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文章编号：1005-9652(2006)04-0028-03 中图分类号：G273.3 文献标识码：B
地震、洪水、火灾、环境污染、疾病流行、战争……社会生活中，突如其来的灾害在所难免。对档案馆来说，各种灾害的威胁永远是一把悬着的剑，随时有掉下的可能。目前，档案馆在如何从理论上认识灾害、如何规范预防工作、如何制定系统的应急预案等问题上还缺乏深入认识，许多实践工作还停留在构想阶段。同时，国内档案学者的研究主要集中在如何收集和管理社会各机构在应对、处理和恢复灾害的过程中形成的档案，灾害防范没有得到应有的关注。因此，本文从理论的角度对档案馆如何制定应急预案做些探讨。
一、灾害的概念及危害
国际档案理事会灾害防治委员会编制出版的《档案馆灾害预防指南》给灾害的定义是：自然的、人为的或二者综合引起的不期而至并且造成严重破坏的事件。按通常理解，灾害是指短时间内对某一范围的社会或特定的组织造成重大损失、破坏或毁灭的事件，使人们的生产、生活和其他活动无法正常进行，并且需要花费较大的人力物力财力去复原旧貌、恢复环境。可见，灾害着重强调各种不利事件所带来的巨大损害。其程度让任何人感到恐惧，对某些事物来说，也许是灰飞烟灭，不复存在；对某些人来说，甚至会失去生命。因此，如何减小灾害发生的可能性，如何降低灾害带来的损害，如何尽快恢复到灾害发生之前的状态，这些就成为应对灾害的内容。
灾害是一种导致环境突变的暂时状态，所以我们一般不把纸张酸解或相片褪色等缓慢变质事件列入灾害范围，尽管从长远来看它们具有灾害的性质和后果。灾害有自然和人为两种。自然灾害是指那些由自然现象引起的灾害，例如地震、台风、海啸及火山爆发等。这种灾害大多与极端的气候条件有关，随着科技水平的不断提高，人们有把握对某些灾害提前做出科学的预测，档案工作人员应有信心与大自然打一场胜利的档案保卫战。人为灾害产生于人类的失误，例如漏水、火灾、爆炸和化学污染等。其中，某些自然灾害在某种程度上也可以说是人为的，即由于错误或疏忽没有在适应的时间采取适当的措施。例如将档案馆建在江河湖泊或工业区附近，一开始就把档案馆推到了灾害的风口浪尖上。在日常档案保管和利用过程中，由于防火装置失效、水管破裂、监控设备失灵等人为的管理不善引发的灾害往往是一个档案馆应重点关注的对象。
对档案馆来说，无论是自然灾害还是人为灾害，都会带来灾害性的后果。主要有：第一，对生命的威胁。档案馆作为保存国家永久档案的基地，也是供人们查阅、利用档案的地方。一旦灾害降临，必然会对档案利用者和档案工作人员的生命造成威胁，处理不当，悲剧就会发生。这是灾害的第一大危害；第二，造成档案的毁损、灭失。档案馆平时具有针对不同载体档案的具体保护措施，基本上能保证档案的完整、安全，在保存和利用过程中不会发生大的毁损。然而，当灾害发生时，无论哪种档案载体都无法抵抗诸如地震、火灾、水灾等灾害的摧残。档案人员也无法在短时间内将大量的库存转移到安全地带，档案的毁损必然发生；第三，加大保护工作的难度。经过抢救，一部分档案存活下来，但其载体或多或少都受到不同程度的破坏，其老化、变质的速度加快，修复工作的数量巨大；第四，影响档案馆的形象。档案第二价值的发挥对档案馆的文化传播、历史查证等功能提出了新要求，因此，档案馆面临着如何转变角色，进而进入市民社会这一任务。灾害的发生，特别是人为引发的灾害，必然引发公众对档案馆安全的担忧，对档案工作及档案工作者的不认同；第五，加重档案馆的财政负担。目前各级各类档案馆的预算有限，无法将大量的资金用于灾害的防范，灾害发生后，又需要大量的资金进行重建恢复工作，这使档案馆的基本工作失去资金保障，影响正常工作的开展。
二、应急预案的概念及在档案部门的特点
