社会保障制度变迁：政府与市场的角色定位，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,角色定位论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于社会保障中政府与市场的关系与角色的界定，历来是理论界争论的热点。只有明确了政府与市场各自在社会保障领域中的角色与定位，使这两种社会经济运行机制扬长避短，相互补充，相互促进，才能更有效的保证社会保障制度的健康发展。
一、社会保障中政府与市场关系的一般理论
现代社会保障制度的突出特征就在于政府在社会保障制度建设与运转中的主导地位，其角色主要表现为制定社会保障政策法规并监督其执行，建立、完善和管理社会保障体系以及承担最后的财务责任。政府之所以要介入社会保障领域，根本原因在于社会保障的公共物品属性，同时社会保障领域的市场失灵、政府权威及其强制力所带来的管理上的成本收益优势以及政府的财政支持也是其介入社会保障的重要原因。
社会保障并非纯粹公共物品，而是准公共物品。从外部性的角度来看其具有公共物品属性，但由于其不具备非竞争性和非排他性，又体现了非公共物品的特性，因此也需要市场机制的参与。在现代社会保障制度建立以前，对于社会成员的基本生存权利的保障主要是由市场主体（社会性的非正式组织、私营企业和个人）来提供。如英国在19世纪主要是通过各种地方性的慈善组织来进行社会救济；美国在罗斯福新政之前主要的保障形式是由私营企业建立的各种雇员退休金计划，据统计，从1875年到1929年底，美国的私营企业一共建立了大约421个退休金计划，参加私有退休金计划的社会成员近350万人，占非农业工人的10％。在现代社会保障制度建立之后，虽然政府发挥了主导性的作用，但市场仍然具有重要的补充功能，尤其是在1970年代各国的社会保障制度出现危机之后，市场在社会保障中的作用更加凸显，社会保障体制的私营化呼声越来越高。
社会保障领域中政府与市场的关系主要有相互替代、相互补充和相互促进三种。首先，政府与市场在社会保障中的作用存在着相互替代的关系。从现代社会保障制度的建立来看，就是由政府颁布政策法规，建立社会保障机构，将原来分散于各个市场主体承担的社会保障角色统一到政府来执行。而70年代以后西方社会保障制度的改革则是政府将原本由政府统一承担的社会保障角色中一部分让渡给市场来执行。其次，政府与市场在社会保障中还存在相互补充的关系。这突出表现在世界银行在《防止老年危机》报告中所描述的包含了公私两种管理体制的三个支柱模式中，它倡导“一个有三个层次的模式，其中公共养老金的作用着力于最低限度的减困，以一个完全基金制的、强制的规定缴费储蓄的第二层次为补充……第三个层次是自愿储蓄”。尤其是在第二个支柱中政府与市场形成一个有机整体，相互补充，共同满足老龄人口对退休后收入保障的需求。第三，政府与市场在社会保障中还具有相互促进的关系。一方面，经办主体的多元化可以通过引入竞争机制来提高社会保障运营效率，改变原来政府单一主体模式下的低效率；另一方面，政府举办社会保障还可以增强社会成员的保障意识，这也有助于企业补充养老保险和商业保险的发展。
事实上，由于历史文化背景、社会经济结构与发展水平的不同，在不同时期不同的国家或地区，政府与市场在社会保障中作用的强度是不同的。根据政府与市场在社会保障中作用强弱的不同，可以将现有的社会保障制度划分为如下三种类型：
（1）单一的政府主导型社会保障制度。社会保障体系完全由政府来管理和运营，政府承担所有的社会保障角色。如前苏联国家集中管理的社会保障制度、新加坡的中央公积金制度。（2）政府发挥主导作用，市场发挥补充作用的社会保障制度。如瑞典的福利制度。（3）政府仅作为立法者与监督者，主要通过市场来进行间接管理的社会保障制度。如改革后的智利的社会保障制度。
二、影响政府与市场在社会保障中作用的因素
