对现行“国资委”模式缺陷的理论思考——兼论中国国有资产管理体制的进一步改革，本文主要内容关键词为：中国论文,国资论文,缺陷论文,国有资产管理论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.7文献标识码：A文章编号：1008-2603(2007)01-0048-05
一、现行“国资委模式”并未解决国有资产管理体制中的两大难题
中国国有资产管理体制已有20余年的改革历程。自2003年国务院成立国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)，改革进入了一个新阶段。但应该承认，现行“国资委模式”并未从体制上真正解决国有资产管理中原来的许多老问题，改革远未成功。笔者将目前国有资产管理体制中尚待解决的问题总结为两大类。
(一)政企分开难题
改革国有资产管理体制的主要目的就是要实现政企分开，在国有企业(或国有资产参与企业)建立现代企业制度，使企业成为真正的市场主体。银温泉(1998)认为，政企分开有三层含义：国有资产所有者职能与社会经济管理者职能分开(即政资分开)；国有资产监管主体与经营主体分开；出资者所有权与企业法人财产权分开。完善的国有资产管理体制应该能够实现这三个“分开”。但在现实中，以实现这三个“分开”为目标的改革几乎都存在问题。
第一层次：政资分开。波兰经济学家布鲁斯(Brus)和拉斯基(Laski)对国家的所有者职能与社会经济管理职能分开作了具体分析，把它概括为五个方面：(1)国家作为所有者的角色与它作为负责行政、国防、政治秩序，并由法律授权稽征税收的权威当局的角色相分离；(2)与作为制定工商业、保健、安全以及其他标准规则的国家分离；(3)与作为宏观经济政策中心的国家分离；(4)与作为社会基础设施的政策机关的国家分离；(5)国有企业部门必须与非企业部门分离，政府在非企业部门作用更好些(Brus and Laski,1989)。应该说，中国政资分开的改革，基本上是以这五个“分开”为目标的。而要做到这五个“分开”，就需要做好以下两件事：第一，政资分离要求国有资产有一个明确的所有者代表，否则，国有资产将会因为“所有权虚置”而遭到资产代理人或企业内部人的侵蚀。直到2003年，中国大多数地区不存在这个明确的所有权代表，国有资产所有权实际上被财政部、经贸委、人事部、企业工委等多个行政部门分头行使，而这些部门在法律上并不对国有资产保值增值负责。国有资产所有权的分割造成了事实上的“所有权虚置”。第二，与财政有关。既然要求国家的所有者职能与社会经济管理职能分开，相应地，与这两项职能有关的财政也应彼此分离，即需要分别建立弥补市场失灵的公共财政账户和承担国有资产保值增值职能的国有资产财政账户。其实质性意义在于，它能够保证国有资产独立运营，避免国有资产收益被公共财政所挤占；与此同时，政府只对国有资产承担有限的财产责任，不再承担无限责任，如动用公共财政资金对国有企业进行补贴。张馨(1999)把这种分离称为“双元财政”，即为满足公共需要进行再分配的公共财政和对国有资本进行价值管理和收益分配的国有资本财政。目前，中国不仅不存在这种“双元财政”，建立这种财政模式的阻力也相当大。在理论上存在传统“国家分配论”对“双元财政”的非难①，在实践上则存在地方政府财政困难及财政部门既得利益的阻力。而如果没有财政账户的这种分离，政府实际上仍要对国有资产承担无限责任，“政资分开”将缺乏实际意义。
中国共产党第十六次代表大会对解决这个问题作出了重大突破。全会的政治报告指出，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”②。这实际上等于明确提出了要建立国有资产所有者代表机构。根据这一决策，2003年4月6日，国务院国有资产监督管理委员会成立。国资委作为国务院直属的正部级特设机构，专门承担监管国有资产的职责，监管范围是中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产，目前直接监管的企业共196家。国资委的建立，是中国国有资产管理体制改革的重大突破，它将经济学家的设想变成了通行于全国的现实，为政资分开提供了体制上的保障。
