社会工作视野下的社区青少年工作探索——上海市阳光社区青少年事务中心个案研究，本文主要内容关键词为：青少年论文,上海市论文,社区论文,社会工作论文,个案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
经过二十五年的市场改革，我国在经济的持续增长方面取得巨大的成绩。但是，与此同时也出现了地区发展不平衡、收入分配失衡等问题，社会矛盾、社会问题，甚至社会危机因素也随之增加。如何应对这一转型时期的问题，是当前我们面临的重要议题。传统的公共行政理论，将公共事务管理的责任理所当然地赋予了政府，后来人们又开始探讨市场所发挥的作用。而新型的公共行政理论，即治理理论在探讨协调社会行动的两大机制——政府和市场的同时，也看到了无论是政府理性还是市场理性，都有其致命的缺陷。在社会领域的很多方面，无论是政府还是市场都无能为力。有鉴于此，治理理论提出了协调社会行动的第三种机制：自组织，即社会中介组织，抑或称之为非赢利组织、非政府组织等。因此在政府职能转变的过程中，无论向市场，还是向社会转变职能，都需中介组织作为载体，形成政府——社会中介组织——市场这样一种三层次的连动体系，从而才能使社会发展以一种均衡的状态进行。近年来，非政府组织在社会中的作用和影响日趋扩大。治理理论要求社会承认它们的贡献和作用，这意味着承认它们对那些传统上是由政府来管理的部分事务的管理权，同时也意味着将那些由法律和制度所规定的部分政府责任交由非政府组织来承担。而上海在实施社区青少年工作的进程中，正遵循了这一改革的原则和方向，选择了政府购买服务，将部分社会管理职能委托非政府组织来执行和完成的这一运作模式。
二、上海市阳光社区青少年事务中心成立的背景
上海市阳光社区青少年事务中心（以下简称阳光中心）经上海市社团管理局批准注册，于2004年2月18日正式挂牌成立。中心为民办非企业社团，主管单位为共青团上海市委员会，实行董事会领导下总干事负责制。中心承担政府委托的社区青少年教育、管理和服务事务，负责对全市青少年事务社工进行业务指导、管理和调配，支持其参加资格认证、职业培训等。机构的成立有其理论背景和现实意义。
（一）政府职能的改革
实际上，十六届四中全会中央提出党的执政能力建设，其精神实质也涵盖了新时期政府职能转变的方向。经验证明，体制改革与社会发展始终是一个互动过程。在新的发展阶段，政府职能及其运行是贯彻科学发展观的决定性体制因素和关键。政府改革应实现由经济建设型向公共服务型政府转变，由“全能”型政府向现代责任型政府转变。根据现代法治理念，对公民和社会而言，政府行为规范的基本原则是禁止性的原则，即法律法规没有禁止做的事情都是可以做的、不违法的，是规范政府行为的前提。这个原则体现了鼓励公民和社会创新活动的精神。对于政府而言，法治理念则强调政府只能做法律法规所规定的事情，以防止政府随意扩大权力、抑制公民和社会创新活动，甚至侵害公民权利的行为发生。于是强化政府的公共服务职能，大力减少政府直接干预微观主体的行为成为了改革方向所在。而这一方向也直接为社会中介组织的催生孕育了发展的空间。
（二）上海的社区青少年管理体制
在构建上海减少和预防犯罪体系的进程中，上海政府以提高城市安全保障水平和增强人民群众安全感为目标，以预防犯罪社会职业化为创新载体，不断增强社会的预防犯罪能力，不断扩大犯罪防范的覆盖面，构建“政府主导推动、社团自主运行、社会各方参与”的预防犯罪工作网络，实现城市的长治久安。作为减少和预防犯罪体系中的重要一环，上海社区青少年工作实施“主轴型”三级政府行政管理体系，并通过政府购买服务的方式以实现社会管理职能（见图1）。
