专车立法在促进创新吗?，本文主要内容关键词为：专车论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2015年10月10日，交通运输部起草了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”)，并向社会公开征求意见。根据《征求意见稿》，之所以要对网络预约出租汽车进行立法是为了“满足社会公众多样化出行需求，鼓励出租汽车服务创新，促进出租汽车多元化服务融合发展，保障运营安全和乘客合法权益”。按照这个目标，政府对网络预约出租汽车进行立法是为了鼓励出租汽车服务创新，那么，专车在哪些方面促进了创新？《征求意见稿》又如何回应这些创新？本文从专车的创新开始，探讨《征求意见稿》存在的缺陷，最后还将以美国加州的专车立法作为借鉴。 一、专车的创新在哪里？ 《征求意见稿》第2条指出，“本办法所称网络预约出租汽车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。本办法所称网络预约出租汽车经营者，是指构建网络服务平台，从事网络预约出租汽车经营服务的企业法人。”这种定位，意味着滴滴等公司变成了一家出租汽车公司，只不过与传统巡游出租汽车稍有不同的是，它是网络预约出租汽车。 那么，专车真的是预约出租汽车吗？对此，笔者的回答是否定的。必须指出的是，早在交通运输部出台《征求意见稿》之前，就有很多交通运输专家指出在传统巡游出租汽车无法满足市民的出行需求时，中国应当大力发展预约出租汽车服务，从而满足市民的多样化出行需求。也正是因此，交通运输部在2014年制定、2015年开始实施的《出租汽车经营服务管理规定》中，就提到要发展预约出租汽车服务，其中第20条规定，“县级以上道路运输管理机构应当按照出租汽车发展规划，发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。”但非常有意思的一个现象是，尽管学者在呼吁、政策在倡导，但是现实中预约出租汽车服务并未推行，而消费者似乎也不接受这种服务。一个可以作为明证的是，到目前为止，国内开展预约出租汽车服务的城市几乎没有。 与之形成鲜明对比的是，尽管专车不为政府决策层所乐见，却在短短一年之内备受消费者青睐。以滴滴为例，从2014年8月份上线以来，已经在全国150多个城市推出了专车服务，每天的订单数超过300万单。当然，也有不少人将这种成果称之为虚假的繁荣，原因就在于现在的交易量都是建立在大量补贴基础之上，万一停止补贴，真实的市场需求又有多大？因此，他们给出的药方是，要满足市民需求，还是得回到预约出租汽车的路上，而不是像专车一样野蛮生长。 如何看待这种意见？我们先来看看美国市场的专车。到目前为止，美国的专车并没有像中国这样的大规模补贴，而且美国是预约出租汽车的发源地，也是世界上预约出租汽车最为发达的国家。但正是在这个预约出租汽车最为发达的国家，恰恰诞生了世界上第一家、同时也是目前估值最高的打车软件公司，Uber。为什么出租汽车的方式如此多样化，市场却产生了备受市场追捧的Uber？在笔者看来，原因可能有以下几个方面。 首先是技术上的因素。智能手机取代电话成为市民最为基本的通信手段。众所周知，预约出租汽车之所以产生，存在两个前提条件，一是巡游出租汽车的严格数量管制，使得居民的出行需求无法满足，因此产生了诸多身份不明的非巡游出租汽车服务。以纽约为例，自1937年通过旨在控制出租车数量的Hass法案后，纽约出租汽车数量在近60年时间里不仅没有增长，反而从1937年的13 595辆控制到12 000辆以下。尽管纽约市政府通过提高出租车价格来抑制市民出行需求，但最终的结果反而是产生了管制外供给，在20世纪50年代的曼哈顿地区，出现了只提供预约服务的便利车(Car Service or Liveries)：因为它只提供预约服务，不在街上巡游，因此不受Hass法调整。从1964年到1971年，法外的便利车从2 500辆增加到了9 300辆。二是电话的普及。电话使得普通居民能够通过它预约出租汽车，无需在街头扬招就可以获得出租汽车服务，尽管那时候还未出现移动电话，但公司可以通过无线电调度技术作为调度手段——该项技术到目前为止还是绝大多数预约出租汽车提供服务的基本手段。