但是，仅仅建立了国资委，并不等于政资分开的一切问题就迎刃而解了。首先，正如我们已经指出了的，政资分开需要有公共财政账户和国有资产财政账户的分离，如果没有财政上的分离，则一旦大型国有企业出现财政困难，国家还是要对国有资产承担无限责任，这就在体制上难以制止资产代理人和内部人对国有资产的侵蚀。在这种情况下，政资分开的效果是要打折扣的。其次，从国资委的监管层次来看，尽管在说法上没有明确，但这次改革在实际上采取了“二层次”模式，即由国资委直接监管196家大型企业。国资委的职责包括国有资产收益权、重大决策权和选择管理者权等。由于在国资委和企业之间缺乏“隔离带”，这就有可能导致国资委直接干预企业经营的问题，即所谓的“婆婆加老板”，这将难以使政资真正分开。最后，目前的国资委隶属于国务院，是一个不折不扣的行政机构。尽管这个机构是单一的而不是多头管理的，但从体制上来说，这只是程度上的区别。国资委本身作为一个行政机构，本质上弱化了行政干预，并未真正实现政资分开。在这种体制下，无论是“管得过死”或“预算软约束”都是完全有可能的，尤其对于那些国有股“一股独大”的企业更是如此。应该承认，在改革中，这三个与政资分开高度相关的问题实际上并未解决。
第二层次：国有资产监管主体与经营主体分开。这个问题是与国资委变成“婆婆加老板”的可能性直接相关的。要想在体制上防止“婆婆加老板”现象的出现，就必然要求国有资产监管主体与经营主体分开。但解决这个问题面临三个难题：不完全信息、内部人控制、合同不完备。不完全信息在市场经济中是无处不在的。由于信息不完全，国资委难以区分国有企业的经营业绩不好是由经营不善造成的，还是由宏观经济政策变动造成的。如果国资委不考虑信息状况，制定统一的国有企业绩效标准，就会导致两难困境：若标准过高，国有企业就会普遍缺乏灵活性，导致“管得过死”；若标准过低，国有企业就会缺乏约束，形成企业内部人控制。换言之，国有企业经营者将会出现或者过分谨慎、或者轻举妄动的现象，这在现实中是普遍存在的。
与此同时，目前的政资分开模式要求国资委管理如此多的大型国有企业，这对于仅有几百人编制的国资委的工作能力提出了挑战。国资委的制度设计要求该机构的主要职责包括“管人、管事、管资产”。从国资委中具体执行国有资产监管工作的11个局来看，“管人”的是企业领导人员管理一局、管理二局；“管事”的是政策法规局、规划发展局、企业改革局、企业改组局、企业分配局、监事会工作局、业绩考核局；“管资产”的是统计评价局、产权管理局。尽管门类齐全，但我们还是不得不提出疑问：这些局的平均每个局的工作人员不到30人，他们有足够的精力管好196家大型国有企业集团及其大量子公司吗？如果国资委因为“日理万机”而难以对所有企业作出有效的监管，则很可能重新出现“所有者缺位”的问题，即国资委名义上的所有权约束形同虚设，国有企业负责人实际上可以支配企业的资产，从而出现“内部人控制”问题，具体表现为国有企业经营者大量侵吞国有资产，形成普遍的“穷庙富方丈”现象。2005年初，许多国有上市公司高层管理者因腐败问题而纷纷落马，证明这种可能性绝对是存在的。
第三层次：出资者所有权与企业法人财产权分开。这两种权利的分离，是现代企业制度的普遍做法。只要上述两层含义的政企分开实现了，这里的两种权利就根本没有“政”的含义，它们是否分开与政企分开就是无关的。如果在上述两层含义上分不开，这里的两种权利肯定也是(在政企不分的意义上)分不开的。
(二)“统一所有，分级管理”的内在矛盾
中国国有资产管理体制一直实行“国家统一所有，政府分级管理(监管)”体制，即国有资产所有权由中央政府统一行使，但中央只能直接管理一部分国有企业(主要是特大型骨干企业)，大部分国有企业由省、地、县三级政府管理。在这种情况下，国有企业的所有权关系实际上是不明确的。虽然现行法律不承认作为国有企业管理者的地方政府是所属企业财产的所有者，但地方政府实际上掌握着所辖国有企业中包括人事任命权、收益权在内的基本的所有者权能。这种产权制度安排的矛盾在于，地方政府尽管掌握了相当一部分所有者权利，但却不必承担所有者应该承担的责任，这极大地助长了地方政府从自身利益出发的侵权行为，降低了地方政府对国有资产的监管效率，使国有资产大量流失。
