泰国现代行政体制的演变及其特点，本文主要内容关键词为：泰国论文,体制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政系统已被现代许多专家公认为“现代社会的钥匙”和“实现国家目标的主要工具”。〔1〕在泰国发展史上， 行政体制占有重要的地位。从刚出现国家形式的孟人时代到今天，泰国已经历了从类似军事民主制政体、专制君主制政体到君主立宪政体的变化；在行政体制上，经历了出现、形成、发展和再发展的阶段。本文通过研究泰国现代行政体制的演变，窥视其发展的特点，并对泰国如何管理社会公共事务作一个深入的研究。
一、泰国古代的行政体制
泰国现代的行政体制是在传统的古代行政体制基础上发展演变形成的。泰国传统的行政体制是现代行政体制的雏形。
1、从堕罗钵底到素可泰时期的行政体制（公元12、13 世纪——1349年）
堕罗钵底国是泰国早期出现的国家。由于资料缺乏，我们只能从中国史籍中了解到堕罗钵底的一些简单情况。堕罗钵底国的最高统治者是国王，下设“朝请将军”，协助国王治理国政；另设参军、功曹、主簿、城局、金威将军、赞理、赞府等官吏管理国家各方面的事务。地方行政设州、郡、县三级。州设“参军”；郡设“金威将军”；县设“城局”分别进行治理。州郡以武官镇守；县是基层的统治单位，由文官治理。地方三级的官吏都由中央任命。各级长官上任后，还可选若干官员协助处理政务。〔2〕当然，这毕竟是中国史书的记载， 其行政体制也似乎有些“中国化”，其真实情形，现在尚无证可考。
约13世纪初，素可泰王国建立。到兰摩甘亨执政时，泰国行政体制有了一定的发展。素可泰王国开始实行军政合一的统治形式：国王是一国之君，为国家行政首脑，同时也是国家的最高军事统帅；各级官吏既是行政长官，又兼任军队的各级首长；全国男子战时为兵，和平时务农。国王之下设四个部：（1）市政部，设市政大臣，治理地方政务， 监督人民，缉拿盗匪及惩治罪人等；（2）宫务部，设宫务大臣，负责宫内事务、审理国民的诉讼等；（3）财政部，设财政大臣， 保管国家的财政收入等；（4）田务部，设田务大臣，主管农田、京畿粮草收集和储备等。各部的最高首长被称为“坤”（khun）。地方行政机构也效仿中央的四个部作相应的机构设置。除了四个部外，还设有不同等级的半世袭贵族，代表国王或各省领主对其属下的人民进行直接统治。〔3〕
素可泰王国被分为畿内、畿外和属国三部分。畿内各省是以素可泰为中心的附近几个城市，由王子或王室近亲统治，是王国领土的核心部分；畿外各省是离京都较远的城镇，由国王委派官吏治理；属国则多处于更边远的山区，由国王委任当地的首领进行统治。属国有自治权，享有征税、统领辖内军队等权力，但必须按期向素可泰纳贡；有战事时，还得出兵援助王军作战。
兰摩甘亨所采用的军政合一的君主集权制统治，承袭了古代泰国以家族为中心的宗法制度，其管理体制开始朝部门化发展，但是各部的工作职责，还存在重叠或分散的现象。例如，在军政合一的中央集权下，没有严格的军政职权划分。行政体制的不健全，再加上国家的社会生产力落后，经济不发达，交通不便利使国王对国家的治理范围很有限，一般只在畿内各省。
2、阿瑜陀耶王朝时期的行政体制（1349年—1767年）
1350年，拉玛铁菩提一世建立了阿瑜陀耶王朝。王朝初期效法于素可泰王朝的行政体制，也实行军政合一的集权制，全国仍被分为畿内、畿外和属国三部分。国王之下设四部。地方也效法中央设四个相应的机构。