在这里我们看到，上海所建立的社区青少年工作的授权式政府行政管理体制是一种法律地位明确、责任主体清晰，部门关系合理，工作有力、运行自如、反应灵敏、配合有序的组织方式和组织结构。这一架构，在市委统一领导下，首先，在法律地位上，由市政府通过法律途径，授权团组织组织专门机构代行政府的社区青少年工作的行政管理职权；其二，在组织结构上，市一级设立由团市委负责的社区青少年事务办公室，区一级设立由团区委负责的社区青少年事务办公室，有专人从事社区青少年事务的行政管理工作；其三，在具体工作领导、指导上，市、区政法委和有关部门直接承担责任。并且整个体系最终通过上海市社区青少年办公室向上海市阳光社区青少年事务中心购买服务，来实现社会管理的思路和社会化运作的手段。而正是这一运作体系，直接使得2004年“上海市阳光社区青少年事务中心”得以挂牌成立并努力运营。
三、阳光中心的运作模式
上海市阳光社区青少年事务中心作为一家民办非企业社团，与一般意义上的社团仍有不同，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路运作。
（一）规范的内部治理机制
上海市阳光社区青少年事务中心经上海市社团管理局批准注册，于2004年2月18日正式挂牌成立。中心为民办非企业社团，主管单位为共青团上海市委员会。中心实行董事会领导下总干事负责制，董事会成员由社会工作专业的专家学者、青少年工作者和社区工作者等组成。
1.明确的服务目标。社团服务对象明确，为上海户籍16～25岁之间，无固定工作，已中止学业而尚未进一步就学的青少年。其服务内容包括：①了解和把握服务对象的动态；②实现对服务对象的有效控制；③为服务对象提供社会工作的专业服务；④协助服务对象解决就学、就业等实际困难和问题；⑤整合社会资源，推进社工工作。此外，在政府（社区青少年事务）采购合同中，还明确规定了对于服务内容的具体要求，这为实际工作的评估预设了标准，对于政府采购服务有深远意义。
2.清晰的组织架构。在当前预防犯罪体系按照“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制进行设计的原则指导下，社团的发展充分体现了这一要求。在现有的框架设计中，任何组织搞单纯的自循环都是没有生命力的，讲求整合、共赢、开放是发展的必然趋势，既要意识到社团在整个体系建设中的独立性，又要意识到工作的立足点是在街道社区，不融入社区就没有发展。中心既发挥对站的条线管理的作用，又注重激活区社工站层面，让社工站发挥“战斗堡垒”和“信息枢纽”的作用，成为中心、区县信息转流和沟通协调的综合载体。给予社工站充分的自主权，配合块的工作指导，同时发挥两个方面的积极性（见图2）。
3.民主的决策机制。阳光中心实行董事会领导下的总干事负责制。总干事的任命充分听取主管单位的意见，最终由董事会讨论决定。这也体现出当前“政府主导推动、社团自主运作”的方针。董事会成员由社会工作专业的专家学者、青少年工作者和社区工作者以及热爱公益事业的商业人士等组成。董事会定期讨论中心的发展事宜，做出中心的重大决策。此外，为了能够从专业角度推动中心的服务质量，中心于2004年11月聘请了17位社会工作专家学者，组成了上海市青少年事务社会工作专家督导委员会。委员会定期召开会议，指导和促进中心社会工作职业的改革、建设、发展，更重要的是对中心在各区县的专业工作进行督导，从而达成务虚与务实的结合。