上述有关政府与市场在社会保障领域中的作用的一般理论并不能解释为什么在特定的时期特定的国家或地区政府的作用更强一些或者市场的作用更强一些，因此，在帮助政府进行社会保障模式设计和确定政府角色方面并不能提供足够的理论支持。事实上，分析是什么因素决定了政府与市场在社会保障制度中的角色分布才更具有现实指导意义。总体而言，影响政府与市场在社会保障中角色“分界线”变动的制度环境因素包括：
（一）社会经济环境的影响
1、经济发展水平的影响
经济发展水平是影响社会保障制度的决定性因素。经济发展水平对于政府与市场在社会保障中作用的强弱的影响是通过两方面来进行的。一方面，经济发展水平的提高带来了国民收入水平的提高，根据马斯洛的需求层次理论，人的需求的满足存在着从低到高不断发展的趋势，随着国民收入水平的提高，个人对于社会保障的需求层次也在不断提高，从早期的要求保障公民基本生存权利发展到不仅要求保障生存权而且要求维护个人的发展权，从而要求政府加大在社会保障中的投入，提供越来越高的福利给付，如西欧各国社会保障费用支出从1965年至1970年年平均增长11.6％，1970至1975年年平均增长率达15.3％，社会保障费用在其国民生产总值中所占的比重也从1960年代的20％上升到1970年代的30％左右，从这个角度来讲，经济发展水平的提高会要求政府在社会保障中承担更多的角色。另一方面，经济发展水平的提高还会影响国民收入不平等程度的变化，根据库兹涅茨关于收入分配的倒U曲线理论，国民收入不平等程度的高低会随着经济的增长呈现倒U型的分布。在经济发展的早期，经济增长会带来国民收入不平等程度的加剧，此时要求政府在维护社会公平方面发挥更多的作用，从而带来政府在社会保障领域作用的加强；而在经济发展的后期，国民收入不平等程度会随着经济的增长而趋于缓和，此时对于效率的要求会高于对于公平性的要求，从而要求市场机制发挥更大的作用。
2、经济运行机制的影响
不同的市场经济体制模式的选择对于政府与市场在社会保障中的作用也有重要的影响。在不同的市场经济国家，其经济运行在以市场机制作为社会资源配置的主导方式的前提下，政府干预的程度和范围各异，从而使市场与国家的不同组合以及两者在资源配置中的不同程度的作用表现为不同的市场经济体制模式，而社会保障不仅仅是市场经济运行的外部环境条件，而且也是市场经济体制运作的内在制约因素，社会保障制度的发展内化于市场经济发展之中。在实行不同的市场经济运行机制的国家，其政府与市场在社会保障中的作用也是不同的。
如实行“自由主义”的市场经济体制的美国，十分强调市场力量的作用，崇尚市场而批评政府干预，反映在社会保障制度中，政府的作用受到严格限制，更多的体现的是市场化、选择性的原则，鼓励私人养老金计划和个人储蓄性养老金计划发挥更多的作用；而在实行“民主社会主义”市场经济体制的斯堪的纳维亚国家，国家的功能更强，国家干预重在调节市场分配结果，因此在其社会保障制度中，国家干预的范围和程度都更深和更广，社会保障体系由政府部门统一管理并负责具体实施，政府占据了主导性地位。
3、历史文化传统的影响是间接而深远的
非正式社会约束规范对政府与市场在社会保障制度中的作用也有重要的影响。所谓非正式约束是指从未被人有意识地设计过的规则，主要包括价值信念、道德观念、风俗习性、意识形态，其中意识形态居于重要地位。非正式社会约束规范主要是通过对人们的行为关系进行非正式的约束从而形成一定的行为规范标准，正式的制度安排只有与非正式社会约束规范相一致，才能有效地增进制度运行效率，减少运行成本。各国由于历史文化传统不同，因而非正式社会约束规范也不尽相同，从而政府和市场在社会保障中的运行效率也各不相同。以英美两国为例，英国受新自由主义、费边社会主义、集体主义的影响，认为社会是一个有机的整体，社会应对其成员承担责任，强调国家干预，从而形成了政府发挥主导作用的福利国家型社会保障制度；而美国受达尔文新教传统的影响，更强调个人的责任，对政府的干预加以严格限制，从而形成了政府作用有限、市场力量强大的社会保障制度。事实上，违背非正式社会约束规范的要求建立的社会保障制度必然导致成本偏高，效率低下，如美国20世纪60年代在“伟大社会”思想的鼓动下，政府在社会保障中的功能扩张过度，结果导致社会保障体制陷入困境，最终不得不由尼克松政府进行“新联邦主义”改革，重新向个人价值回归。