戴莱洛迦纳王执政后，在国内兴起了社会政治经济诸方面的改革。在行政体制方面，戴莱洛迦纳王以“部”为基础组织新的中央政府，委派高级官员主管工作。〔4〕1455年， 他颁布了《文官统治法》和《军官及各地方官吏统治法》〔5〕， 改变了自古以来军政合一的中央集权制，把全国的行政系统分为政务和军务两大部分。
戴莱洛迦纳王重新组建的行政体制，仍然强调国王是全国的土地所有者，集军政大权于一身。国王之下设政务和军务两大系统：政务总长，爵号昭披耶乍离，主管全国民政事务；军务总长，昭披耶爵衔，主管全国军事事务。两位总长是国家的一品官。政务总长之下还设有四个部。四部是隶属于中央政府的平行的行政机构。其首长称“大臣”（后改为“部长”），也是国王的咨询者。四部是：财政部，设财政大臣，主管贸易、对外事务及财政，并制定有关的政策法令；市政部，设市政大臣，主管国内的民诉和刑事案件；国务部，设田务大臣，主管各类农作物的生产，国内河流的疏导，以及制定税率，征收税款等。宫务部，设宫务大臣，主管宫廷的内部事务，包括禁卫军、所有嫔妃宫娥，以及各地的王家财库等。〔6〕军务总长之下，设有陆军大臣和海军大臣， 分别负责国内的陆海军的事务。四部之下又设六厅，各厅厅长享有特定的爵号与其职责相吻合。
地方行政体制仿效中央行政体制也作相应的机构设置。省之下设四局，分管民政、执法、司库、农林等各方面事务。省长由披耶级官员担任，受大臣监督，负责保卫国家安全工作及对京畿人才和资源的提供。省长名义上经总长向国王负责，由国王任免。从中央到地方的军政官员都由国王直接任命，或通过中央政府机构进行任命。17世纪，泰国被分为南北两个部分，分别由军务总长和财务总长管理。直到1892年朱拉隆功行政改革后才废止。
戴莱洛迦纳王通过改革，把全国的土地分配权掌握在自己手中，在分封食田给属下时，刻意将食田分散在全国各处，使各食田官吏难以形成一股集中的力量，借以削弱地方势力。戴莱洛迦纳推行的行政体制改革；把国家的军政问题分开，在政治上摆脱了军事民主制的圈囿。行政职能在原有的基础上划分得更具体和明确。统治者通过食田的分封，强化了官员与平民间的不平等关系，形成了从国王至平民之间的层级性结构。
3、从吞武里王朝到曼谷王朝初期的行政体制（1767—1824年）
吞武里王朝时期，国家主要沿用阿瑜陀耶时代的行政体制。到曼谷王朝初期，中央行政体制有所发展，在中央增设了军务部和内务部。前者负责军务方面，并兼管南方各省；后者负责民政事务，兼管东北和北部各省。各部部长均由亲王担任。地方行政体制分为省—府—县—村四级行政层。村是基层行政单位。府和县的官员均由省长任免。省长由国王亲自指派。
总的说来，泰国古代的行政体制并不完善，行政功能差，效率低。在行政结构上，常出现职权交叉和重叠等弊病。当时的行政体制中，各部都设有财政管理和司法行政的职能。正是由于行政体制的不完备，使中央与地方的联系松驰，各省与中央在行政职能上的依赖关系因地方自治权的存在而变得松散。在行政运作中，政府官吏的甄补尚未形成制度化。〔7〕私人行为混杂在行政事务中，影响了行政效率的提高。
二、泰国现代行政体制的初步形成
泰国现代行政体制约在拉玛四世改革后初步形成。这一时期，经过拉玛四世和拉玛五世的改革，使行政体制开始向现代化方向迈步。19世纪中叶拉玛四世继位后，根据当时国内外形势的变化开始对泰国的社会政治经济等方面进行了一些改革。拉玛四世所倡导的开明思想，对拉玛五世产生了极大的影响。可以说，拉玛四世改革是泰国行政体制迈向现代化的开端。