4.完善的内部管理机制。阳光中心的稳定运作与其制定统一的工作制度密切关联，目前已经颁布了24项核心规章制度，内容涵盖中心内部建设、对社工站的管理、对社工个人的管理等方面，确保各项工作严格规范、有章可循。其中尤以伦理申述制度特别引人注目，这已反映出中心对运用社会工作理念于社区青少年工作中去，达到了一个较为深入的层次。此外中心还联合专家学者研究制定了一套针对性、操作性较强的社会工作流程及配套表格，以规范社工的专业服务；这就目前国内社区青少年工作而言，尚属首创，这体现出中心在为社区青少年提供服务的专业性层面已较全国领先不少。这些制度的专业性和完整性就目前我国社区青少年工作中实属罕见，这也从内部机制上为中心的稳定发展打下了扎实的基础。
5.可持续的发展计划。阳光中心虽然正式成立才不到一年，但是规划机构的长远发展已经被摆上一提。在专家督导委员会的第一次会议上，中心就拿出“社团长成计划”方案征询专家意见。“社团长成计划”就社团三年的发展提出了大胆的设想，在机构工作机制和机构项目提供两大方面做出了具有可行性的方案。整个计划理念清晰、目标明确、操作可行，旨在全面提升中心的管理、服务功能和承担政府青少年事务的能力，有效实现预防青少年犯罪的工作目标，积极参与城市社会发展进程。这样的计划在目前的非营利性机构中并不多见。
（二）阳光中心的人力资源状况
组织的人力资源状况很大程度上影响着一个组织的发展，而阳光中心在这一方面有着其它机构所无法比拟的人力资本。中心正式聘用507名社工服务社区青少年，具体特点如下：
1.社工来源的多样化。504名社工中，其间社会招聘人员391人，占总人数的77.58％；公安选聘人员73人，占总人数14.48％；教育选聘人员35人，占总人数6.94％；法院选聘人员1人，占总人数的0.20％；其他选聘4人，占总人数的0.79％。人员来源的多样化取决于工作性质的特殊性，社会招聘的社工以应届毕业生占多数，社会阅历尚浅；而选聘人员则较多在相关领域工作多年，有较丰富的社会经验，这一老少结合的模式也符合目前工作推进的实际需要。
2.学历结构的高层次。社工中硕士学历4人，占总人数0.79％；本科学历109人，占总人数21.63％；大专学历366人，占总人数72.62％；大专在读3人，占总人数0.60％；高中学历9人，占总人数1.79％；中专学历12人，占总人数2.38％；初中学历1人，占总人数0.20％。阳光的社工学历结构呈现出高学历的态势，其中接受过高等教育的社工占95.04％，这充分体现出专业社工应当具备基本能力，而这样一支高学历的社工队伍在目前社工界也是屈指可数的。
3.年龄结构的年轻化。社工中25岁以下256人，占总人数的50.79％；25～35岁120人，占总人数的23.81％；35～40岁20人，占总人数的3.97％；40～45岁15人，占总人数的2.98％；45岁以上93人，占总人数的18.45％。这一年龄结构中，35岁以下的社工占到了接近75％，这展现了中心的年轻活力。同时，45岁以上的同志占了接近20％，这部分人员大都是选聘人员，他们给中心带了更多的沉稳。然而35岁至45岁的中青年层则明显人数较少，所占比例不到7％，这无疑是年龄结构中的小小缺憾。
4.人员背景的专业化。社工中，社会工作专业有98人，占19.44％；法律专业150人，占29.76％；教育专业43人，占8.53％；社会学专业4人，占0.79％；心理学专业2人，占0.40％；其他专业207人（包括经济管理、财务会计、计算机管理等），占41.07％。此外，持有上海市社会工作师证书的有8人，占1.59％；社会工作师助理95人，占18.85％。心理咨询师2人，占0.40％。中心社工的专业化程度就目前而言，应当属于社工界较高的，这也同上海近五年大力发展社会工作教育密切关联。
5.中心干事的高素质。中心在市级社团层面，现有8名干事，学历均在本科以上，其中社会工作专业2人，心理学1人，法律专业2人，取得社工师资格1人，社工师助理资格2人。中心干事平均年龄为27岁。这一干事团队充满工作激情、热衷社会工作，高素质的干事团队为机构的运作打下了坚实的基础。
