我国企业立法分析——兼评“厂长（经理）负责制”，本文主要内容关键词为：负责制论文,厂长论文,经理论文,我国论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
企业是最主要的市场主体。加强市场主体法制建设的关键又在于建立完善的企业法律制度。企业改革历来是我国经济体制改革的中心环节，只有企业富有生机、充满活力，能够适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，才会有繁荣的市场，活跃的交换，整个国民经济才能生机勃勃、欣欣向荣。
企业法制建设也一直是我国社会主义法制建设的重要组成部分。改革开放十几年来，我国进行了一系列的企业立法，初步建立了企业法律制度体系。我国的企业立法基本上可以划分为两个阶段，即以１９９２年５月的股份制立法为标志，划分为前后两个大的阶段。在１９９２年以前，我国企业立法基本上是按照所有制性质为标准而建立了一套企业法律制度体系。在这一阶段，有关全民所有制的企业立法有《全民所有制工业企业法》、《企业破产法（试行）》、《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》、《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》、《禁止向企业摊派暂行条例》以及《全民所有制工业企业转换经营机制条例》等；有关集体所有制企业立法有《乡村集体所有制企业条例》、《城镇集体所有制企业条例》等；有关私营企业立法有《私营企业暂行条例》等；有关外商投资企业的立法有《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》和《关于鼓励外商投资的规定》等。其它方面的企业立法还有《企业法人登记管理条例》、《关于推动经济联合的暂行规定》、《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》等等。这一时期立法的基本精神是扩大企业经营自主权、增强企业活力，实行所有权与经营权的两权分离，确认企业的独立法人资格。但是，由于这一时期立法受所有制性质的限制，形成了不同所有制企业有不同立法，它们的法律地位在事实上存在着不平等的局面。
１９９２年５月以来，随着股份制立法的发展，我国的企业立法进入了一个新的阶段，即开始按照企业组织形式为标准来建立现代企业法律制度。１９９２年５月以后，国家体改委会同有关部门制定了股份制企业组建和试点的一整套政策、法规，作为各地股份制试点工作的基本依据。全套政策、法规以《股份制企业试点办法》为主，由《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》等共１５个文件组成。在试点的基础上，十一届人大常委会于１９９３年１２月２９日公布了《中华人民共和国公司法》，它标志着我国企业立法进入了依法建立现代企业制度的新阶段。
回顾我国传统的企业制度立法，我们会发现除了股份制立法及《公司法》之外，其它企业制度立法，主要围绕向企业放权、扩大企业经营自主权、实行两权分离为主线。在企业内部领导体制与经营机制上，追求的目标则是“厂长（经理）负责制”。但是，在这一企业立法制度下，我国企业经营状况的现实却不能令人满意，就国有企业而言，三分之一盈利、三分之一明亏、三分之一潜亏的被动局面并没有根本改观，大批国有企业面临经营不善、资不抵债的现实，按照市场法则，当属破产企业之列。
造成这一局面的原因，人们的眼光过多地集中在企业的经营自主权上，认为是企业受行政干预过多、难以自主经营、自我发展的结果。于是，在国务院１９９２年６月３０日发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中，又明确规定了企业的十四项经营自主权。这十四项经营自主权有生产经营决策权、产品劳务定价权、产品销售权、物资采购权、进出口权、投资决策权、留用资金支配权、资产处置权、联营兼并权、内部机构设置权、拒绝摊派权等等，给企业下放的经营自主权可谓彻底、广泛。