正是在这两种因素作用下，预约出租汽车服务在1970年代的美国终于由灰转白，拥有合法身份并数倍于预约巡游出租汽车。 传统预约出租汽车服务的最大弊病就是成本。预约出租汽车公司必须投入大量的人力在后台接听乘客用车需求的电话，然后将指令下发给司机，司机接收到指令后再到指定地点为乘客服务。这种高度依赖人工指令的调度方式既无法应对用车高峰期的需求——凡是在高峰期打过用车电话的人都有过这样的经历：要么电话无法打通，要么没有可调遣的汽车，同时还因为人工成本缘故无法实施规模化经营，也正是基于这一原因，我们在几乎所有的服务业都能见到连锁经营，但出租车行业却是例外。 但依赖于智能手机的App却改变了这一切，只要服务器的空间足够大，打车软件就可以为无数的约车人提供服务。相对于庞大的订单发生数，平台硬件所增加的成本几乎可以忽略不计，它的这个特点恰好和传统的预约出租汽车服务相反：传统预约出租汽车公司会出现边际收益递减，而打车软件则是边际收益递增，用户数越多则用户体验越好——无论是司机还是乘客。也正因此，拥有5 000人的滴滴公司可以为中国几百万辆出租汽车和专车提供服务，这对传统的预约出租汽车公司来说是不可想象的。 其次，专车超越了地理界限，能够在更广大的范围内为乘客提供服务。传统约租车服务无法满足旅客跨地域接受同一个公司服务的需求，但依托于移动互联网的打车软件却可以，乘客可以突破地域界限在全国甚至全球范围内享受到比较均质的服务，目前滴滴在全国350多个城市提供服务，而Uber在全球超过68个国家和地区提供运营，它彻底颠覆了传统出租汽车的营运方式——无论是约租车还是巡游车。 美国这个预约出租汽车最为发达的国家都无法阻挡乘客对打车软件的偏爱，那么我们更能理解在中国这样一个没有预约出租汽车服务的国家乘客会对专车有着如此庞大的需求。在笔者看来，当下中国之所以出现专车这一新型的交通组织方式，并不是像很多人说的补贴，补贴或许在专车的发展初期起到了培育消费习惯的作用，但是能够让这么多消费者停留在这个平台上，补贴绝对不是主因。必须指出的是，中国今天并不是像很多交通行业研究者所说的应当大力发展预约出租汽车，因为预约出租汽车是20世纪基于无线电技术和电话而产生的业态，在智能手机已经普及的今天，再去发展传统的预约出租汽车业务无异于是刻舟求剑。 不同的技术背景会产生不同的业态，就像中国很多边远落后地区一步从鸡毛信时代迈入手机时代，他们不会像其他地区一样在经历了手摇电话、程控电话、寻呼机和大哥大，最终从模拟机迈入智能电话。中国直接从巡游出租汽车迈入专车，这是由移动互联网的技术背景所决定。因此，监管部门如果要让监管手段和专车技术相匹配，必须正视专车产生于移动互联网的现实，而不是用管理预约出租汽车的办法来管理专车，因为此前的预约出租汽车是基于无线电调度技术而产生，否则就会产生监管手段和专车技术之间的不匹配，从而导致监管失灵。 专车和传统预约出租汽车的区别不仅仅在于两者所依赖的技术不一致，它们的经营组织形式也完全不同。传统预约出租汽车公司的车辆是属于公司资产，而司机则是公司员工，调度技术尽管重要，但并不占据显著地位。但是对于滴滴这样的专车公司而言，公司最为核心的资产并不是汽车，而是公司的用户数和算法。公司并不需要拥有一辆汽车，司机也不是自己的员工，而平台和司机之间的管理方式并不是承包费——也就是通常所说的份子钱模式，这种运营模式对于传统的出租汽车业来说不啻石破天惊，平台该如何对不在管理层视线之内的移动工作场所进行管理并保持司机的服务水准？但值得惊讶的是，尽管司机并不是自身员工，但是专车平台对其提供服务品质的控制能力却超过了传统预约出租汽车公司，其中最为关键的一个因素是：基于移动互联网设立的平台、司机和乘客之间的合约安排能够尽可能消灭信息不对称，确保服务水准均质化。 这种组织模式的变化来自于两个方面。一是支付方式的变化。传统出租汽车的管理方式绝大多数是属于份子钱模式，一个重要的原因就是公司或者车主由于信息不对称而无法对司机的服务进行有效管理。这个行业最大的特征是司机掌控着公司最为重要的固定资产，但雇主却无法对其实施有效的管理，甚至雇主还无法知晓其真实营收：雇员可以把一天1 300元的营业额说成800，而雇主却无法查证。