（二）制度因素的影响
1、社会保障制度发展阶段性的影响
社会保障制度发展至今经历了制度建立期、制度发展期和制度完善期等三个阶段，随着制度自身的发展与完善，社会保障在内容构成上经历了以社会救济为主、以社会保险为主、以社会福利为主，呈现出层次性的发展。在制度发展的不同阶段，政府与市场在其中的作用也各不相同。以西欧社会保障制度发展为例，自1883年德国俾斯麦政府颁布《工伤保险法》正式建立现代社会保障制度到二战前，政府主要是通过国家立法强制性推行社会保障制度的建立与实施，但并不直接出面干预，具体的管理与执行主要由市场主体来完成；二战后，社会保障制度日益完善，政府直接建立统一机构，全面介入社会保障制度，表现在政府主管的社会保障项目越来越多，并得到长足发展，在有些国家已经占据主导地位，但也出现了政府作用盲目扩张的趋势；20世纪70年代后，西欧各国政府开始反思与完善社会保障制度，逐步将“国家福利”转向“社会福利”，减少公共干预，增加市场在社会福利提供中的角色。
2、制度惯性与路径依赖的影响
任何国家建立社会保障制度的初始目的都是为了解决特定的社会或经济问题，而一旦制度建立之后，由于制度演进中存在着“路径依赖”、自我强化的特性，政府与市场在初始制度中的力量对比格局会对两者在以后制度发展中的作用大小产生重要的影响。按照诺斯的制度变迁路径依赖理论，一旦一种独特的发展轨迹建立以后，一系列的外在性、组织学习过程、主观模型等都会加强这一轨迹，同时会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团，也会在一定程度上导致制度发展中的自我强化。虽然随着社会经济结构的变化，社会保障制度也应该不断改善以与之相适应，但除非发生制度的转向，路径依赖因素依然会迫使改革在原制度框架轨迹内进行。如美国社会保障制度的建立是为了解决职业年金在经济大萧条冲击下面临破产的危机，由政府介入组建统一的社会保障体系，政府在制度建立之初就只承担有限的责任，市场的力量依然很强大，在其后的发展中虽然屡经变革，但“小政府，大市场”的格局一直是其发展的主线。
3、制度变迁时期特殊需要的影响
一方面，如前所述，社会保障制度作为协调社会经济关系的一种制度安排，随着社会经济结构的变化也需要不断改善以与之相适应，从而就会发生社会保障制度的制度变迁。按照新制度经济学的制度变迁理论，制度变迁可分为需求诱致型和供给主导型。在供给主导型制度变迁中，政府是决定制度发展方向的决定因素，即使在需求诱致型变迁中，政府的制度供给仍然是重要的影响变量。因此，在社会保障制度变革时期，政府的作用总是主导性的。另一方面，在社会经济总体制度发生变革时期，各社会群体之间的利益分配格局发生重大调整，政府也应该采取一些临时性的社会保障措施来保护承受能力差的社会阶层，因此，在社会制度变革期，政府在社会保障制度中的作用也应该增强。当然，这种保护性措施不应该是永久性的，随着社会制度的日趋完善，应逐步取消这些暂时性的保护措施。
（三）制度主体因素的影响
1、政府规模与施政能力的影响
政府规模和施政能力与社会保障之间是一种互动的关系。拥有较大规模和较好的施政能力的政府的国家在建立社会保障制度时期会自然而然的选择政府在其中发挥更多的作用，这有助于节省制度创建成本，提高效率。西欧各国由于历史文化原因，都拥有比较成熟的政府机构，表现在政府规模比较庞大，政府雇员相对稳定，具有较好的施政经验和能力，社会成员对于政府的认同感也要较好一些，因此往往选择政府主导型的社会保障制度。另一方面，由于福利刚性，随着社会保障制度的发展，社会成员对于政府提供的福利的要求也会不断提高，政府为增加社会保障制度供给能力，也会不断扩大政府机构的规模，提高施政能力。而在政府规模一贯相对较小的国家，如美国，政府作用相对有限，市场的作用会更强一些。
2、政府施政目标的影响
