布什政府调整中东政策及其局限，本文主要内容关键词为：中东论文,布什政府论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D871.22 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0452 8832（2006）1期0022—06
一
中东地区拥有重要战略地位和巨大石油资源，一直是美国经营的重点。控制中东，将其变成谋霸全球的基地，是美国推行全球战略的关键环节。2001年，随着小布什上台，尤其是此后发生的“9·11”恐怖袭击事件， 美国对其安全战略和对外政策进行重大调整，提出对美国最严重的最现实的威胁是恐怖主义以及支持、纵容恐怖主义的邪恶国家，并视伊斯兰激进势力为其主要打击力量。中东地区成为美国外交战略重点随之更为清晰。反恐、防止大规模杀伤性武器扩散和用美式民主改造中东国家是美国中东战略的三大支柱，而先发制人、政权更迭和“以己划线”是美国实施其中东战略的主要策略。美国不顾国际社会的强烈反对，粗暴破坏国际法基本准则，悍然发动伊拉克战争，并推出了民主改造中东计划。这是美国上述政策、策略的重大实践。伊拉克战争结束了两年多，回顾历史，审视现实，美国中东政策确有所得：美国武力推翻萨达姆政权，对伊拉克实行军事占领；不少中东国家被迫调整政策，避免与美对抗，导致美国进一步加强了对中东事务的主导地位和对油气资源的控制。但同时应该看到，美国在中东的所作所为引发了严重后果，遭到强烈的抵制和反对而多方受挫。
（一）伊拉克战争后遗症进一步凸显，使美国深陷泥潭，对其推行中东战略以至全球战略构成重大牵制
美国虽赢得了对萨达姆政权的战争，却未打赢对伊抵抗力量的战争。迄今美军在伊拉克伤亡惨重，死亡人数高达2千余人，耗资高达3000亿美元， 且这些数字还在与日俱增。加之虐囚事件、海外秘密监狱等丑闻相继曝光，使国内反战情绪高涨。民众对布什政府的支持率从伊战开始时的74％陡降至目前的35％。民主党老资格参议员特德·肯尼迪公开抨击伊拉克是“乔治·布什的越南”。布鲁金斯学会高级研究员迈克·奥汉隆表示，伊战虽不如越战那么糟糕，但它带来的国内和国际社会对美国政府的憎恶和鞭挞远比越战时期还要深刻。2004年11月大选前，因伊战问题在美国国内引发的政治分裂现象还在继续发展，布什政府的执政能力受到挑战。这种局面将对美国内政治生态的演变产生长远而深刻的影响。就伊拉克本身而言，布什曾强调推翻萨达姆政权，建立一个民主政权是美国重新安排中东地区格局的要求，伊拉克新政权将为这个地区其他国家的自由树立一个鲜明和令人鼓舞的榜样。但事实是：尽管今年以来伊拉克在美国主导下，相继举行了大选，组成了过渡政府，由全民公决通过了新宪法，政治重建取得一定进展。但伊拉克无序混乱的局面并未得到根本性改观，美国的军事占领直接导致伊拉克境内武装袭击活动频发，而安全形势的恶化又使伊拉克的政治、经济重建难以取得实质性进展。美国迄今难以打破这三者恶性循环的怪圈。当前美国面临撤军的内外压力，意大利等西方盟国已宣布明年初将从伊拉克撤军，美国国内撤军呼声日高，甚至美参议院也通过要美军撤军的议案。改造伊拉克是美国中东战略中的关键一步，其成败关乎美国战略全局，美决不会轻言放弃。但是美军长期陷于伊拉克泥淖，难以脱身，也使美在全球的兵力部署捉襟见肘，应付危机能力减弱。伊拉克使美国背上沉重的包袱。
（二）与伊斯兰国家和人民的矛盾加深
“9·11”事件发生后，布什政府视伊斯兰教为滋生国际恐怖主义的土壤， 宣称伊斯兰主义特别是极端主义已对美国构成实际威胁。美国从发动伊拉克战争到改造中东计划的提出无不基于上述理念，这实际上是把矛头直指广大伊斯兰国家和穆斯林民众。这一理念遭到有关国家和人民的强烈反对，巴基斯坦总统穆沙拉夫的讲话很有代表性：“伊斯兰教不是倡导或引发武力冲突和恐怖主义的宗教，罪恶的真正根源在于引出穆斯林民众抵抗情绪的那些政治纷争”。近年来，美国与伊斯兰世界矛盾的发展和激化正是美国这一政策的直接结果。正如一些著名的阿拉伯分析人士指出一样，外国军事力量可以击败人民，征服国家，但不能摧毁他们维护自己宗教和民族特性的意志。从亚历山大大帝开始，直到现在的美国人都得到了相同的教训。