（三）阳光中心的硬件设备
作为政府推动的社团，阳光中心在成立初期不同于一般的非营利性组织，在硬件设备上政府给予了充分的支持。中心的办公地址成立初期由上海市青少年事务办公室支付经费，但办公场所脱离于政府和主管部门，有较大的自主性；且基础办公条件齐全，适合现代化管理运作的需求；更为引人注目的是中心的装潢设计体现以青少年为本的特色，从色调、标语甚至到办公设备的摆放，在设计时都考虑到社区青少年前来的感受，故完全不同于政府部门，温馨与活泼展现出社团之案主（社区青少年）中心的理念。区县层面的社工站办公场所和经费先期由各区县的预防犯罪办公室落实，办公设备一应俱全。各社工点的办公地点由各街道（镇）办事处负责落实，基本保证能有办公室和会谈室等场所，但街道的资源一直是社工可充分利用的。我们看到阳光中心的硬件设备相当完善，庞大的网络体系的建立离不开政府的推动，当然我们也看到在区县和街镇层面的社工站与社工点的情况受到当地政府的重视程度和财政状况的影响而有所差异。
（四）阳光中心的财务状况
阳光中心的注册资金是10万元人民币，从它成立起就应当是一个自负盈亏的组织。它的收入主要来源于政府作为第三方购买服务以及社会捐赠，其间政府购买服务的费用占绝大部分。目前的经费运作状况比较特殊，是政府主导推动、社团自主运作相结合的产物，与一般的非营利性组织有着很大的不同，但这也是符合目前发展状况的一种特有模式。政府购买服务费用以每名社工4万元人民币来计算，各区县政府承担并列入区县财政预算，并由区县财政局按年拨付到区县政法委下的综治办。这笔费用并不进入阳光中心市级社团的账户，而由区县综治办向社工发放工资（本科税后2000元，专科税后1500元），支付社工工资并缴纳各项税金后的剩余部分，用于各区县推进预防犯罪体系建设的相关支出。（上海在推进减少犯罪体系进程中，采用了政府购买服务的方式运作，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，购买三家社团的服务。其中上海市自强社会服务总站承担禁毒服务的提供，上海市新航社区服务总站承担社区矫正服务的提供，上海市阳光社区青少年事务中心承担社区青少年事务服务的提供。故整个体系由三家社团共同提供服务，服务不同人群。）而阳光中心作为社团的市级层面的经费，由上海市青少年事务办公室将其列入市政府财政预算，由市财政局拨付给阳光中心，作为市级政府购买市级社团的整体服务的费用，以使得阳光中心能进行日常工作的整体运作。
四、阳光中心的外部环境
（一）上海的司法社工运作体制
政府的政策对于机构的发展有着深远的影响，尤其在中国更是如此。上海是典型的“强政府、大社会”，而“强政府”是现阶段“大社会”得以构造的重要的主导者和推动者。第三部门之所以开始发展和发育起来，原因应是众多的，但体制性的原因则有赖于政府职能的初步转变，有赖于初步建立起一个与市场经济相适应的“小政府”和“强政府”。2003年10月，上海市政府率先在全国开始运用政府购买服务的方式构建预防犯罪体系，运用专业化的社会工作方法服务特殊人群，这既是政府职能的转变，也是社会治理理念的变革。在整个体系的推进过程中，政府及相关领导给予了高度支持，并通过文件确定了这一模式的正当性。其间，政府采购服务的合同也系全国首创。市政府、市委政法委对于阳光中心的支持力度是一般非营利性组织所无法比拟和难以想象的。政府的理念变革、领导的关心重视、制度的有力保障，为阳光中心的发展提供了良好的环境。
（二）上海社会工作专业化进程
