海口地区市县利益冲突及行政区划体制探索，本文主要内容关键词为：海口论文,行政区划论文,市县论文,利益冲突论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方行政分权及财政包干等改革，大大加强了地方政府的地位，它们不但是上级政府的执行者，而且成为地方经济的组织者、管理者。
现行财政大包干体制强化了地方政府的利益主体地位，而金融体制、投资体制改革不到位则进一步激化了地方政府之间的过度竞争。
一.海口地区行政区划问题研究的意义
海南省海口地区，即指以海口市为中心，与其密切相关的周边地区，在行政区划上包括国务院批准的海口城市规划所涉及的海口市及琼山、澄迈两个县。现有一市二县，土地总面积4331.2平方公里，占全岛总面积的12.77%，1991年人口138.88万人，占全省的20.99%，国民生产总值33.09亿元，占全省的31.54%，工业总产值29.49亿元，占全省的52.20%，财政收入4.4亿元，占全省的57.04%。经济实力雄厚，可谓海南省经济的心脏地带。在这一地区，由于两县一市在行政区划上紧密相联，近几年来在区域经济发展、城市规划建设管理中，市县利益冲突日益尖锐。因而，如何理顺市县关系，实行什么样的行政区划与行政管理模式，直接关系到这一地区的区域经济发展、城市建设、社会安定、环境保护，是海南省行政区划工作中必须研究解决的一个重要问题。同时，这一问题的合理解决，对于我国同类地区行政区划问题的研究与解决也具有重要的借鉴意义。
二.海口地区跨界城市的发展及行政区划体制矛盾的必然性与原因剖析
（一）海口地区跨界城市的发展
海口市在城市发展过程中，其建成区与府城镇建成区已基本连成一片，构成统一的连续建成区，形成了跨界城市，随着城市的进一步发展，这种现象会进一步加强，并扩展至海口东部的澄迈。人们把连续建成区跨越两个或两个以上独立行政区的城市称为跨界城市。
未来海口地区跨界城市的发展将以海口市城市规划为基本依据，即以海口市为核心，在外围形成与之密切关联的次核心，共同组成区域性城镇体系。在二十一世纪初形成80万人口左右的城市规模。
根据多方案评价和优化选择，海口的城市规划结构是在原有市区基础上沿海岸向西发展的组团状城市。这种布局形式突出了滨海城市特色，有利于生态环境保护，可适应特区城市发展中的变化因素并滚动发展，具有较大的灵活性。海口城市布局的组团结构由市中心区、长流新镇、马村（老城）港口工业区组成。其中，市中心区规划建设用地95.7平方公里，府城镇是市中心区的一个重要组成部分，是一个以发展出口加工型无污染工业、居住及相应商业服务业为主的的副中心。马村（老城）港口工业区，通过充分利用马村电厂和在建港口的优势，建设东水港，发展相应的临海工业和耗水量小的重工业，最终形成人口规模20万（在本世纪末发展至10万）的城市组团。可见，未来的海口将向东西两翼延伸，成为包括海口、琼山、澄迈三个独立行政区域的跨界组团城市。
（二）跨界城市发展导致“一市二县”行政区划体制的矛盾
跨界城市由于在同一连续建成区内跨越不同的行政区域，因而市县之间必将产生诸多矛盾。从海口地区看主要是：
1、海口市规划的实施问题。由于海口城市规划直接涉及琼山、澄迈两县，这必将产生市县之间局部利益的磨擦，在一定程度上为实施海口市城市规划增加了难度。
2、海口市城市用水问题。水资源相对短缺是整个海南省经济发展和城市化过程中面临的一个重要制约因素。海口市已出现供水不足问题，随着城市的发展这一矛盾将愈益突出。海口市取水有两条途径，一是地下水，二是跨行政区界线从南渡江取水。由于地下水资源有限，解决海口市供水的唯一途径便是从南渡江引水，这种跨行政区域的取水也将给水厂建设带来一定难度。