党的十六大对这个问题也作出了突破，十六大的政治报告指出：“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。”③ 根据这一决策，地方政府也普遍建立了地方国资委。不过从几年来改革的实践来看，中央、地方国资委的建立并没有解决分级所有问题。因为“履行出资人职责”并不意味着地方国资委成了真正意义上的国有资产所有者代表。有人认为目前实行的“三级出资人制度”已经实现了“国有资产内部的产权多元化”(张治栋，2005)，这隐含着国有资产已经分级所有的含义，其实这样说还为时过早。在现实的操作中，实际上地方国资委仅仅是中央国资委的下属机构，地方国有资产的真正所有权代表仍然是中央政府，中央政府仍然可以干预地方政府对国有资产的运营。尽管出资人权力名义上包括了重大经营决策权、重大人事任免权和财产处置权，但地方国资委并不完全享有这些权利。例如，2003年，当某些地方国资委出售国有资产时，中央国资委就提出要“对地方国资委加强指导和检查，一旦发现国有资产流失的情况，将追究有关人员的责任”。显然，如果一个经济主体处置自己财产的行为需要其他主体的“指导和检查”，甚至“追究责任”，则该主体享有的所有权是不完整的。这说明，三级出资人制度是建立在中央对地方政府的国有资产拥有终极所有权的基础上的。在重大时刻，中央认为必要时，是可以对这种三级政府间的资产关系进行调整的。因此，地方国资委实际上既没有建立“所有者”的感觉，也没有出现像所有者那样有促进国有资产保值增值的动机。相反，三级出资人制度给他们提供了一个变卖国有资产以增加地方财政收入的机会。其结果是，许多地方国资委成立以后反倒加快了变卖国有资产的步伐，加剧了国有资产的流失。例如，在2003年夏，江苏镇江仅以356.5万元的价格，就将价值5000万元的丹徒城建开发公司国有资产转让给了原公司经理；更有甚者，2003年，陕西、山东、重庆、江苏、辽宁等省，纷纷公布在未来几年出售数百亿元乃至上千亿元国有资产的计划④。这说明，我们还没有找到一条能够真正实现国有资产分级所有的途径。
二、中国国有资产管理体制需要进一步改革
根据我们对中国国有资产管理体制现存问题的分析，以及现行国资委模式在这些问题上的缺陷，我们认为国有资产管理体制需要进一步改革。
(一)从纵向上看，应实行分级所有的国有资产管理体制
当前世界各国国有资产均按照“谁投资，谁所有”的原则实行分级所有，中央和地方政府不能互相干涉对方的国有资产管理，从而避免了在中国现行体制下因国有资产统一所有造成的诸多弊端。借鉴国外经验，中国国有资产也应按照投资来源，改中央政府统一所有为地方政府分级所有。不同的国有资产，其分级所有的标准也不相同。这里主要有两种情况：第一，对于公共服务领域的国有资产，即关系国家安全的行业、自然垄断产业、具有正外部性的基础设施和基础产业等，需要根据其服务特点区别对待。属于关系国家安全的行业和全国性的公共服务行业，应由中央政府掌握所有权，如国防工业、铁路干线、大电网等；而地区性公共服务行业，如城市道路、供水、煤气、市内电话及地方性的基础产业等，应由地方政府掌握所有权。第二，对于竞争性领域中的国有企业，尽管国有经济将来要逐渐从大多数竞争性领域中退出，但在相当长的时期内国有企业仍将存在于竞争性领域，特别是对支柱产业和高新技术产业更是如此。对这类产业，中央政府应掌握大型企业，特别是支柱产业中大型企业和高新技术产业中大型项目的所有权；而地方政府则掌握一般性中小型竞争性企业的所有权。同时，要加快国有经济退出竞争性领域的步伐。中央政府通过国有股减持降低控股比例，地方政府则要逐渐退出竞争性领域；从长期看，县级以下政府在几年内将不再持有竞争性企业的股份。
(二)对现行国资委模式的国有资产管理体制进行必要调整
目前，理论界已基本达成共识：竞争性领域的国有资产，实行“三层次”的国有控股公司体制，但对于如何具体设置这三个层次则存在较大分歧，分歧的焦点集中在最高层次的设置上，即在政府的国有资产所有者职能和社会经济管理者职能分开以后，由谁来具体代表国有资产的所有者职能。代表性观点有两种：吴敬琏(1993)认为，应在行政部门之外建立专门的国有资产管理委员会(以下简称国资委)，行使所有者职能。为了让国资委摆脱行政干预，这个委员会应隶属于全国人民代表大会。国资委之下是国有控股公司，国有控股公司之下是国有资产参与企业。另一种观点设计的三层次与吴敬琏基本相同，不同的是主张国资委隶属于国务院(如张治栋，2005；李毅中，2003)。
从2003年国有资产管理体制改革的实践来看，吴敬琏的设想并没有被采纳。新成立的国资委隶属于国务院，而不是全国人民代表大会。这就意味着，国资委是一个行政部门。国资委成立之后，有大量文献研究这种模式的具体运作。我们认为，国资委的成立是完全必要的，但它隶属于国务院却似乎值得探讨。
