农村金融改革价值取向的反思与调整，本文主要内容关键词为：价值取向论文,金融改革论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F32文献标识码：A 文章编号：1001－490X（2009）4－017－03
一 关于公平与效率的分析
对人类社会发展而言，效率与公平既是根本目标也是价值标准。社会价值标准一旦确立，就将对人们的认知和行为产生经常的导向性甚至约束力。事实上，改革本身包含着社会价值取向的不断调整过程。从效率与公平的视角审视我国农村金融改革的价值取向问题，有必要对公平和效率的内涵和关系略加阐述。从经济学的角度看，效率有“技术效率”与“配置效率”之分（李茂生，2005）。所谓技术效率是评价单个企业的效率，考察的是该企业的生产技术可能性边界以及是否充分利用了其技术能力以实现产量最大化或成本最低化。而配置效率是指在全社会范围内评价资源是否合理配置的效率，即帕累托效率，也就是资源是否在不同的生产目标之间得到了有效配置，并最大限度地满足了人们各种需要。很显然技术效率注重的是技术层面和单个企业，而配置效率除了考虑技术效率外，更重要的是考虑整个社会资源配置的有效性以及由此决定的福利满足水平。由此可见，配置效率概念本身就涉及到价值判断问题。公平是一个涉及面十分广泛的社会范畴，大致包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平强调的是规则公平，指的是市场和规则对参与竞争者没有歧视，表现为利益主体之间利益分配和利益关系的公正合理性。而社会公平强调的是分配公平，是人们对利益分配和利益关系的一种价值评判。
从哲学属性上说，效率与公平在本质上具有一致性。一方面，效率是公平的物质基础，只有更高的效率才能实现更高物质基础上的公平。正因为如此，自由主义者宣称效率至上，“在一切具体政策问题上，都应该以效率作为惟一的取舍标准，而把平等目标留给一般性的所得税或转移支付体系去实现”（黄有光，2003）。另一方面，公平又是效率的前提保证。市场机制只有建立在公平的制度基础之上，才能实现资源的最优化配置，即所谓的“公平至上，效率自在其中”（李素文，2006）。然而，现实社会中既不存在绝对公平也不存在绝对效率，效率目标与公平目标往往具有一定的替代性。效率与公平既是价值取向问题，也是政策选择问题。在社会发展的某个具体阶段，决策者根据现实约束和具体需要可能会侧重于其中某一目标。但是追求公平至上可能会丧失经济效率，社会经济发展因此缺乏激励机制而停滞不前。追求效率至上则可能损害社会公平，产生收入分配差距过大、阶层矛盾重重等社会风险，也不利于经济的长期增长。这些可能性已经被我国各个阶段的社会经济发展实践所充分证实。总之，一定程度的公平与一定水平的效率是互为前提的，符合历史必然性的社会公平结构，自然能创造出与其相适应效率水平。故而在既定约束条件下，有效协调效率目标与公平目标能获取更高的社会经济效益和福利水平。
二 公平与效率视角下我国农村金融改革进程的反思
纵观改革开放30年来我国农村金融改革进程，效率与公平的价值取向主线一直贯穿其始终。若以2003年启动新一轮农村金融改革为界，可分为两个阶段：第一阶段（1978－2003）是农业支持工业阶段，国家因实施赶超战略而偏好效率优先，注重发展城市和工业，农村金融发展受到抑制；第二阶段（2004至今）是工业反哺农业阶段，政府为构建和谐社会开始关注公平，积极推动新一轮农村金融改革。这部分内容主要对第一阶段农村金融改革的公平与效率目标进行反思，探讨调整农村金融改革价值取向的必要性和急迫性。
（一）政府控制农村金融市场有损公平亦不利于提高效率