上海的社会工作专业化进程经历了差不多十年的发展，其间高校社工教育质量的提高和社会工作职业资格制度的诞生为今天阳光社区青少年工作的发展也提供了便利条件。首先，上海的社会工作教育经历了十年，聚集了一批年轻而有实力的社工教师，他们率先在实务工作领域进行探索和积累，培养出了一批初步具备实务能力的社会工作学生，这为阳光中心提供了充足的后备人力资源。其次，2003年上海又率先在全国推出社会工作职业资格认证制度，该制度详细规定了社工资格认证的申报条件、申请程序、认证审核机构及组织实施等。2004年进一步使得考核、认证、继续教育这一制度更趋完善。这对于社会工作者形成了行业性的管理和引领，切实保障社工和社区青少年的权益，并提升社会工作整体服务品质；同时资格认证制度也为社会接纳和认可阳光中心及其社工起到了宣传的作用。
（三）专家督导资源的整合
2004年11月阳光中心聘请了17位社工界专家学者，成立了专家督导委员会，委员会定期召开会议，指导和促进中心社会工作职业的改革、建设、发展，并对中心在各区县的专业工作进行督导。其实在此之前，阳光中心就非常注重高校社工教师资源的运用。从成立之前到目前运作，阳光中心一直发挥高校社工教师的专业特长，帮助阳光中心出谋划策。而专家督导委员会的建立更是差不多汇集了上海社工教育界的精英。高校社工教师的融入，其一，能够使得中心有专业上的支撑，为其出谋划策，解决专业困境；其二，能够使得更多的社工学生参与到中心的工作中来，为中心储备后备力量；其三，教产结合，通过进行课题研究，提升中心的影响力与价值。就目前阳光中心的专家力量，在国内社工实务界也属罕见，他们为中心的专业化提升保驾护航。
五、对于阳光中心的思考和建议
上海市阳光社区青少年事务中心的成立与发展，是社会发展和进步的产物，同时也是现阶段实际状况的产物。我们不否认社会应该提倡非营利组织的民间性、独立性问题，但是更不能忽视“官民二重性”问题的存在，在处理阳光中心的关系时，绝不是简单的两者选其一的问题，而是从目前情况看如何更好地合作的问题。阳光中心的发展是“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”模式的试点，它的成败与否，对于探究政府与非营利性组织的关系、改革治理模式、推进社会工作发展，都有着深远的意义和影响。就对于阳光中心的状况分析，笔者提出以下一些思考和建议：
（一）建立社区青少年工作社会化的运作机制
政府购买阳光中心的服务，是社区青少年工作的社会化改革方向，其根本在于使社工服务得以社会化。而社工服务的社会化的前提是以一个良性运行的市场运作机制为保障的。因此，政府有必要培养出一个机体健康、组织多元、竞争有序、服务优质、运行高效的社工服务市场运作机制。
1.政府尽快让自己培养的社工组织和机构融入市场。不可否认，在初期的运作过程中，政府采用自己培养的社工组织——阳光中心来承担政府的部分职能，并通过采购服务的方式给予经费。但社会化的目标决定着这些组织和机构必须尽快融入市场运作机制。首先，对于政府自己培养的社工队伍，应当不断强化市场理念，引导其向市场化的社工方向转化。其次，政府在采购时应当选用高素质、高能力的人员，并要求他们尽快适应并融入社工服务市场，鼓励其在激烈的社工服务市场竞争中成长与发展。
2.政府努力推动培育多元化的市场竞争体系。现有的社区青少年工作全部由阳光中心来承担，但同时我们也应当鼓励社会各界的共同参与。将原有从学校转过来的社区教师队伍、基督教青年会等民间社团、一些高校所孕育的社团以及社会上的群众性组织等逐步引入社工服务市场，共同参与社工服务市场的竞争。此外，在提倡社工服务市场公益性的前提下，肯定商业性社工组织存在的合理性与积极意义，通过法律和政策等推动商业性社工的诞生和社工服务市场的参与。
（二）处理政府购买行为中的不合理现象