（三）反恐斗争扩大化，使全球反恐形势更趋严重和复杂
美国在反恐的旗号下，滥用武力，使全球民族宗教冲突升级，为国际恐怖主义卷土重来制造了有利的环境和条件。“基地”组织虽遭重创，但仍有凝聚力和扩张力，继续构成国际恐怖主义势力的中坚力量。“基地”组织利用美国深陷伊拉克战争泥潭之机，完成了各级领导机构的改组，通过意识形态输出，把各地恐怖组织结成聚散自如的联盟，形成各地恐怖组织各自为战，相互呼应的网络。从马德里、埃及、巴厘岛、伦敦、约旦等大规模的恐怖袭击事件看，新生代的国际恐怖势力已经形成，国际恐怖活动正呈现本土化、政治化、扩散化的特点。美国反恐政策的严重失误，不仅未能确保美国本土的安全，使美国民众持续处于遭受恐怖袭击的惊恐之中，同时也严重危及全球的安全和稳定。
（四）美国的中东政策，尤其是其奉行单边主义的强横做法，损害美国欧洲盟国的战略利益，跨大西洋关系裂痕加深，美推行全球霸权的能力受制
法、德等国强烈反对美国发动伊拉克战争。战前，多数欧洲盟国坚持认为武力解决不了危机，伊拉克问题只能政治解决；战后，拒绝美国要求他们在伊拉克境内培训伊军事人员和警察。在中东问题上，欧洲国家普遍不赞成美国在阿以冲突上过于偏袒以色列、打压巴勒斯坦和阿拉伯国家；对美国强行民主改造大中东的计划，他们也持批评态度。欧美在中东问题的矛盾和分歧的实质是单极和多极之争的继续和发展，是美国妄图独霸全球和欧洲国家维护自身战略利益的斗争。从现实情况看，美国在推行其全球战略过程中还离不开欧洲盟国的配合。为此，布热津斯基等美国著名政治家批评布什政府的横行霸道行为，破坏了美国的更大利益，并指出：“美国丧失国际声誉和美国越来越孤立的现象反映了一个令人痛苦的悖论：美国的全球势力处于历史顶峰，而美国的国际政治地位却跌入谷底。”
二
2005年1月20日布什总统开始其第二任期。 布什总统在其就职演说和《国情咨文》中的外交部分中强调，要在全球推广自由民主的伟大使命，并将结束全球的“暴政”定为最终目标；处理与大国关系，反恐和国土安全，伊拉克问题，巴以冲突，朝鲜和伊朗核问题，中东“民主改造”六大问题是其外交工作的重点。布什总统在此次“国情咨文”中的政策宣示，表明其第二任期内中东地区仍将是美国全球战略重点，中东政策也没有根本改变，反恐、防止大规模杀伤性武器扩散和民主改造中东仍是其中东政策的两大支柱。但是，如同前述，布什政府在第一任期内，在中东一味奉行单边主义和强硬政策一再碰壁，处境被动，特别在伊拉克陷入泥潭，这不仅引发了美国内朝野对其中东政策的大辩论，也迫使布什政府进行反思，对其中东政策和策略做出一定调整。从近一年的外交实践看，以强硬著称的布什主义的三大支柱——先发制人、政权更迭以及“非友即敌”的理论逐一坍塌。美国中东政策正在发生务实的变化，在理想和现实、目标和实力之间正在寻求某种平衡。这主要表现在：
（一）突出“推广民主自由”的理念，并把反恐纳入这一理念之中
“在全球推广民主自由”，是美国一贯奉行的外交政策目标。“9·11 ”事件后，布什把反恐作为美国的首要任务，称打击恐怖主义是“二十一世纪的第一场战”，美国在反恐的名义下打了阿富汗、伊拉克两场战争，也打乱了上述战略部署。布什在第二任期伊始，大张“民主自由”的大旗，将其提升为美国对外战略的核心，把反恐融入其总体战略中。这既标志其全球战略思想的回归，也有淡化美国反恐扩大化，改善美国的国际形象的考虑。
（二）反恐和防扩散仍是美国中东政策的两大重点，但行动会更加谨慎