为了消除这种信息不对称，份子钱模式就应运而生：公司或者车主不管司机每天的营收到底是多少，而是规定一个固定的数额，从而来化解两者之间的信息不对称。换句话说，份子钱模式是在雇主无法监督雇员的情况下所不得不采用的应对措施，而从过去出租车近百年的历史来看，份子钱模式确实是实现了激励相融：司机只有努力多开车，才能收入最大化。 但是自有专车之后，这个模式发生了逆转。通过移动互联网的支付手段，车费不再直接支付给司机，而是进入平台账户，平台直接掌握了现金流，司机和现金隔绝。掌握了现金就掌握了主动权，司机尽管是一个独立的供应商，却更像是公司的雇员，而不再是一个个各自为战的个体户。所以我们就会发现这样一个现象，平台上的司机尽管不是专车公司的雇员，但是却能够提供一个均质的服务水准。为什么？因为平台可以根据乘客反馈来考察司机是否提供合格的服务，所有的收入进入平台使得司机受到激励按照平台的服务规范提供服务。这个行业第一次出现了按绩效发放所得，而不是像传统出租车司机一样按月向公司缴纳份子钱。尽管事先缴纳份子钱和事后获得应收款看起来只存在时间先后的不同，但区别却非常明显，这意味着平台有足够的信息来判断司机的运营情况。 二、《征求意见稿》错在哪里？ 从以上分析来看，现在的专车无论是在技术基础还是经营方式上都迥异于传统的出租车——包括巡游出租汽车和预约出租汽车。因此，再用监管出租汽车的方式来监管专车，就会出现各种各样的不适应。但不幸的是，《征求意见稿》恰恰用的是旧的监管体系来管理专车。 首先，对网络约租车信息服务平台的地域分割。《征求意见稿》第5条规定平台的经营者“服务所在地与注册地不一致的，应在服务所在地登记分支机构”。这意味着平台要在全国各个县或者设区的市设立分支机构，逐一申请经营许可。但这种地域分割和互联网的全国统一市场服务是相违背的，尽管和传统出租车的监管规则是一致的。在传统的出租车管理模式下，所有的出租车服务都是本地化的——只允许本地车辆在本地提供服务，正如《出租汽车经营服务管理规定》第22条规定的，“在许可的经营区域内从事经营活动，超出许可的经营区域的，起讫点一端应当在许可的经营区域内”。但要求专车平台必须在本地登记，则是非常不合适的。因为基于网络服务的特点，平台必然是全国性的，而这与互联网的去地方化相一致，当要求平台像传统出租车公司一样在全国各个县或者设区的市逐一登记设立分支机构时，互联网的意义就不复存在了，同时还会产生高昂的交易成本。 最大的成本就是设立分支机构的成本。按照《征求意见稿》第6条的规定，“申请从事网络预约出租汽车经营的，应当根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请，并提交以下材料：(一)网络预约出租汽车经营申请表(见附件)；(二)投资人、负责人身份、资信证明及其复印件，经办人的身份证明及其复印件和委托书；(三)企业法人资格证明，税务登记证件，属于分支机构的应当提供分支机构登记证明，外商投资企业还应当提供外商投资企业批准证书；……”同时第7条还规定，“设区的市级或者县级道路运输管理机构应商同级通信、网信等部门对网络预约出租汽车经营申请进行审核，并自受理之日起30日内作出许可或者不予许可的决定。”换句话说，如果一切顺利，要在一个城市“合法”营业，从办理分公司营业执照开始到获得网络预约出租汽车经营许可证，顺利的话得40天左右，同时这还包括办理各种税务登记证书等事宜。 但是像滴滴这样的公司不可能只在一个城市营业，到目前为止已在全国几百个城市开展了服务，而且不可能在这些城市同时提出申请。因为“投资人、负责人身份、资信证明”无法同时在几个城市同时出现，因此必须要等一个城市结束后才开始另一个城市的申请。以滴滴为例，目前开通专车服务的城市有150余个，如果以分公司的方式向当地运输主管部门申请许可，假设“投资人、负责人身份和资信证明”的原件到达每个城市需要2天时间，那么就需要至少300个工作日才能完成登记工作，而每年的工作日只有250天。这对平台公司来说，是一笔巨额成本，而最终这些成本会转嫁到消费者身上。 其次，将平台和驾驶员之间的法律关系不恰当地界定为劳动关系。《征求意见稿》第18条要求平台和驾驶员签订劳动合同，把驾驶员当成平台的雇员。