目前的社区青少年工作中，以政府出资购买社工服务符合社会化改革的方向。这既是政府行政职能的转变，也是政府与市场连接的手段。但目前的政府购买行为中存在着一些不合理现象。最为突出的就是目前政府购买社工服务的资金主要是由各区县政府财政支出，而是否购买、购买何种服务却主要由市里统一考虑。当然这种由区政府出资、市政府统筹的方式具有一定的整体性，但是对于政府的具体管理和市场的具体运作而言却存在一定的弊端。如难以顾及各区县在地域、经济、文化、人员素质和服务需要上的差异，而且也不利于市、区两级政府对资金运作和市场服务治疗的监督与评估。从市场而言，也不利于将有限的市场服务资源引向社区青少年最需要的地方，同时不利于建立疏通市场与当地政府的沟通渠道，从而导致市场和政府沟通功能的减弱。
（三）积极拓展社区青少年工作的资金来源
目前的社区青少年工作的经费主要靠各级财政拨付的方式进行，而政府在此应当积极鼓励各类经营性组织对社区青少年工作的资金支持，并积极提倡社工组织通过各种合法途径自筹资金、自增资本。首先，政府应当鼓励经营性组织对社区青少年工作的资金支持。通过政府的宣传和阳光中心的自我营销，努力提高各类营利性组织对于社会福利事业的参与积极性，并通过法律和政策的途径给予支持，例如减免税收等方式，增强他们对于社会公益事业的参与。其次，支持阳光中心通过合法的途径进行社会化的资金筹措。政府在保证财政拨付的前提下，积极鼓励社工机构发挥自身资源，积极探索机构自身的资金募集渠道，提高机构自身非政府拨付经费的比例。
（四）提升社区青少年事务社工的基本素质
专业化的服务需要专业人员作为其支柱，阳光中心的人力资源较其他机构而言，已经属于相当不错，但我们仍然认为与专业社工队伍完全建立仍有一些距离，专业人员明显不足，为此我们应当通过一些手段保证人员的稳定和充实。首先，建立完善的激励制度。目前阳光中心的社工收入固定且无差别，无其他的奖金或福利增幅空间，时间一长难免会使得一些人员流失。而当务之急是建立合理的薪酬制度，使得社工的收入与其所提供的服务效益相关联，实现按劳分配的原则。同时增加精神层面的鼓励或是提供各种深造的机会，也可激励社工提升专业品质。其次，加强现有社工的继续教育。社工经验的积累需要时间，同时也需要继续教育作为支撑。上海社会工作者协会已经要求所有注册社工必须每年接受24学时的继续教育，而在机构中我们也应当提倡这样的运作方式，提供社工切实有效的继续教育将对人员的成长受益无穷。最后，注重后备资源的储备。目前上海开设社工的院校有七八所，而他们所培养的学生应该成为今后社工界的生力军。而尽早地让他们熟悉现有的阳光中心，并深入实践，于机构于学生都大有裨益。
（五）积极推动志愿者队伍的建设
积极建立专门的志愿者队伍，是对于社区青少年工作服务不足的一种有益补充。它不仅能够扩大并强化社会工作的广度和力度，同时还能补充目前社工服务市场资源的不足，并且还能够提高社工机构的地位与影响力。政府和阳光中心可以通过对外公布或是登记的方式招募志愿者，通过各种形式的宣传手段来褒扬志愿精神，通过精神与物质鼓励相结合的方式来肯定志愿者的成绩，并进一步地激发更多的人员参与到阳光中心的活动中来。
六、结语
将社会工作的理念与方法引入社区青少年工作中，通过政府出资，购买社工服务的模式，是上海在社区青少年工作中的积极探索。我们欣慰地看到政府行政职能的改革对社区青少年工作所带来的机遇和挑战，我们也看到类似于上海市阳光社区青少年事务中心这样的民办非企业在茁壮成长。但是我们仍旧无法回避在前进道路中所遇到的挫折与困惑，对于阳光中心这样的机构，在今后的发展中仍需要不断地提升自我，并不断探寻来自政府的支持和社会的认可。
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