2005年10月，布什总统在美国国家民主基金会发表演说，再次表明打败伊斯兰极端主义，推进反恐计划的决心，并提出了预防恐怖袭击，提高本土防御能力；击毙和捕获恐怖组织领导人；禁止大规模杀伤性武器流入“非法政权”和其他可能使用这些武器的国家；禁止好战分子控制任何国家如塔利班曾控制阿富汗等五项反恐步骤。值得注意的是，布什明确提出伊斯兰极端主义是全球恐怖主义的根源，称它与“伊斯兰教大相径庭”，并对伊斯兰国家分为极端主义国家和温和国家，称沙特、埃及、约旦、巴基斯坦为温和国家，叙利亚、伊朗为独裁国家或支持恐怖主义国家。布什这一反恐新理论并未触及引发恐怖主义的真正根源，而且仍与特定的宗教挂钩，带有强烈的“西方文明中心论”的色彩，但从视“伊斯兰世界是滋生恐怖主义的土壤”，到区分伊斯兰和伊斯兰极端主义的界线，反映了布什政府对所谓“伊斯兰威胁论”的认知和政策的变化。显然，其目的是消弭广大伊斯兰国家和广大穆斯林民众对美国大搞反恐扩大化的强烈不满。
（三）美国将坚决地推行民主改造中东计划，但内容有所调整，施压对象也注意区别对待
伊拉克战争结束后，美国即抛出民主改造中东计划。该计划的实质是要求中东国家通过改革，实行政治民主化、经济自由化、社会文化西方化，以消除滋生恐怖主义的土壤。这一计划理所当然地遭到广大中东国家的抵制和反对，也招致不少西方国家的广泛质疑。2004年6月，美国在八国峰会上推出“泛中东和北非改革计划”。应该说，这一计划吸收了一些中东国家和欧洲国家的意见，强调实施改革取决于有关国家本身，改革不应当也不能由外部力量强加。在这一地区推行改革过程中，必须尊重该地区国家独特性和多样性。同时还提出包括成立“面向未来论坛”，帮助本地区各国发展中小企业、扫盲、解放妇女等一系列具体措施，以吸引中东国家广泛参与。美国民主改造中东计划囊括整个中东、北非国家，包括美国在该地区的盟国沙特、埃及等国。2005年以来，美国对中东的“温和国家”和“激进国家”明显采取不同的做法，对前者是“鼓励”，对后者是打压。7月，赖斯在访问埃及和沙特时，明确向两国领导人保证美国政府并不力求强加民主，而只是鼓励接受西方的民主价值观，两国都可以按照自己的节奏发展。对此，美国《洛杉矶时报》撰文称：赖斯日前结束的中东之行表明，美国解释布什在中东地区传播民主的观念时，强调该地区的稳定而非积极谋求改革。这表明美国在中东长期推行的外交政策发生变化，从支持变革转变到维护稳定上来。这种转变基于如下认识，即多年来，美国悄悄支持的政治改革政策引发了穆斯林的不满，并造成阿拉伯世界反美情绪高涨，结果适得其反。这种反思促成了美国对推动中东民主改革政策的相应调整。
（四）利用阿拉法特去世后巴以冲突有所缓和的时机，加大促谈力度
布什在2005年《国情咨文》中许诺在其第二任期内调解巴以矛盾，支持建立独立的巴勒斯坦国，承诺向巴提供3.5亿美元援助。2005年5月，巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯访问美国，这是2000年巴以和谈中断后巴领导人对美国的首次访问。布什重申美将根据“中东和平路线图”，支持巴建国，并向巴提供5000万美元援助。今年赖斯国务卿三下中东，分别与阿巴斯和沙龙会谈，强调美国支持巴、以“两个民主国家”实现和平共处，承诺再拨款4000万美元，帮助巴恢复经济，并宣布美将向该地区派遣“高层安全代表团”，与埃及和约旦等国共同努力，重建巴安全部队。要求沙龙配合阿巴斯，推动中东和平进程，直至建立一个巴勒斯坦国。美国上述举措旨在缓解阿拉伯国家对美忽视中东问题和长期偏袒以色列的立场的不满情绪。
（五）淡化单边主义色彩，增加多边合作
布什总统第二任期伊始，即造访欧洲，力图修复因伊拉克战争而严重受损的欧美关系，协调在中东等问题上的立场。近一年内，双方出于各自战略利益的考虑，美欧关系有所回暖，双方在一些问题上立场有所接近，分歧有所弥合，行动有所协调。在伊拉克问题上，欧盟应美国要求，表示愿在安理会1546号决议框架内，帮助推动伊拉克政治重建，同意为伊培训700名司法人员和警察。在黎巴嫩问题上， 美欧合作，共同压叙利亚从黎巴嫩撤军。在中东和平进程问题上，双方立场接近，利用巴以关系松动的有利时机，共同加大促谈努力。
三