如前所述，尽管在现有的模式下平台比传统的出租车公司更有主动权，但这并不意味着司机就是平台的雇员，从目前构成专车运营的四方协议来看，专车司机是平台的供应商，而不是其雇员。 以滴滴出行的使用条款为例：“滴滴打车信息平台提供的不是出租、租车及/或驾驶服务，我们所提供的仅仅是租赁车辆及驾驶人员的相关信息。租车服务是由租车服务供应商提供的，而驾驶服务是由驾驶服务供应商提供。我们只是您和供应商之间的信息平台。因此，租车服务供应商向您提供的租车服务受到您与租车服务供应商之间协议条款的约束；驾驶服务供应商向您提供的驾驶服务受到您与驾驶服务供应商之间的协议条款的约束”。换句话说，在这个法律架构中，像滴滴快的类的平台并不是提供“出租、租车及驾驶服务”，提供的只是“租赁车辆及驾驶人员的相关信息”。 按照劳动和社会保障部于2005年发布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》，当用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立：“(一)用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；(二)用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；(三)劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。”那么，专车司机和平台之间符合以上三条吗？显然不符。尽管专车司机要严格遵守平台的服务规范，但这并不是遵守用人单位的劳动规章制度，更像是供应商在遵守需求方的标准。更为重要的是，绝大多数的司机都是兼职，他们已经和全职工作的公司签订劳动合同，而按照《劳动法》的规定，一个劳动者是无法签订两个劳动合同的。 无论是从合同的形式还是实质方面看，专车平台和司机之间的关系都不是劳动关系，《征求意见稿》的这个规定并不合适。更为重要的是，即便是在传统的出租车行业，司机和公司之间也并不是必然的劳动关系。2009年，最高人民法院在《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的指导意见》中明确指出，“出租车发生道路交通事故致人损害的，车辆属于出租车公司的，出租车公司承担赔偿责任”，“挂靠经营的机动车发生道路交通事故致人损害的，由挂靠人与被挂靠单位承担连带赔偿责任”，“承包经营的机动车发生道路交通事故致人损害的，由承包人与发包人承担连带赔偿责任。”这意味着在传统出租汽车公司中，出租车驾驶员在公司中至少存在三种不同身份：劳动雇员、挂靠经营者和承包经营者。 再次，不恰当地确定平台的责任。《征求意见稿》第四章对网络预约出租汽车的经营行为做了很多规定，其中有很大一部分规定是用来规范平台的经营行为的，其核心是将平台视为网络预约出租汽车的经营者。在这个定位下，才产生了要求平台承担承运人责任、要求平台为乘客购买保险等义务。 平台是专车出现后的新型角色，在传统的出租车经营模式中并没有这样一个角色。尽管很多城市有出租汽车的电召平台，但这些平台并不是出租汽车的经营者。比如北京市自2013年6月1日起实施《北京市出租汽车电召服务管理试行办法》第3条规定：“提供出租汽车电召服务的出租汽车经营者、驾驶员、调度中心(凡使用出租汽车为客户提供用车服务的第三方运营服务商均属此范围)以及选择出租汽车电召服务的乘客适用本办法。”这意味着调度中心，也就是平台可以是第三方运营服务商，而未必是出租汽车公司。事实上，交通运输部在《关于规范发展出租汽车电召服务的通知》(交运发2013[144]号)中就指出了“第三方电召服务平台”在发展出租汽车电召服务中的作用，但也没有指出它必须拥有出租汽车经营服务资格。 为什么巡游出租汽车可以存在营利性的第三方汽车电召服务平台，而在网络预约出租汽车中，平台就必须成为出租汽车经营服务提供者？很多人的解释是相对于传统的电召平台而言，后者的控制能力更强，比如说传统的电召平台的收入是固定收取费用，如很多城市是每单收取一元；而现在的平台则是按照比例收取费用，如滴滴是以每单20%的收入提成。