应急预案是某一社会机构为消除潜在的危险和将预料之外的灾害的破坏性影响减少到最低程度而制定的一系列成系统的应对方案，包括对灾害的预防和准备措施、灾害发生后的响应机制和步骤、灾害过后的恢复措施以及在这些过程中的人员配备、权责划分等。有四个基本要素：(1)预防。对灾害要防患于未然，根据实践利用科学知识合理设想未来可能会发生的灾害，扼杀现实中可能引发灾害的苗头；(2)准备。对灾害要未雨绸缪，在灾害发生之前就做出响应和恢复计划，对人员进行灾害处理的培训，储备必要的资源和技能；(3)反应。在灾害情境出现时，相关人员要及时出击，在有限的时间内尽可能多地抢救人员和重要的物质，遏制灾害事件的扩大；(4)恢复。灾害过后，运用资源、人力进行恢复和重建工作，将灾害的损失最小化。
档案馆应急预案是档案馆处理灾害过程中的行动纲领，是加强人员安全和档案保护的工具。特点有三：(1)全面系统性。应急预案对上级与下级、人员与物资、自身与外部、平时与“战时”、库房与外部环境等方方面面的关系做出规定，关系到档案在灾害中的存亡，措施“一个都不能少”；(2)简明、易于操作。灾害不会留给人们思考的时间，人们必须在最短的时间内依据应急预案的规定做出正确的判断和决策。因此，应急预案具有语言通俗和格式简洁的特点；(3)灵活机动性。无论是自然灾害还是人为灾害，其规模、程度都具有不确定性，其过程中的偶然因素更是让人们始料不及。这就要求档案人员在灾害过程中发挥主观能动性，按照应急预案确定的原则，果断处置。
三、制定档案馆应急预案的步骤
(一)风险评估
风险评估的目的是找出所有对人员和库存档案构成威胁的事件，然后按发生概率的大小和危害程度的高低对其分类，帮助人们有目的的做好防灾准备。
风险评估从自然和人为两方面着手。自然方面主要考虑地形和气候，根据历史上曾发生过的灾害为依据，邀请有关专家实地考察做出结论。人为方面就是档案馆从自身因素出发，综合考虑全馆的工作流程、建筑物的管理、设备仪器的操作等等。其中许多是细节性的问题，但往往带来不曾预想的灾害。例如警报器电池耗尽、监视器在夜间不工作、灭火器失效、电线老化、屋顶积水、下水道堵塞等等。
按灾害发生的概率大小和危害程度将它分为4类：
类别 概率与危害
举例
1
概率大危害大
火灾 水灾 地震 飓风
2
概率大危害小 水管破裂 库房环境恶化 故意破坏
3
概率小危害大 核辐射 火山爆发 战争 恐怖袭击
4
概率小危害小 库房倒塌 偷盗
这里所说的概率大小和危害程度的高低都是相对的，例如，偷盗对大多数档案馆属于4类灾害，发生的概率小，可对一些历史档案馆来说，偷盗则属于1类；对地震发生概率较大的地区的档案馆来说，它属于1类，而有些地区的地壳决定了它几乎不可能发生地震，所以属于3类。随着条件的变化，这种分类也会变化。例如，在进行库房装修、改造的过程中，库房环境恶化引发的灾害会变为1类；档案馆周围新建了一个化学工厂，那化学污染就上升为1类。总之，受地理位置、库房结构、工作人员数量及档案利用模式等因素的影响，各种自然和人为的灾害多种多样，在作风险评估时，一定要实事求是，不夸大、不缩小，全面、客观地把档案馆所面临的灾害风险摆到档案人员面前。
通过这种分类，我们可以清楚地看出，类别1中的水灾、火灾不仅危害大，而且概率高，是应急预案要重点关注的对象。
(二)灾害预防
当明确档案馆面临的具体灾害威胁后，就要进行有针对性的预防，降低灾害发生的概率和减少灾害带来的损失。预防包括以下内容：业务工作上做到对档案管理完善、利用合理、保护得体、安全到位；对建筑进行安全大检查；定期检查、保养、更换设备；安装预警系统和烟雾感应装置；改善档案馆周围环境；确定后方基地；存储相关的能源和资料；与消防等其他应急部门建立日常联系等。
由自然条件所引发的第1类灾害是不能避免的，但通过灾前防范，可以将灾害带来的损失最小化，这是预防的重要目标。例如，台风对我国东部沿海一带的档案馆威胁较大，那就应该把库房迁到反气旋的高气压地带。第2类灾害，大多是人为引起，这方面的预防主要是加强职业培训，树立安全意识，建立标准，加强监督检查等。第3类灾害，因为它的概率较小，不少人对此掉以轻心。想想世界上有多少核电站发生过事故，如今有多少地方发生过恐怖袭击。对此千万要保持清醒的头脑。对第4类灾害，可采用与第2类相同的措施来预防。并且努力使第2类灾害转变为第4类。
(三)鉴定档案、确定优先保护对象
灾害发生后，首先保证档案人员和利用者的生命安全，重点保障年老者、妇女以及其他自卫能力较弱的人。抢救面临巨大损毁危险的档案不能以牺牲人的生命为代价。