我们承认彻底下放企业经营自主权，对于增强企业活力，提高企业经济效益，从而使企业能够成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人，是必不可少的基本条件，也是建立社会主义市场经济条件下的现代企业制度必备的前提条件。但是，这些企业经营自主权下放到企业究竟由谁行使？怎样行使？却是一个应当引起理论界、法学界重视的一个课题。进一步讲，企业的经营机制应包括企业的外部行为与内部行为两大方面。企业的外部经营机制主要涉及到与政府部门的关系问题，这一方面主要是扩大、下放企业的经营自主权问题，这在传统的企业立法中已基本解决；而对于企业的内部经营机制，即在规范企业内部行为方面，传统的企业立法是否予以充分重视了呢？或者说传统的企业内部经营机制是否适应市场经济的要求呢？我们认为这一问题没有解决。为了适应社会主义市场经济体制的要求，在建立社会主义市场法制的过程中，就市场主体法制建设而言，除了应当依法确认企业的独立法人资格与独立的经营自主权之外，另一个不可忽视的方面是依法规范企业内部行为，即实现企业内部行为的法制化。
在传统的企业立法中，在规范企业的内部行为与内部经营机制方面，以１９８８年的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》为代表，建立了“厂长（经理）负责制”这样一种体制，即“企业建立以厂长为首的生产经营管理系统。厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任”［①］这种在计划经济条件下产生的企业内部领导制度是否适应市场经济条件下的现代企业制度要求呢？对此，我们很有必要进行反思和评价。
在我国的企业立法中，实行厂长（经理）负责制是有它的历史传统与时代背景的。早在１９５１年５月，中共中央批转的中共中央东北局《关于党对国营企业领导的决议》中提出，厂矿中的生产行政工作实行厂长负责制。１９５４年４月，中共中央华北局做出的《关于在国营工矿企业中实行厂长负责制的决定》中指出，要实行厂长负责制，建立厂、车间主任和工段长的三极一长负责制，建立生产指挥系统的单一领导关系。１９５４年５月，中共中央批准了这一《决定》，并指出，中央认为有必要也有可能在全国各国营厂、矿中实行厂长负责制。在解放初期，在国民经济遭到严重破坏的情况下，实行厂长负责制主要是为了迅速恢复国民经济，因而需要在企业中建立集权式的集中统一指挥系统。当时的厂长负责制也确实起到了这一作用。
从１９５６年９月以后，在我国的全民所有制工业企业中，先后实行了党 委领导的厂长（经理）负责制、党委领导下的厂长（经理）分工负责制以及党委一元化领导等制度。其结局是形成了企业领导体制中党政不分、政企不分、责任不明、企业经营不灵的局面。
改革开放以后，为了改变企业内部多元领导、权责不清、效率低下的领导制度，中央又提出要实行厂长（经理）负责制。１９８４年５月，六届人大二次会议批准的《政府工作报告》指出，要在国营企业中逐步实行厂长（经理）负责制。１９８４年１０月，中共中央《关于经济体制改革的决定》指出，现代企业必须建立统一的、强有力的、高效率的生产指挥和经营管理系统，只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这个要求。１９８６年９月，中共中央、国务院颁发了《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》、《全民所有制工业企业职工代表大会条例》等三个条例，要求全面实行厂长（经理）负责制。１９８８年４月《全民所有制工业企业法》则进一步以法律形式，对企业实行厂长（经理）负责制作出明确规定。
八十年代我国实行的厂长（经理）负责制，在企业制度改革中，起到了一定的进步作用。首先，这一制度在克服企业内部党政不分、多元领导、权责不明、无人负责方面起到了进步作用。实行这一制度，在企业中形成了一套以厂长（经理）为中心的统一集中的生产经营管理系统。这一制度相对于过去的“名曰集体负责，实际上等于无人负责”［②］的企业领导制度而言，无疑是更有效率的一种领导制度。其次，厂长（经理）负责制对于促进和适应扩大企业经营自主权、增强企业法人的独立地位改革中也起到了积极作用。八十年代制度改革中，实行两权分离、扩大企业经营自主权，就必然涉及到这种权力在企业内部由谁来行使的问题。在八十年代计划经济为主的条件下，国家是企业的单一投资主体。这种投资形式下，企业经营自主权只能由一种权力机构集中来行使，那么以厂长（经理）为核心的生产指挥系统是比较适合这种投资形式的内部领导制度。
但是，一种新的体制的优越性往往在它的初期阶段优越性表现得比较明显，到了一定时期以后，由于传统的习惯力量和一些人为因素，往往就在这种体制中注入了一些不健康的因素，从而使这种制度的弊端逐步暴露出来。一旦到了这种地步，这种制度就需要进一步改革。这就是改革的辩证法。