国家为追求更高的经济增长速度、保证国有经济的发展，通过正规金融部门控制农村金融市场，是以损害农村金融与经济发展为代价的。中国改革的初衷就是要通过快速工业化实施“赶超”战略。故而在推行家庭联产承包经营体制解决农村基本温饱问题的同时，政府通过征收农业税和汲取农村储蓄资金这两条渠道为工业化积累资本。为此，国家采用官办金融控制农村金融市场（主要是存款），严厉打压民间金融活动，其结果是资金由农村源源不断地流向城市。中国农村（农业）与城市（工业）早在改革初期就已经被人为地赋予了不同的初始条件，这最终导致农村金融经济发展长期滞后。
我国正规金融机构在农村地区的主要功能是吸收存款，承担着将资金从农村转移到城市的任务。农村正规金融机构主要包括农行、农发行、农信社和邮政储蓄（2007年改制为储蓄银行），即使是分布最广泛的农村邮政储蓄和农信社也没能很好支持农村经济，反而成为农村资金外流的主渠道。邮政储蓄机构只存不贷，存款资金整体转存人民银行，2006年转存资金超5000亿元；全国农村信用社存款大于贷款，且存差逐年扩大，存差规模从1999年的4133亿元上升到2007年的11045亿元，以购买债券和转存等方式从农村流出。根据农村经济发展和宏观经济形势的变化，1979年以来中国对农村正规金融体系进行过多次调整与重组，包括农村信用社的历次改革，但这些改革措施并没有从根本上改变其官办金融模式，这是正规金融机构不能为农村经济发展提供足够金融支持的根源。亚洲金融危机后，中央政府加大了对金融风险的控制，包括农业银行在内的国有商业银行开始逐渐收缩县及县以下机构，贷款权限上收，正规金融对农村经济发展的支持进一步被削弱。如图1所示，改革初期到上世纪90年代末，我国正规金融部门提供的农村贷款在金融机构贷款中的比重一直徘徊在15％以下，2007年末该比重仍然不足20％。以农村贷款占金融机构贷款比重最高的2005年为例，农村国内生产总值（当年第一产业GDP与乡镇企业增加值之和）占全部国内生产总值的39.8％，很显然，正规金融部门为农村经济提供的信贷比重仍然偏低。
图1 中国正规金融机构贷款中农村贷款所占比重
注：1989年前为农业贷款占国家银行和农信社各项贷款比重，1989－1994年为农业贷款占金融机构各项贷款比重，1994年以后为金融机构人民币信贷收支表中农业贷款与乡镇企业贷款之和占各项短期贷款的比重。数据来自各年《中国金融年鉴》。
此外，国家还通过严厉打击农村民间金融活动、排斥潜在的竞争者来控制农村存贷市场。长期以来，政府严厉限制非正规金融的发展，非正规金融受到法律与正规金融的双重排斥，难以做大做强，使得进入农村金融市场的社会资本遭遇到歧视性待遇。但作为自发产生的金融形式，非正规金融从来都没有消失过，甚至在正规金融供给不足的情况下已经成为我国农村经济发展的主要融资方式。多项研究结果（何文广，1999；陈锡文，2004）显示，非正规金融满足了农村70％以上的资金需求，正规金融提供的信贷支持不足农村资金需求的30％。由于农村信贷需求难以获得正规金融的支持，只能借助于更为昂贵的民间借贷资本来满足自身的资金需求，从而提高了农村经济的融资成本。
根据经济学的成本—收益分析范式，国家控制农村金融市场希望以牺牲农村经济发展或者降低农民福利水平作为代价，换取国有部门更高的经济效益。然而通过考察国有部门（包括国有金融机构和国有企业）的资金使用效率可以发现，国有金融机构支持国有企业的模式在产出效率方面远未达到制度设计者们的预期。与迅猛发展的乡镇企业相比较，国有部门的产出效率无疑是低下的。根据《中国统计年鉴2007》和《中国乡镇企业及农产品加工业年鉴2007》相关统计数据可得，2006年国有及国有控股工业企业的平均资产利润率约为6.28％，乡镇企业的平均资产利润率则高达10.22％，后者比前者高大约4个百分点。进一步的，考虑到国有金融机构产生的巨额不良资产，以及为处理这些不良资产而后续投入的财政资金，国有部门的资金使用效率将会更低。
上述分析表明，政府对农村金融信贷市场进行管制，既有损于公平目标也不利于提高资金配置效率。从福利经济学角度看，由国家控制农村金融存贷资源并没能实现总体效益和社会福利的帕累托改进的最初愿望。