鉴定工作是档案馆对库存档案进行价值鉴定、确定保存期限的日常业务之一，应急预案中的鉴定工作与此不同。它是指在灾害发生前，对库存档案、资料进行价值鉴定，确定优先抢救对象，以便灾害发生后能及时合理地取舍。这种鉴定将所有档案分为三类：一是对国家、社会具有重大价值的档案，这是灾害发生后必须首先尽全力抢救的；二是在万不得已的情况下，可以舍弃的档案；第三类是在条件允许的情况下，尽量抢救。鉴定工作由应急委员会进行，鉴定后进行分类，并按重要程度排序，列出详细目录。目录控制在馆长和应急委员会知晓的范围内。
对抢救出的档案，应根据其载体的理化性质、受损程度及周围环境区别对待。优先处理受损程度较高、在目前环境下老化速度快、修复所需时间少的档案。
对档案馆至关重要的文件资料也应随第一类档案一起转移，例如：行政管理文件、馆内人员名册、设备代理商的联系方式等等。这些文件资料对于灾后档案馆的恢复、重建具有重要价值。
(四)制定、预演、完善应急预案
制定、预演、完善是应急预案不同的三个方面，三者作为一个有机整体，彼此影响，互为条件。
按照对灾害的处理程序，一份应急预案的制定主要由以下几部分：(1)总则。包括应急预案针对的可能出现的灾害和应急预案的领导机关及职责；(2)保障人员安全的措施；(3)灾害发生后的响应机制和步骤；(4)对不同灾害的具体应急措施；(5)如何开展恢复工作；(6)附录。包括档案馆的平面图、人员疏散方案、工作人员分组名单、档案馆及相关单位的电话表、抢救出档案的排列顺序、现有应对灾害的补给品等。
预案要求档案人员具有足够的经验和技能，所以，预演是必不可少的。预演有以下功能：提高档案工作人员对灾害的熟悉度和提高处理灾害的能力；降低实际灾害过程中人为的错误，同时降低灾害处理过程中的时间耗费；使每名人员熟悉各自在灾害处理中的任务和位置；增加对潜在灾害的警惕性；改进预防措施。预演可以采取以下方法：观摩录像、案例学习、计算机模拟、野外演习、全景式现场演习等。
应急预案并不像法律、规章那样一成不变，预案随环境、人员、库存档案等条件的改变做相应的调整。通过预演，发现目前预案存在的弱点和不合实际之处，也要迅速做出改变，保证应急预案的生命力。
(五)权利责任分配
灾害由于突然发生，很快成为新闻媒体报道的焦点，社会影响比较大，在某一个时期或阶段必将是党和国家的中心工作或重点工作，具有很强的政治性。因此，对档案馆来说，应急预案应在上级档案行政主管机关的指导、监督下，成立一个馆长领导、独立于馆内各部门的应急委员会。馆长制定总策略，对应急预案的制定和执行负全责。包括成立应急委员会、划分馆内各部门和相关人员的职责、确定完成预案的时间表、做好财政和物资保障、对所有人员的安全负责等。其职责主要是：(1)正确评估本馆所面临的灾害风险；(2)分析本馆在安全方面的弱点；(3)鉴定档案，确定优先保护对象；(4)制定、执行预防措施；(5)领导实施应急预案的预演；(6)完善应急预案等。档案人员有如下职责：(1)在保证平时正常工作的前提下，应该积极投入到应急预案的预演中；(2)严格按照操作程序和规范工作，努力消除引发灾害的因素；(3)灾害发生后，保证相关信息自上而下畅通无阻地传达到应急委员会；(4)对馆长和应急委员会的命令按时保质保量地完成。
四、应急预案的评估指标
档案馆除了对应急预案进行制定和演练外，还应建立一个科学完善的应急预案评估指标。对发生的灾害和对它的处理过程进行评价非常重要，有助于人们认识所发生的灾害，更好地完善应急预案，提高反应能力，寻找防止灾害再次发生的措施。
结合档案馆自身特点，应急预案评价指标主要包括以下7项：
(1)灾害发生的频率
(2)恢复正常工作所需时间
(3)档案损毁的数量
(4)重要档案损毁的程度
(5)修复受损档案的程度
(6)档案库房重建所需时间
(7)档案工作者在灾害面前的反应
结束语
安危相易，福祸相倚。对档案人来说，要本着对历史负责的态度，从长计议，勇敢地面对，主动、圆满地处理灾害。而不是只顾眼前，被动应付。灾害不是危言耸听，我们一定要有正确的态度和科学的方法，制定出符合实际、切实有效的应急预案，并能娴熟地运用它来处理灾害。