3、海口机场及交通道路规划发展问题。现有海口机场客流量已进入全国八大空港行列，但其场地较小，又地处城市中心，噪声污染严重，与城市建设发展的矛盾日益突出，而在现有海口市城内已无法再建机场，必须跨行政区域另行选址。
就港口建设而言，海口虽拥有37公里岸线，却因泥沙淤积严重，港池、航道水深均受限制，不具备发展大型深水港的条件。现有的海口新港位于南渡江口三角洲地带，航道水深仅2.5米，只能作为近海航运码头；秀英港港池也因淤积严重难以承担枢纽港的功能，因此，海口未来发展对港口的要求，必须依赖于澄迈县境内的马村——东水港的开发。
此外，在跨市县的城市道路建设，尤其是自筹资金发展的地方交通，也因跨行政区建设而给道路的统一规划、统一标准、统一实施带来一定难度。
4、城市副食基地建设问题。海口市属于切块城市，地域范围相对狭小，随着城市建设的迅速发展，城市用地结构发生重大变化，这就为在现有行政辖区内发展“菜蓝子工程”，建设副食基地大大增加了困难。
5、社会治安管理问题。由于海口市与府城镇已形成统一的连续建成区，在隶属两个相对独立的行政单位管理的情况下，也给社会治安管理造成不少麻烦。
上述分析不难看出，海口地区行政区划体制的矛盾集中反映在国务院批准的海口市城市总体规划与行政区划的不一致上，其矛盾的实质则在于市县利益的冲突。
（三）市县矛盾深层原因剖析
在传统体制下，中央政府是资源配置的主体，经济联系主要发生于纵向系统之间，各行政区之间的横向联系相对薄弱，因此，市县各种矛盾的表现并不突出。
而在传统计划体制向商品经济、市场经济的逐步过渡过程中，由于中央与地方行政分权及财政包干等改革，大大加强了地方政府的地位，它们不但是上级政府的执行者，而且成为地方经济的组织者、管理者。在企业尚未成为完全独立的经营主体及市场发育不完善的前提下，地方政府利益主体的地位进一步加强，它们之间在相互竞争过程中，由于利益主体间的矛盾而引发行政区之间的矛盾。这样，作为切块设市的市政府在以投资主体参与投资及促进与周边地区发展横向联系的过程中，愈益感到区域范围的狭小，力图通过扩大地域面积来创造更大的生存和发展环境。
三.解决跨界城市行政区划矛盾的国际、国内经验
跨界城市发展带来的行政区划矛盾是国外发达国家和国内许多大中城市普遍存在的现象。解决海口地区行政区划体制问题，汲取国际、国内跨界城市行政区划体制的经验是十分必要的。
（一）国外跨界城市行政区划体制模式
发达国家城市化水平高，跨界城市十分普遍。如纽约市所在的连续建成区地跨纽约、新泽西、康涅狄克三州，人口1700多万。在纽约市周围与之相连的中小城市中，20万人口以上的有2个，1020万人口的有3个，5-10万人的有7个，1-5万人的有21个。在中小城市中，这种现象也很明显。密歇根州首府兰辛市只有13万人口，但与之同处一个连续建成区的还有东兰辛（4.8万人）、奥克默斯（0.8万人）和霍尔特（1.0万人）等小城市。英国的大伦敦地区则跨33个市；除此之外，以曼彻斯特为中心的大曼彻斯特地区，以利物浦为中心的默西赛德地区、以谢菲尔德为中心的南约克郡地区，以纽卡斯尔为中心的泰恩——威尔地区、以伯明翰为中心的西米德兰地区，以利兹为中心的西约克郡地区也都属跨界城市。
美国的地方议会对行政区划界限的变动有极大的约束作用，因而大纽约地区除了有选举出来的各地地方政府负责本市事务外，还有两类跨行政区的地方当局来负责跨区域的事务。其中，一类是特设的地方当局，它通常代表几个地方政府的联合体，如学校区、给水区和防火区管理机构等；另一类是有区域范围的特别当局，它对整个大都市区的某一部分或系统拥有管辖权，如设在纽约市的特里博拉夫桥梁和隧道管理局、纽约港管理局等。