美国中东政策中的上述变化，主要属于策略上的调整，不表明美国已经放弃“先发制人”、“政权更迭”等强硬立场，更不能说明美国中东政策发生重大改变。冷战结束后，美国历届政府都明确表示过，美国的目标是谋求建立使“世界各国融入符合美国利益和价值观的新秩序”，“防止出现挑战美国地位的国家或国家集团”。中东是美总体战略目标的重要组成部分。布什政府作为美国新保守势力的代表，其对外政策更具进攻性和冒险性。布什在第一任期内对中东地区的大肆扩张，既有成果，也引发了种种问题。可以说，其策略和手段的调整既为了消化、巩固既得成果，更是着眼于未来，排解难题，稳住阵脚，为更有效地开展新一轮的扩张准备条件，因而美国上述策略调整具有阶段性和可变性的特点。
从近期看，美国在中东的意图是：全力稳定伊拉克，将其培育成“民主样板”，在伊拉克的东西两侧分别打压伊朗和叙利亚，减少和消除其对稳定伊拉克的牵制，适当加大对巴以冲突的介入，防止巴以大规模冲突再起，形势失控，影响美国稳定伊拉克；运用政治、经济、军事、外交等多种手段，伺机改变伊朗、叙利亚两国政权性质；加大力度，有重点、有步骤地推行民主改造中东计划。而稳定伊拉克是美国当前中东政策中的重中之重。但是，中东地区矛盾十分复杂，形势发展不会以美国的意志为转移，特别是美国在中东推行的单边强权政策本质未变，只作策略和手段的变换是换汤不换药，难以收到预期成效，美国所面对的难题依然难解。
其一，伊拉克局势在短期内难以稳定，美国也难以在伊建立对美俯首听命的政权。伊拉克政治重建取得一定进展，但安全形势仍很严峻。影响伊拉克安全与稳定主要来自以下三个方面：一是反美武装袭击活动。尽管这些活动多数以恐怖主义形式出现，遭到人们普遍反对。但从根本上看，这反映了占领和反占领、侵略和反侵略的矛盾。只要美军存在一天，反美武装袭击活动不会止息。二是什叶派、逊尼派、库尔德族三大势力围绕权力分配的斗争。尽管三派就新宪法的措辞已达成妥协，但围绕石油收入分配、联邦制的实施以及总统、议会和内阁三者间的权力分配的争斗还在继续。特别是占伊拉克人口22％、有着强烈独立倾向的库尔德族聚居区在伊拉克未来政治版图内扮演何种角色，已引起各方关注。库尔德族聚居区的动向，不仅关系到库尔德族与伊拉克其他派别和势力的关系，还将牵动土耳其等邻国的利益。这将是影响整个地区形势的重大问题。三是什叶派和逊尼派间的教派纷争，这是伊拉克战争带来最重要衍生物。占伊拉克人口54％的什叶派迅速将人口优势转化为政治优势，在伊拉克政治舞台中占据主导地位，这必然与萨达姆时期处于执政地位的逊尼派发生激烈的利益冲撞。什叶派迈赫迪军与逊尼派武装连绵不断的冲突是战后伊内部教派矛盾加剧的具体表现。由于什叶派还广泛分布在伊朗、也门、黎巴嫩、巴林等国，除伊朗外，什叶派在其他国家均处于被统治地位，伊拉克什叶派的崛起，将在其他国家什叶派中引发联动效应，后果将波及整个伊斯兰世界。2005年6 月在伦敦出版的阿拉伯文周刊《政治观察》撰文指出，伊拉克的局势日益令人担心，逊尼派和什叶派的矛盾日趋尖锐，并可能引发内战。伊斯兰世界出现了前所未有的教派化分，目前两派的政治斗争可能是继政教合一时期和东、西方对峙时期后的第三次大分化。显然，伊拉克上述三大震荡源不能在短期内消失，美国要稳定伊拉克，卸掉沉重包袱，难以实现。再者，伊拉克有着悠久的历史和文化，伊拉克人民有着强烈的振兴民族愿望和反对殖民统治的传统。任何外来力量不可能改变伊拉克的阿拉伯和伊斯兰属性，同样，在这一片土壤上，也不可能炮制出一个完全听命于美国的政权。