（二）农村金融与经济发展滞后产生诸多负面效应
国家对农村金融实施管制政策具有其独特的历史背景与社会制度成因，是特定时期我国政府决策层的必然选择。但是也应该看到农村金融发展长期受到管制是造成农村经济增长缓慢的重要原因，并由此积累了较严重的社会经济矛盾和道德伦理风险。
农村金融与经济发展滞后产生的负面效应主要体现在以下几个方面：其一，农民收入增长缓慢，城乡收入差距扩大。相对于城镇居民收入增长速度，我国农村居民收入增长慢得多。图2显示，近十年来我国城乡收入差距有不断扩大的趋势，2007年我国城镇居民平均可支配收入与农村居民平均纯收入之比达到了3.33的高位。收入差距不断扩大反映出当前社会不公平程度在不断提高。其二，适龄农村劳动力大量向城市转移，农村出现的耕地荒废等“空洞化”现象既不利于国家粮食安全，也给城市化带来了极大压力。一旦经济发展速度放缓，农村劳动力回流可能产生诸如失业率、犯罪率上升等社会风险。其三，农村消费需求市场难以启动。2008年下半年开始我国外贸出口急速下滑，过剩产能却无法在国内得到释放，很大程度上与我国城乡经济发展不平衡有关。在理论上，属于低收入阶层的农村居民其边际消费倾向应该大于城镇居民的边际消费倾向，然而由于医疗、养老、教育等方面的不确定性因素导致农村家庭的高储蓄倾向，因此，启动潜力巨大的农村消费市场要以缩小城乡居民收入差距、建立健全农村社会保障制度为前提。其四，由于政府的限制政策，使得农村非正规金融长期处于金融监管当局的视野之外，产生诸如高利贷、非法集资以及地下六合彩等违法犯罪活动。
图2 1998－2007年我国城乡收入差距变化趋势图
注：数据来自相应各年《中国统计年鉴》。
农村金融发展滞后带来的社会不公平和经济效率损失，集中表现在近年来农村社会矛盾不断凸显甚至激化。如果不尽快着手缓解，一旦集中释放将会使得整体经济丧失持续增长的动力，甚至可能诱发各种社会危机。从另一方面看，遵循“两个大局”的理论逻辑，作为支持城市和工业发展而利益受损的农村和农民，应该得到必要的相对利益补偿，即工业反哺农业、城市反哺农村的过程。这种过程是对当前社会经济状况的一种帕累托改进，有助于拉动内需促进国民经济增长，缓解当前诸多社会矛盾。目前看来，实现这一过程主要有两种可行的途径：一是通过政府税收和财政转移支付体系降低农村税负、提高农业补贴，或者通过政策性金融弥补市场失灵；二是推进新一轮农村金融改革，吸引资金回流农村，企图通过资本输血为农村经济发展注入新的活力。前一种途径属于一次性外部补偿，后一种途径则内生于制度变迁产生的市场扩容，能为农业和农村经济发展提供可持续的金融支持。
前述分析说明，第一阶段国家实施以公平换效率的资金配置策略本身就是一个假命题，其结果非但损失了社会公平也没能获得更高的效率，同时还产生了一系列的负面效应。必须尽快调整我国农村金融改革的价值取向，出台可行的替代性调整方案与政策。当然对既往的农村金融改革战略进行反思，绝不是要矫枉过正，以公平换取效率，而是要在新一轮农村金融改革中兼顾公平与效率目标。
三 新一轮农村金融改革应兼顾效率与公平
政府和监管部门自2004年起针对农村金融改革出台了一系列政策，核心问题就是如何才能促使资金回流农村，使金融更好地服务“三农”。2005年央行批准在部分省份由企业合资组建小额信贷公司进行试点工作，试图引导民间金融并将其纳入到金融监管机构的正式监管范围；银监会2006年底颁布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出农村金融市场开放的试点方案；2007年1月银监会批准农业发展银行拓展商业性业务范围，扩大农发行对农村经济的信贷支持力度，同年3月中国邮政储蓄改制为邮政储蓄银行，容许其开展小额信贷业务，并初步确立基层邮政储汇局办成社区银行的改革方向。相关政策的陆续推出对重构新型农村金融体系、完善农村金融服务职能具有重要意义。从当前政策制定的价值取向趋势看，新一轮农村金融改革将兼顾效率与公平目标。