从一般意义上讲，政府实施社会保障制度的目标主要包括如下7个方面：社会安全、社会公平、经济激励、管理（或营运）成本、代际再分配、资本积累和资本市场发展。对于不同的社会保障制度施政目标的侧重，会影响政府对于社会保障制度干预的范围和力度，从而会影响政府和市场在社会保障制度中作用的大小。在信奉凯恩斯主义的国家，如美国，政府将社会保障制度主要作为宏观经济调控的工具来实施，实行社会保障制度的目的更多的体现在管理社会有效需求，保证社会总供给与总需求的平衡，从而促进经济的稳定有效的发展，对于效率的重视高于对于社会公平的重视，因此更注重市场机制在社会保障中作用的发挥；而在北欧国家，政府施政的理论基础是由旧福利经济学发展而来的福利国家理论，政府的施政目标主要是增进社会福利水平的提高，保证充分就体现在社会保障政策实施上政府全面介入社会保障，为社会成员提供全面的高水准的社会福利待遇。
3、市场发育水平与市场主体能力的影响
市场在社会保障领域中有效发挥作用的前提条件是要有完善的市场体系和市场经营主体。在当代西方发达国家，市场发育比较成熟，私营企业运营效率较高，因此市场能够在社会保障中承担更多的角色，而在发展中国家，市场不完善，私营企业的经营水平也有限，因而市场在社会保障中的作用也收到诸多限制。最为明显的表现是资本市场的完善与否，西方国家资本市场高度发达，有序高效，并有众多的适合养老保险基金投资的金融创新工具，因此保证了企业补充年金的投资收益率的高水平，而在发展中国家，资本市场的广度、深度、规范程度和投资工具种类都不能满足社会保障基金的投资需要。
三、对于我国社会保障制度中政府角色定位的思考
我国正处于对传统社会保障制度进行改革和设计建设现代社会保障体系的起步阶段，对于社会保障制度中政府与市场的角色定位问题，在改革实践中已经取得了有益的探索和经验，学术界在借鉴国外社会保障理论与实践的基础上也提出了许多政策建议与意见。对于改变旧有的政府完全责任与主导的社会保障体制这一点已经形成共识，问题的焦点在于对政府与市场的角色边界的分布上意见不一。笔者认为，对我国社会保障制度中政府与市场作用的界定，必须从我国的现实国情与历史传统出发，如下几点建议在设计新的社会保障制度时应该予以重视：
（一）坚持政府主导型的社会保障模式
虽然西方社会保障制度改革呈现出削弱政府角色，鼓励市场化运作的趋势，在智利等国社会保障的“私有化”也取得了良好的社会经济效应，我国也有学者认为中国社会保障制度改革应走市场化、私营化的道路。但考虑到我国的历史文化传统，现实国情都与西方国家有巨大的差异，我国的社会保障模式的选择在今后相当长的一段时期内都应以政府主导、直接管理为宜。从历史文化传统来看，我国长期实行的是中央集权的政府管理体制，政府具有较高的权威力，社会成员对政府的认同度也较高，由政府来推行和发展社会保障阻力较少，效率较高；从现实国情来看，我国政府规模比较庞大，由政府来负责社会保障制度具体实施，成本也较低。当然，政府要更有效的承担社会保障角色，也要进一步提高自身的施政能力和管理水平，加强自我监督和社会监督；提高社会保障部门工作人员的素质与专业化水平；引入内部竞争机制，提高相关机构的工作效率；建立健全社会保障预算制度，将社会保障支出明确纳入政府公共支出之中。
（二）为适应制度转轨的需要，在短时期内，政府应加大对于社会保障的干预力度
当前我国同时面临经济体制转轨和社会保障制度转轨，一方面经济体制改革要求政府增强“三条保障线”和社会救济制度建设，保障弱势群体权益，维护稳定，另一方面社会保障制度转轨也要求政府加大财政投入，承担转制成本，加强社会保障法律体系建设，引导社会保障制度的改革与完善。
（三）培育完善市场建设，充分发挥市场机制在社会保障中的补充作用
规范与完善资本市场，发展适合社会保障基金投资的金融创新；减少政府对于社会保障基金投资的过度介入，通过加强对专业社会保障基金投资机构的监督来保证社会保障基金的安全性与收益率；发展企业补充保险与商业保险，满足不同层次的需求。
（四）重视家庭保障的重要性
较强的家庭观念与责任感是我国也是整个东方文化的特点，这一点与西方文明迥异。因此，在制度安排上要重视家庭保障的基础作用，使之成为基本社会保障的重要补充，弥补我国在较长时期内保障低水平与覆盖面有限的不足。