更为重要的是，现在的平台不仅仅是提供相关信息，更为重要的是在组织经营，因此传统的电召平台的定位并不适用于它，而应该赋予它出租汽车经营者的地位。 但如果真的将其定位为出租汽车经营者，又会诞生新的问题。在传统的出租车经营管理办法中，并没有要求出租车公司为乘客购买保险的规定。比如2015年开始实施的《出租汽车经营服务管理规定》，通篇没有提及保险二字。由此可见，为乘客购买保险并不是属于经营者的责任。事实上，在包括《道路交通安全法》和《道路运输条例》等的法律法规下，出租汽车经营者只需要购买交通强制险和第三人责任险等保险即可，并不需要额外为乘客购买保险。不仅如此，公交车、飞机和长途大巴也都没有为乘客购买保险的义务，所有的乘客险——只要是交通意外险都是由乘客个人承担，而不是由承运人购买。 于是，这就遇到一个尴尬现象，在学理上，平台只是一个提供信息交流的平台，并不是真正提供出租汽车服务的经营者。不过《征求意见稿》却把它定位为出租汽车的经营者，而这个出租汽车经营者的义务却超过了传统出租汽车经营者的法定义务。 三、如何定位专车：美国加州的经验 《征求意见稿》将专车这种依赖于互联网的运输方式称之为网络预约出租汽车，并将其纳入出租汽车行业管理。这种定位既无视专车和传统出租车不同的技术前提，同时也忽略了两者运营模式的不同，给专车以网络预约出租汽车的身份，将会导致监管手段与监管目标的不匹配：既无法保证这个市场的可持续发展，同时也不利于保护乘客的合法权益。 如何对其进行定位？专车的发源地美国加州给了一个很好的范例。2013年9月19日，加州公共事业委员会(CPUC)决定授予Uber、Lyft等这些依托于互联网提供运输服务的公司合法性，并将其称为交通运输网络公司(Transportation Network Companies，TNC)。在此之前，加州存在着三种运输模式，一种是受市或者县监管的出租车，还有两种是受加州公共事业委员会(California Public Utilities Commission，CPUC)监管的Charter-party carrier(TCP)和Passenger Stage Companies(PSC)。传统出租汽车服务我们都能理解，什么是TCP和PSC？根据加州法律的规定，TCP提供预约客运服务，根据里程和/或时间计费，包括观光车和供政府机构、公司、学校包租的车辆。PSC的车通常有固定线路和班次，供多人同时乘坐，典型的就是在机场运送旅客的班车。 什么是TNC？在这份名为《关于通过保留交通行业准入的公共安全保护规则和规章的决定》(Decision Adopting Rules and Regulations to Protect Public Safety while Allowing New Entrants to the Transportation Industry)的文件中，TNC指的是在加州通过在线App或平台连接私家车主和乘客以提供有偿预约交通服务的组织，而不管该组织的形式是公司、合伙、个人独资或其他。这个定义表明TNC和出租汽车行业的最大区别在于允许私家车提供服务，而在此之前，加州的出租汽车也有着高额的准入门槛，有着牌照限制。而TNC和TCP的区别是前者不得拥有自己的车辆，它们只能是提供信息服务的网络平台。 根据加州的法律，TNC要开展营业，须向CPUC申请TCP项下的P类许可，并无需申请任何行政许可。为保护乘客和公众安全，CPUC要求TNC对接入平台的私家车及其司机实施严格的安全核查，并对车辆和司机的责任保险提出要求。主要内容包括：第一，对司机的要求及TNC的核查义务，最大幅度减少司机侵害乘客的危险发生。第二，对于车辆的要求及TNC的核查义务，要求TNC或者取得权威认证的第三方机构实施并确保，私家车辆接入平台提供服务之前，必须依照规定进行包括19个车辆部件的全面安全检查(19-point vehicle inspection)。此后，TNC有义务确保车辆每年进行这样的检查，并保留检查记录以供审查。第三，对车辆和司机的保险要求及TNC的义务。CPUC要求TNC确保接入其平台的每辆车，在提供服务时就每件与车辆和司机有关的事故享有保险金额不低于100万美元的商业责任保险。第四，对乘客的其他保护。