其二，对解决以巴冲突难有作为。2005年初，阿巴斯出任巴勒斯坦民族权力机构主席，推行“非暴力和谈判的政策”，在内部改革、结束暴力活动等问题上采取了一系列积极措施；以色列也采取了暂停“定点清除”、释放巴囚、撤出加沙等措施，以巴冲突形势趋于缓解。但目前的平静十分脆弱，其走向充满变数。以巴问题又到了新的拐点。2005年5月，阿巴斯访问美国时明确指出：要么确实履行路线图计划，要么很快走进死胡同，双方必须做出选择。以巴问题能否走出困境，取决于以巴双方领导人如何应对来自内部的压力；取决于以能否改变其强硬立场，认真履行“中东和平路线图”计划；取决于美国能否改变偏袒以色列的政策，充当“诚实的调解者”。目前以巴双方均面临各自强硬势力的掣肘，以总理沙龙已宣布退出利库德集团，另立新党，沙龙的“中间路线”在2006年3月举行大选能否获得支持，难以预料。巴勒斯坦也将在2006年1月举行立法机构选举， 随着哈马斯等激进组织的政治化并进入立法机构，将对阿巴斯的路线和领导提出挑战，阿巴斯处境更为困难。沙龙执行单边行动计划，目的是让巴建立一个主权有限的国家，拒绝回到1967年第三次中东战争时以巴边界，拒绝巴难民返回，并在西岸永久保留一批犹太人定居点。这一强硬立场必将严重阻碍和谈的恢复和进展。布什政府虽表示将关注以巴问题，但其意是修补美国在阿拉伯世界的形象，通过稳定巴以局势，缓解对伊拉克重建的干扰。美国对以巴冲实的投入不大，其政策重点是压巴内部改革，启动和谈并非其当务之急。在以巴力量对比悬殊、双方内部局势复杂，美不改变偏袒以立场的现实情况下，以巴问题形势逆转的可能始终存在。以巴问题牵动阿拉伯国家民族感情，一旦以巴间以暴易暴行为再起，将进一步激发阿拉伯民众的反美情绪，使美国民主改造中东更为困难。
其三，伊朗将长期是美国难啃的“骨头”。美国将伊朗称之“邪恶国家”，并选择伊核问题作突破口，除压伊朗放弃核计划外，主要目的是改变伊的政权性质，进而控制波斯湾油源。这是美国中东战略的重要一环。美伊之间的博弈已经持续二十多年。美与之较量的对象不是一般的小国，而是一个拥有广袤国土、众多人口和极为丰富的油气资源，并有顽强生存能力的国家。尤其是近年来随着油价飙升，欧洲和俄罗斯与伊朗经济合作的开展，以及伊拉克战后中东形势的演变，使伊朗国力进一步增强，外交空间扩大。美国用来打压伊朗的手段不多。美国不少智库曾提出种种建议，包括“奖励伊朗”，使其接受“利比亚模式”，对伊实施全面制裁，鼓动内部政变，实施定点清除甚至军事打击等等。美国尚无明确、清晰的对伊政策，似在走一步看一步。目前美一方面支持英、法、德三个欧洲国家在国际原子能机构框架内与伊谈判；另一方面对伊保持高压，威胁将伊核问题提交安理会，对伊实施制裁。伊朗则强调有权掌握和平利用核技术，无意发展核武器，并利用美欧之间在利益和政策上不同，与之周旋。伊美间的敌视关系将长期持续下去，伊朗将是美国难啃的骨头。
其四，民主改造中东计划难以实现。尽管美国对该计划进行了包装，但该计划力图将美国价值观强加于中东国家的实质丝毫没有改变，这就理所当然地继续遭到广大中东国家和人民的强烈抵制。2005年11月，赖斯国务卿在巴林召开的“未来论坛”上大肆兜售美式民主遭到冷遇，美国提出由其出资5000万美金，设立推动中东民主与政治变革基金的建议和者甚寡，无果而终。中东国家有着悠久的历史和深厚的文化传统，也一直在探索符合本国国情的改革之路。由于伊斯兰文明深深根植于穆斯林民众，伊斯兰教在中东国家社会、政治生活中起着独特的作用，因而政治民主诉求和伊斯兰复兴运动彼此交织、相互冲突，成为中东国家改革进程中特有现象。正基于此，中东国家领导人深刻认识到，任何改革都应源于自身，其本质是伊斯兰文明的自我完善和革新，不能由外部势力强加。美国向中东输出西方的民主方式，必将导致伊斯兰激进势力坐大，危及中东世俗政权，这不仅对中东地区造成极大的危险，也将使美国陷入更大的反美浪潮之中。
综上所述，美国的中东政策和策略虽有所调整，但万变不离其宗，其单边主义本质和偏袒以色列的既定政策不会改变。这与联合国宪章和中东国家独立自主的诉求背道而驰，必然要受到反弹。中东的历史和现实一再表明，美国坚持现行的中东政策，只能加剧中东地区形势紧张、动荡，不仅损害中东国家和人民的利益，也将使自己陷于难于自拔的漩涡中。
〔完稿时间〕2005年11月28日
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