从理论上看，国资委隶属于国务院至少有四个缺点：(1)当国家宏观政策与国有资产参与企业的利益发生矛盾时，国务院难以处理；(2)国务院有可能通过补贴、管制等手段人为地形成有利于国有企业运转的环境，破坏公平竞争；(3)国有企业有可能通过施加压力迫使国务院采取有利于国有企业、但不一定有利于宏观经济的政策；(4)国务院的双重角色很可能使国资委行政色彩浓厚，或使企业经营者借口宏观政策变动推诿责任。这四个缺点足以使这个模式缺乏效率。
相比之下，国资委隶属于“人大”的观点或许有些政治上的障碍，但却可能更有效率。它的最大好处是可以从体制上避免行政部门对国有资产及其经营活动的干预。也许有人会担心因此而形成一股与行政部门相对抗的政治和经济力量。这种担心是没有必要的。因为，人大本身的职能就是对政府实施监督和制衡，掌握经济力量会使监督和制衡作用强化。人大监督力量的加强不仅不会产生不利的政治后果，而且能迫使政府提高效率。
然而，这种思路也有可能会产生两个问题。第一，国资委是否有能力通过控股公司管好上万家国有企业。须知，中国国有企业的数量是任何国家都无法相比的。第二，人大常委会是否有能力负起监督国资委的责任。对第一个问题可以有三种解决办法：首先，国资委可以将众多中小企业通过产权交易转让出去，减少内部的组织管理成本。其次，实行国有资产的分级所有之后，中央国资委可以只管理中央级国有企业集团，地方国有企业由地方国资委管理，中央与地方国资委之间不应存在隶属关系，这样各级国资委属下的企业数量将大大减少。最后，应发挥外部股东的管理和监督职能。国资委应积极推进下属企业的股权多元化、社会化，至少也要在国有股东内部实现股权多元化，如位于浦东的中国华源集团就是由14家国有公司或部门共同持股，尽管从终极所有者层次上看该集团仍属于国有，但股权多元化使任一行政部门都不能利用自己的股权地位干预企业事务，因而弱化了行政干预。第二个问题实际上不是经济问题，而是如何完善人大的民主监督作用，即民主建设问题。从长远来看，中国最高权力机关的民主监督作用，也应像目前县两级人大的民主监督那样取得进展；但在短期内，对国资委的监督和约束还必须暂时依靠股权多元化、社会化后的外部股东。
在解决了上述问题的前提下，国有资产管理体制的具体形式也应类似于国外的三层次模式。
第一层次是隶属于全国人大的国资委，通过以下途径对国有控股公司实施所有者管理：1.任命国有控股公司的董事、董事长、总经理；2.制定控股公司的经营规则；3.审批国有控股公司的重大事项；如重大投资活动、利润分配方案；4.审计国有控股公司的财务状况；5.收取国有资产收益和产权出售收入。国资委与国有控股公司的关系是规范的委托代理关系，国资委不干预国有控股公司和国有企业的日常经营活动。当然，国资委的建立只是使政资分开具备了较大可能性，它要转化为现实还需要某些配套改革，如“双元财政”的建立和中介机构如资产评估、会计等部门的真正独立化。
第二层次是国有控股公司，它是国有资产的产权经营机构，负责国有资产的投资经营和存量资产的流动与重组，其经营目标是国有资产收益最大化，因而承担国有资产增值责任。这一层次是以盈利为目的的法人实体，而不是政府机构，应由大型企业集团通过市场竞争发展而来。由于国有控股公司来源于市场自生的大型企业集团，因此大多数控股公司将不是行业性控股公司，而是纯粹性或综合性控股公司。公司的股权结构应该是多元化、社会化的。最后，为了形成有效竞争局面，应成立多家控股公司；通过在它们之间的竞争和资本流动，为国资委的监管活动提供准确信息。
第三层次是享有企业法人财产权的国有资产参与企业。企业与控股公司的关系由《公司法》规范，接受控股公司依据出资额行使股东权力，但不接受政府机构的行政权力。这一层次的企业将通过建立现代企业制度，自主经营、自负盈亏，在微观层次上承担国有资产的保值责任，其客观效果将实现国有资产的增值。通过第三层次，最终实现了出资者所有权与企业法人财产权的分离。
注释：
①关于“国家分配论”与“双元财政论”论战的具体情况，参见张馨(1999)第三章。
②《中国共产党第十六次代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版第36页。
③《中国共产党第十六次代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版第36页。
④张锐：《谁在“狂卖”国有资产》，《环球市场信息导报》2003年第11期。
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