英国一度也曾在大都市区通过建立统一的地方议会或成立郡级政府来实施统一管理，即将跨界城市合并成立统一的管理机构，使这些地区的行政区划演化为郡级——市（区）级二级制。但有人认为，二级制形式不适应大都市地区，因为这样的行政区规模太大，难以高效地提供各项服务。如果只保留市（区）一级，不仅可以简化政府层次，而且能减少政府开支。1986年4月1日保守党以六个在城市郡和大伦敦议会都“已被证明造成浪费的一级多余组织”为由，予以废除，郡级政府与大伦敦议会解散后，市（区）政府直接向中央政府负责，这样，大都市区各市（区）与中央之间，减少了一级行政区划层次。
由于在一个大都市区中有多个独立的行政区，这就为城市规划、治安、消防、民防、公安、交通等跨界城市管理工作带来了诸多不便。为解决这类问题，英国政府采取了相应措施予以防范。例如，在城市规划中实行统一发展规划，来替代统一管理时期的结构规划；至于警察、消防和民防、公共交通等跨行政区事务，则保留了原大都市郡范围内的三个联合机构，来实施统一的单一性质跨区管理。西方发达国家在市场经济体制下，跨界城市行政区划体制相对稳定的经验，对我国跨界城市行政区划体制改革无疑是具有重要借鉴意义的。
（二）我国现今跨界城市行政区划体制模式及其评析
目前，我国跨界城市的行政区划体制模式大体有四种：
1、市带县
我国市带县体制可以追溯到50年代，当时的出发点是为了保证城市蔬菜、副食品供应。80年代以前，这一体制并未得到普遍推广。80年代以来，随着经济体制改革的深入，为了促进城乡经济联系，加速城乡经济发展步伐，尤其是促进中心城市的发展，在许多城市实行了市带县体制。但经过实践，市带县体制也暴露出不少问题。特别是在经济发达地区，由于市县分属两个相对独立的经济利益主体，市县之间直接或间接的经济利益冲突十分尖锐。
2、市县合并
80年代以来，我国也有为数不少的城市根据发展需要，实行了市县合并。如山东省济南市与历城县，青岛市与崂山县、上海市宝山区与吴淞区、闵行区与上海县等。这种体制在一定程度上缓解了市（区）县之间的矛盾冲突，特别对中心城市的规划、建设和管理比较有利。但这种合并在许多地区遇到很大阻力，其难易程度取决于中心城市的“吸引力”、市县之间经济落差的大小和机构的调整、干部的安置等因素。
3、城市边界动态扩展
随着城市化的发展，城市规模的扩大，城市边界不断向周围郊县延伸扩展，逐渐蚕食乡镇，使城市行政区域范围逐步扩大。这种模式在特大城市和大中城市采用较多，尤其在旧体制下常采用这一模式。但目前看来弊端较多，主要表现为：一是靠近中心城市的地区往往是县域经济比较发达的地区，城市边界扩张过程即是县域经济优势向市域经济转移的过程，这难免有“劫贫济富”之嫌，不利于县域经济的成长；二是这种切割方式破坏了传统的社会经济、政治、文化、历史等诸多方面联系；三是对于毗邻城市的郊县而言，往往为了避免县域优势地区被侵吞，而不愿在邻近城市的地区投资建设，这就人为地浪费了优势区位，对城市和郊县经济发展都不利。
4、市——市并列
这是近年来出现的新模式，即将邻近或包围城市的郊县撤县改市。如广东省南海市、新会市等，这种模式尚处于探索阶段。
四.海口地区行政区划体制新探索
建省以来，海南在政府机构改革、行政区划体制（如省直接管市县）等方面已作了不少有益的尝试，并取得了成功，这就为在海口地区实行行政区划体制的大胆探索提供了极为有利的条件。
（一）理顺海口地区行政区划体制的基本原则
我们认为，处理海口地区行政区划关系，必须坚持以下五个原则：
1、有利于经济超常规发展