用我们今天的着眼于建立现代企业制度的眼光来看，厂长（经理）负责制存在着一系列缺点，存在着与现代企业制度的冲突与矛盾之处。
１、厂长（经理）负责制违背现代企业制度的民主管理原则。现代企业制度要求企业内部管理实行决策民主化、科学化。我国企业立法中，在规定厂长（经理）负责制的同时，虽然也规定了民主管理制度，即通过企业职工代表大会对企业实行民主管理。但是，实践证明，我国职工队伍的素质缺乏参与企业监督与决策的意识与能力。长期的封建专制传统养成的家长制管理意识与方式，再加上某些体制上的原因，使企业立法中的职工代表大会民主管理形同虚设，根本起不到民主管理的作用。在缺乏有效民主管理制度作保障的前提下，厂长（经理）负责制极为容易走向厂长（经理）专断独行。所以说，厂长（经理）负责制说到底还是一种实行“人治”的企业领导制度。八十年代初，我国曾开展了“人治”与“法治”之争的讨论，那是针对全国宏观上的依法治国而讨论的。从微观上讲，实行“法制”的结论根本没有落实到企业内部行为之中。实行厂长（经理）负责制从实践情况来看，仍然是将一个企业的兴衰命运寄托于厂长（经理）一人之身，以致于在有的地区提出了所谓“能人战略”的口号。人们只看到“一个厂长能把一个工厂搞活”，而没有看到“一个厂长也可以把一个企业搞垮”，这不是企业内部管理中的“人治”现象，又是什么呢？封建时代的“人治”将国家之治理寄托于贤明君主、清官之身，结局是可悲的；如果现代企业制度将企业兴衰命运寄托于一人之身，那也必将是十分危险的。
２、厂长（经理）负责制违背现代企业制度的内部制约机制原则。失去监督与制约的权力将导致专制与腐败，这一规律不仅适用于政治领域，在企业管理中同样适用。现代企业制度要求在企业内部行为中，权力分工明细，又互相制约，西方企业中的股东大会、董事会、监事会、经理均互相制约，形成了一套互相制约而又高效的企业内部运行机制。我国传统企业立法中，在规定厂长（经理）负责制的同时，也规定职工代表大会的监督与民主管理职能和中共基层党组织的监督保证作用。职工代表大会形同虚设已如前述；从基层党组织的监督保证作用来看，实践情况也不象人们想象的那么有效，往往是厂长、书记形成两个中心，陷入权力之争的内耗之中，或者是厂长、书记一人兼任，体现不出监督保证作用。
在缺乏有效的企业内部权力制约机制的情况下，厂长（经理）负责制也极容易走向厂长（经理）专制。一个企业一旦形成这种局面，它的消极影响就会显而易见。在企业内部行为中，有的厂长（经理）缺乏长远目光，实施短期行为，拼设备，追求短期利润；有的厂长（经理）独断专行，盲目决策，给企业造成巨大经济损失；有的厂长（经理）用公款行贿，赠送与人；甚至有人携公款到境外赌博，使企业蒙受成百上千万元的损失等等。国有资产的大流失与经济犯罪的泛滥，一个重要方面的原因与现行企业内部制度中缺乏行之有效的监督制约机制有关。在企业内部缺乏有效制约机制的情况下，在很大程度上也影响着职工生产积极性。
３、厂长（经理）负责制违背现代企业制度中的投资者利益原则。在市场经济条件下的现代企业制度中，无论投资主体是谁，都要从实现投资者的利益为企业经营的目的。实行厂长（经理）负责制，权力完全下放于企业，这部分权力又由厂长独揽行使，作为投资者无缘参与企业决策，那么投资者的权力出现缺位现象，这就很难保证投资者获得最大利益，甚至难于保障投资者资产的保值与增值。有的企业贷款发工资，甚至贷款交税，企业最后走向破产之路，承担损失的仍然是投资者。
４、厂长（经理）负责制中的责任难以落实。我国企业立法中确定的厂长（经理）负责制，本来是以责、权、利三者相结合为宗旨的。责是指厂长（经理）应当履行的职责和担负的责任，权则是为履行职责所赋予的必要条件，利则是履行职责所获得的利益。但是，实践的情况往往是权力到位，利益到位，但是责任难以落实。有的企业经营严重亏损，企业濒临倒闭，但企业法人代表可以移地做官，移厂做官，甚至于装满了个人腰包，搞垮了企业，给投资者留下一个负债累累的企业空壳。
从以上情况看，在进行社会主义市场主体法制建设中，必须对企业内部管理制度进行依法改革，进行严密的立法，以求实现企业内部行为的规范化、法制化。
注释：
①《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第４５条。
②《邓小平文选》（１９７５—１９８２年），人民出版社１９８３年７月版第１４０页。?