当然，建立健全农村融资长效保障机制是有效发挥政策功能的前提条件。农村融资长效保障机制的构建是一项极其复杂的系统工程，要理顺农村金融市场各参与方的权利与义务关系，同时也要建立激励相容的内外部约束机制。鉴于农村金融市场的参与各方包括农村金融机构、农村资金需求主体、金融监管部门和地方政府，我们没有面面俱到进行分别论述，而是从兼顾效率与公平目标的价值取向视角来探讨其构建的核心要素。概括起来主要有三个方面：
其一，在政策层面上搭建最优的农村金融结构。不同的金融机构为不同规模借款者提供融资便利的成本和效率是有差异的，由于农村信贷具有自然风险大、投资周期长、抵押担保能力低、信息不对称程度高等特征，新型农村金融机构在组织结构和制度安排方面应该具有信息优势并能适应我国农村融资特征。理论研究显示最优金融结构内生于实体经济的特性，注定了各种金融制度安排只有与要素禀赋所内生的实体经济特征相匹配，才能最小化交易摩擦和行为扭曲的成本（林毅夫，2006）。本地化民间金融和中小金融机构在为农村经济主体提供融资服务方面具有相对信息成本优势，尤其是民间金融可以利用农村非正式制度约束借贷行为。因此，新型增量金融机构模式的最优解就是鼓励社会资本进入农村金融市场，建立产权关系明晰、治理结构合理的中小金融机构，这些金融机构根据具体情况选择股份制、合作制或者其他有效的组织形式。对存量金融机构而言，也应该逐步向增量金融机构的产权制度和经营机制过渡，从而为官办金融模式逐步退出预留制度空间。
其二，要切实提升农村产业和企业的自生能力。农村借贷行为的经济基础是农村产业和企业，因此农村产业和企业生产活动具有自生能力不仅是其自身也是农村金融机构续存的前提。如果一个正常管理的企业在没有外力扶持或保护的情况下，不能够获得不低于社会可接受的正常利润水平，那么它要么破产要么被配给信贷市场。农村金融机构应适当地参与借款方的生产、融资决策，协助企业根据生产要素禀赋和比较优势确定产品结构和技术结构，提高经济效益。政府在帮助农村经济提高自生能力方面也是大有可为，首先要为农村企业提供技术援助，提高农业技术成果转化率，引导农村发展高附加值新型农业；其次，进一步打破地域之间的市场壁垒，为农村经济构建信息交易平台。
其三，地方政府有控制地方金融机构以便实现财政功能的动机，兼顾效率和公平应尽量排除地方政府对农村金融运行的干预。农村商业化金融机构设立的目的是为农村经济发展提供金融支持，要防止农村金融机构重新沦为地方政府官员寻租的工具。此外，还要避免地方政府过于偏袒官办金融机构进而损害民间金融机构利益的父爱主义行为，尤其要杜绝利用正规金融借贷体系改造民间金融的倾向。
简而言之，兼顾效率与公平，就是由政府以及监管部门制定公平合理的准入、交易和监管规则，而农村金融交易主体致力于改善经营机制，通过市场竞争提高资金配置效率，从而实现动态的帕累托改进。
四 结语
本文的分析结论表明，国家长期控制农村金融市场既不公平也无效率，故而以公平换效率的价值取向不尽合理。推进新一轮农村金融改革应调整价值取向，实行兼顾效率与公平的策略，放松农村金融市场管制，引入民间资本重塑新型农村金融体系是对农村资金配置效率的一种帕累托改进。由此，可以预见因制度变迁而内生化的农村金融改革能为农业和农村经济发展提供可持续的金融支持，在提高效率的同时兼顾公平目标。当前推进农村金融改革，关键在于确立市场化改革思路，选择最优的农村金融结构，切实提高农村产业和企业的自生能力，构建农村融资长效保障机制。值得一提的是，为防范可能的市场风险，金融监管部门应制定新型农村金融机构本地化经营的法规条款。
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