所谓有利于经济超常规发展，就是要使行政区划的新体制既能切实解决经济发展中遇到的市县利益冲突等问题，又有利于调动各地大力发展市场经济的积极性。
2、有利于政府机构改革，加强管理
在海口地区建立行政区划的新体制要有利于“小政府、大社会”的政府机构改革，从而有利于实行高效务实的地方事务管理，提高办事效率，促进外引内联，招商引资，促进社会主义市场体制的不断完善。
3、有利于安定团结
行政区划是集社会、政治、经济、文化、历史等因素于一体的综合体，涉及方方面面，敏感性很强。因此，行政区划新体制的构置，要尊重历史、尊重文化和经济的传统联系，尊重群众意愿，利于社会稳定，要尽量避免行政区划调整的后遗症，更要防止出现反复。
4、兼顾各方利益
海口地区行政区划体制改革要有利于市县双方经济的发展，兼顾各方利益。
5、便于操作
即尽量减少机构的大变动和干部的大调动，保持相对稳定。
（二）方案选择与论证
在协调海口地区行政区划关系上，大致有三种方案可供选择：
方案一，扩大海口市的行政区域范围。将与海口城市规划、建设关系密切的区域划归海口市，主要包括琼山县府城镇及其他10多个乡镇，也包括澄迈县的老城——马村一带。
方案二，实现市县一体化，将海口市与琼山县合并。
方案三，维持现有的市县分立体制，将琼山、澄迈撤县建市。从民政部新颁布的设市条件分析，首先将琼山撤县建市。在适当时机再将澄迈撤县建市。
上述方案1、2是我国跨界城市行政区划传统的解决方法，但从海南省省情和海口地区实际情况出发，我们认为方案3是一种可以尝试的新模式，可以在最小的波动范围内理顺行政区划关系。
1、传统区划体制的利弊分析
实行传统的方案1体制，即将府城、马村——老城等两县精华地带划入海口，虽有利于海口市城市规划实施与管理的一元化领导，在辖区内解决用水、公共用地等问题。但它严重忽视了有关县的社会经济利益，使琼山、澄迈县域经济失去了依托，对县域经济发展不利，实际上是扩大了城乡差别，削弱了两县经济发展后劲。同时，城市发展是一个渐进的过程，在市区行政范围逐渐扩大过程中，将会不断蚕食市郊结合部地域，使邻近市区的县域行政区划界限出现很大的波动性，对经济社会发展不利。并且这种模式又会导致琼山弃府城另择县城新址，这对于正处于起步发展阶段的海南省及“元气大伤”的琼山县而言，无疑在经济上是个沉重的负担。
方案2有利于扩海口市的发展空间，解决大面积的城市规划控制区的统一管理问题，并可将水源地纳入海口市辖区内。同时，还可避免城乡结合部地区行政区划的多变性，也不需要另择县城，因而方案2要优于第一方案。但这一方案也存在不少弊端，其一，仍将老城——马村城市组团置于海口市行政区之外，以港口为中心的综合运输问题仍难以解决；第二，海口市目前建成区面积仅有29.3平方公里，占全市面积的13.4%。如果实现市县一体化，虽然建成区面积扩展至33.8平方公里，但建城区占全市面积却降至1.48%，海口市则将成为以农村地域占主导地位的城市，这在一定程度上对农村工作管理带来不利影响，对加强城市管理也不利；第三，琼山历史悠久，人杰地灵，全县共有32万华侨散居于世界23个国家和地区，且县内各项工作在海南乃至全国名列前茅，因而在国内外享有一定声誉。如果将琼山县并入海口市，有可能影响外引内联，对经济发展十分不利。
2、实行新体制的优点
实行市——市并列体制，即将琼山和澄迈两县先后撤县建市，使海口地区形成以海口市为中心的三足鼎立的发展格局，这对于调动琼山、澄迈地方政府的积极性，形成竞争机制，保持地方机构和干部的相对稳定性和地方事务管理的连续性具有重要作用，从而在整体上有利于海口地区的经济发展。同时，这一方案工作难度较小，易于操作，并顺应了“小政府、大社会”的行政管理改革大趋势，对加强农村工作管理也十分有利。
