足。我国的水资源管理包括地表水、地下水的治理、保护、开发、利用,长期由水利、电力、交通、城建、地矿、农业等部门多龙治水,部门分割严重。各部门为了各自的利益进行的单目标规划管理必然与水资源的多功用相矛盾,因而必然与其他部门发生纠纷,只能实现水资源管理的次优化。在关于水资源的污染防治方面,水利部和国家环保总局还需协调。
2.2水资源管理责、权、利界定不清,一方面水量缺乏,另一方面水体污染,而同时水资源浪费严重,水权流动性差
水权是指水的所有权和各种利用水的权利的总称。它是一个复杂的概念,我国1988年颁布的《水法》并未给出明确的定义,水权通常包括水资源的所有权、水资源的使用权以及与水资源利用有关的其他权益。根据《水法》规定,我国水资源属于国家所有,即全民所有,农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有,水利工程的所有权主要有国家和集体所有两种形式,满足居民生活用水的简单取水设施则可以是私人的。水资源的使用权是指单位和个人依照法律的规定对国家所有的水资源进行使用、收益的权利。另外,水资源使用权还包括水环境权,即公民和法人对水环境所享有的权利,如清洁水权、审美权、舒适权及排污权等。
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2.3水资源管理的法律体系不健全
我国在水资源管理立法方面取得了一定的进展。1973年我国制定了《关于保护和改善环境的若干规定》,这是我国关于环境保护的第一部法规性文件,其中有关于水资源保护的明文规定。1984年颁布了《水污染防治法》,1988年又颁布了《水法》,以后还颁布了一些其他的水资源法律法规。但仅仅依靠这些法律还不足以为我国的水资源管理提供有力的法律保障。水资源是与其他自然资源紧密地联系在一起的,水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用,同时,其它资源的不合理利用也会引起水资源的连锁式的破坏。因而,互不相连的资源保护法不仅不能很好地保护某一专门资源,其拼凑起来的整体也不能从根本上对整个资源作为一个系统起到有效的保护。
3 中国水资源管理对策
3.1理顺水资源管理机制
要对我国的水资源进行有效的管理,水资源体制改革势在必行：
就机构设置而言,①必须要有一个国家级的统一管理机构。目前,欧洲许多国家和美国都建立了国家水资源管理委员会,有的是委托中央有关部门统一管理。我国当前是由国家委托水利部行使水行政权。“水利”一词是中国的一个特有名词,在英文中很难找到一个可以与之相匹配的词。追其根本水利着重于水量的调控、利用和开发,而水资源的管理包括水量和水质两方面,且不可分割。这样,由于国人对于水利的传统理解不可能在短期内改变,水利部门的决策专家也在短期内不能调整其专业知识背景、部门利益倾向和决策惯性,使其决策并不能导致水资源整体的实际有效管理。因此,笔者认为由水利部承担水资源的行政管理不妥,建议在中国有必要成立一个国家水资源管理委员会,该委员会应由水利部和国家环保局以一个合理的比例参与决策、规划与管理。②分级、分工管理应赋予新的含义。由于我国长期以来实行高度集权的计划经济体制,因此,分级、分工管理很容易被理解为按行政区、分部门管理,而事实上我国目前的水资源管理确实是这样的现状。新形势下,分级、分工管理应理解为按水系、流域或地理区域基础上的行政区和部门之间的协调、分工、合作。
3.2明确水资源产权
长期以来,水资源被认为是天赐之物,取之不尽,用之不竭,我国目前的生活、工农业用水,大都只计成本和利润,而不计水资源本身的价值,它使得受国家委托经营水的水利工程和行政单位免费使用水资源,而国家作为水资源的所有者的利益大大受损,所有权虚置,国有资产大量流失。同时,由于对水资源的无偿经营还造成一系列的水资源配置扭曲,使水价过低,水资源使用浪费,水体污染严重,形成经济发展中的“水资源空心化”现象。因此,只有对水资源实行资产化管理,实行水资源的有偿使用,才能使国家作为水资源的所有者的经济利益得到体现,消除国家作为水资源所有者的所有权虚化现象。
3.3健全水资源管理的法律体系水资源管理的法制建设包括水的立法、水行政执法和水行政司法三个方面。
在水资源管理的立法上,一是要制定自然资源综合法,以协调各种自然资源的开发、利用和保护；二是要制定流域管理机构法,以法律的形式对流域管理机构的职能、工作程序给予规定,赋予其行政、经济方面的权力；三是设立专门的地下水保护法,连同地表水法以及《水法》构成完整的水法体系；四是设立公众参与法,对我国公民参与环境管理的程序、规则给予规范。我国的法律体系建设明显落后于水资源管理的现状,它还需要在不断的实践中进行完善。
参考文献：
[1]许晓峰等编著.资源资产化管理与可持续发展.北京：社会科学文献出版社.1999
[2]李广贺等编著.水资源利用工程与管理.北京：清华大学出版社.1998
[3]杨振环.世纪之交中国水利与环境的问题与建议.科技.1999（5）
论文作者:马宜翔,金云杰
论文发表刊物:《基层建设》2016年9月下27期
论文发表时间:2016/12/8
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