比如说TNC应当向司机和乘客明确告知或者披露基于TNC平台预约的运送服务是由私家车进行；TNC应当向乘客显示前来服务的司机及其车辆(包括车牌号码)的照片；接入TNC的车辆只允许提供预约服务，不得沿路巡游揽客；TNC车辆每次载客不得超过7人等。 加州为什么要创设TNC这种新型交通服务形式？这还要从加州独特的创新文化谈起。加州作为硅谷的所在地，一直鼓励创新者通过技术提高加州人民的福祉。Uber恰好是诞生在加州，它的出现在加州引发了很多争议并导致传统出租车行业的罢工抗议。如何面对这种新业态？CPUC从2012年12月开始组织了关于如何监管网络约车的调查研究，主要内容是评估网络约车服务的安全性以及出现事故之后如何进行赔偿。调研项目主要由加州公共事业委员会主导，邀请所有的利益相关方参与讨论，包括乘客、传统出租车司机、专车司机以及Uber等平台。 在UPUC通过的这份决定中，监管部门把保护公共安全和鼓励创新放在首位，发现Uber等公司和传统的出租汽车以及其他交通运输服务公司存在着本质差别，乘客只需要网络就可以通过一家第三方的App或者平台预约汽车服务，而这和传统的通过出租车或者约租车的服务完全不同，因此采用了TNC这一全新概念。至于Uber等公司提出的这是一类信息行业应当属于联邦通信法管辖而不是由CPUC管辖的交通运输服务业的主张则被驳回，原因就在于：首先，CPUC并不会通过法案对连接乘客和司机的智能设备增加新的规则，而这是由联邦通信委员会所管辖的；其次，CPUC并不认为仅仅因为是智能手机被应用于交通运输服务就会让CUPC没有管辖权。因此，在考虑了这个新兴行业的特点之后，CPUC采用了TNC的新型模式，从而使其和以前的出租车、PSC和TCP相区别。 在加州通过TNC这一新型的交通运输模式之后，美国有不少州也通过法案给予Uber等公司同样的地位，比如科罗拉多州、得州和哥伦比亚特区。 那么，加州的TNC立法对我们的专车监管可以提供哪些借鉴？笔者认为主要体现在两个方面，一是监管机构的变化。很多研究指出允许私家车接入是TNC的最大特点，尽管这很重要，但是笔者觉得平台受CPUC监管，而不是像出租汽车一样由县或市监管也具有格外重要的意义，不仅平台接入的车辆不需要特别许可，平台本身也不需要额外许可，每年只需要缴纳1 000美元的注册费。更为重要的是，TNC处在CPUC的监管框架之下，它可以在整个加州提供服务，这既可以大幅度减少在各个城市分别注册的运营成本，同时还以超越地域在整个加州提供服务，与传统只提供本地服务的出租车行业完全不同。 二是对TNC不做组织形式的限制。CPUC将TNC的主体视为利用互联网提供有偿预约服务的交通运输服务机构，而不管该机构是不是公司、合伙和私人有限独资公司等其他形式，这给TNC的主体留下了更多的发展空间，这意味着很多从事非营利性的拼车业务的机构也可以包括在内，减少了法律的修正成本。作为反例的就是《征求意见稿》，它耗费了大量资源来规范网络约车现象，但是由于将其视为出租车，由此导致了社会上大量存在的拼车现象处于灰色地带。同时，尽管第49条也对拼车、合成等现象进行了描述，认为这些行为不属于约租车，但是在实际执法过程中，还是会产生很多拼车行为被执法部门处罚的现象——到目前为止，各地已经发生了很多拼车行为被视为“非法营运”的案例。之所以产生这种现象，很重要的一个原因是《征求意见稿》的调整对象不具有包容性，无法及时反映互联网给交通运输服务所带来的变化，从而扼杀新的服务类型。 在讨论专车时，学界和业界就这个业态到底该怎么监管产生了很大争议。有观点认为，专车与传统出租车并无本质不同，都是提供位移服务，因此应该接受与传统出租车一样的监管。而另一部分观点则认为，由于专车所依赖的技术和生产组织方式发生了变化，因此沿用传统监管出租车的方式来管专车并不合适。从专车的诞生地加州的TNC立法实践来看，必须把握住新技术的特点和组织形式，这样才能让新技术更好地提高人民福祉。 遗憾的是，《征求意见稿》还是将专车视为预约出租汽车进行管理。这种监管方式，杜绝了私家车接入平台服务的可能，毫不夸张地说，这个立法的主要目的是保护现有出租车业的利益，但是却以剥夺乘客的选择权和通过私家车出行所带来的各种便利为代价的。不得不说，在“大众创新、万众创业”的背景下，在互联网+深入人心的环境下却产生这样的立法，实在是一件憾事。