（三）实行市——市并列体制的有利时机与条件
在海口区实施市——市并列体制，具有比其他地区更有利的发展时机和优越的改革条件，主要表现为：
1、率先实行市场经济体制：海南在建省办经济特区初期，就确立了以市场调节为主的的市场经济发展模式。因此，在社会主义市场经济体制改革中，海南省走在了全国经济改革的前列，这在一定程度上为市——市并列体制的实施创造了一定的外部配套环境。我们在考察中已感受到在社会主义市场经济发育过程中，这一地区所反映的市县对立矛盾相对于我们考察的国内其他同类地区来说，要缓和得多。
2、最大的开放度：海南作为全国最大的经济特区，也具有最大的开放度，海南省不仅可以享受经济特区的优惠政策，而且它作为一个省又享有地方立法权，这是其他大陆省份和经济特区与之无法比拟的。
3、现有行政区划体制的先进性与开拓性：我国行政区划基本上实行的是省一市一县一乡实四级制和省一（地区）一县一乡虚四级制。海南自建省办经济特区之日起，就根据自身的行政区划特点，打破了这一传统的格局，实行省直接领导市、县制，减少了行政管理的中间环节，提高了工作效率。在这样的行政区划体制下，在海口地区实行市——市并列体制。由于地级市与县（市）之间并无行政隶属关系，市县均直接受省政府领导，这就有利于省政府加强宏观调控与管理，也为配套体制的改革创造了条件。
4、省域范围小，有利于省政府协调市、市矛盾：海南省省域面积小，现仅有19个市、县。与四川等大省相比，海南省政府有关部门有条件、有能力来直接领导和协助处理海口三市县之间的关系。这就为市——市并列体制实施过程中及时解决各种突发矛盾，迅速将这一新型区划模式的配套体制健全完善，使之尽快走上健康发展的轨道奠定了基础。
5、体制改革的大背景：前已述及，现行财政大包干体制强化了地方政府的利益主体地位，而金融体制、投资体制改革不到位则进一步激化了地方政府之间的过度竞争。因此，在80年代至90年代初期相当一段时期内，切块设市地区各种矛盾表现十分突出。为了克服我国经济发展中的矛盾，中央关于财税体制、金融体制、固定资产投资体制的改革方案已经出台或即将出台。随着三大体制改革的深入，地方政府作为投资主体和利益主体的地位将大大削弱，行政区之间的矛盾也将有所缓解，这为大海口地区成立单一性质跨行政区管理机构创造了极为有利的时机。
（四）进一步完善与新的行政区划体制相配套的措施
如果在海口地区实施市——市并列的行政区划体制，那么一定要在省政府的统一领导下，在科学论证的基础上，进一步完善各项配套体制。
第一，进一步坚持海口地区城市规划实施过程中“统一规划、分头实施、共同监督”的原则，健全和完善规划统一协调工作管理机构，并利用法律手段加强对城市规划实施工作的管理与监督。同时，也将市县（市）地域开发纳入大海口的统一规划之中。
第二，成立统一的交通运输管理机构，由省政府有关部门及三市县共同参加，制订统一的交通规划，严格按交通规划实施，加强交通线路、港口建设，形成统一的交通网络，并以港口为龙头，实施综合运输。
第三，对于城市公共用地，也要实行统一规划、统一建设、统一管理，避免各自为政、各搞一套，防止人为地造成不必要的浪费。
第四，在府城与海口连续建成区之间，建立统一的学区、城市安全管理区、消防、民防区等管理机构，实现同一建成区内的统一高效管理。
第五，水是海南经济发展的一大制约因素。建议结合海南实际，以流域为统一水区，成立水区管理机构，以实现对水资源的合理开发、合理分配。目前，由于经济发展尚处于起步阶段，水资源矛盾虽不十分突出，但应及早研究并采取有效措施以缓解海口地区水资源的矛盾冲突。