到拉玛五世执政时，一直以阿瑜陀耶时代的行政体制为蓝本的管理系统，日益暴露出它的弊端。（1）军政职能不分，权力交叉，如， 内务总长和军务总长在职责上分别具有民政和军务的最高权力。但实际上并没有设立与其职位相称的统管权力。军务总长等于身兼行政大臣、司法大臣、军务大臣和财务大臣等四、五个职位的职责〔8〕。（2）国家仍采用封建分权制。国家仍分为南北两部。两部分管各省的军政事务，国王不直接管理各省。虽然所有官吏仍由国王自由调配，但是随着社会的发展，各省的地方权力逐渐扩大，从而使中央失去控制权，损害了国家的统一。（3）宫廷与官府之间互相袒护，滋生了滥用职权， 贪污腐化，渎职等弊病。如，在旧的体制中常采用“多头理税”、“多头理财”的做法，导致国库收入减少，从1868—1873年， 国家岁入从每年的480万铢下降到160万铢。〔9〕为了维护国家的独立，寻求富国强兵之道，维护封建专制君主制的统治，改革不合时宜的陈旧行政体制，已是迫在眉睫。
1873年，拉玛五世朱拉隆功正式加冕后主持国政。在他亲政的37年中，他推行了一系列的改革措施：废除奴隶制；革新军队；改革赋税制度、教育制度、宗教制度等。最重要的贡献在于对行政体制作了较深入和较彻底的改革。以1892年的行政重组为界，大致可分为两个阶段：第一阶段主要是立法和咨询机构的创立，以及财政、交通、教育等制度的建立与设置；第二阶段则主要是对政府机构的重组。
第一阶段的改革措施包括如下一些：
政府设置参议院和枢密院。1874年，拉玛五世革新顾问制度，下诏设立由12个贵族组成的参议院，协助国王处理财务并对将要颁布的法律进行讨论。不久，又成立枢密院。它是国王的私人咨询机关。后来，由各大臣组成的国务会议取代了参议院。〔10〕参议院和枢密院都是仿效西方议会制建立的。因此，两院是国家立法和行政的咨询机构。参议院成员有阶有薪；枢密院成员人数不拘，但不领薪，社会地位较前者低。虽然两院成员都有向国王直抒己见的权利，但受传统文化的影响，并未取得应有的效果。
改革税收财政制度。1875年成立“国家税收局”，专门负责国家税收的管理，包括征税与分配税收等。它是泰国历史上最早的现代化官厅，对办公时间、办事机构以及公文的保管等方面都建立了一套制度，并把现代的公务观念灌输到传统的官僚机构中去。拉玛五世为了集中财源，还先后采取取消包税制、分开国库和王库、建立中央金库制度、统一税收等措施，以增加岁入。
建立俸给制。拉玛五世改革后，以“俸给制”取代了原来由国家赐予食田的封禄制度。国内所有政府官员都领取与其职位相符的固定薪俸。为了配合俸给制的执行，1887年又颁布了官爵的封赐条例。〔11〕俸给制迈出了文官俸给制度的第一步，并进一步削弱了地方的分散主义和原封建贵族的特权。
此外，1881年国家设立邮政厅，后又与王家电信厅合并。1885年成立王家测量厅，负责全国土地的测量与登记，以及对国家边界的测量绘制和铁道的测量。1887年成立了公共教育厅，致力于发展泰国现代教育。
第二阶段的改革重点是对政府机构的重组。1892年4月1日，拉玛五世颁布谕旨，借鉴西方议会制，对泰国传统的行政体制进行改革。同年，组建内阁，代替原来的枢密院。内阁成员由国王亲自任命的12位部长担任。他们协助国王制定和作出各种重要的政策和决定。内阁是政府各部的领导机构，受国王的直接管理。
原来的六部在新的行政体制下，在职能上有略微的改变。内政部是政府的最重要部门之一。它统一管理全国的行政军务部，统一管理全国的军务，权力有所扩大。宫务部失去了原来掌管司法的权力。田务部改为农业部，保留了对农业税收的监督和管理，增加了森林和土地测量等职能。财政部负责全国各种税收和一切预算。市政部不再管理财政，而只保留原有职责。
新设的六部是：外交部，负责国家的对外事务，不受理地方上的各种职责。司法部，管理分散于各部中的司法业务。作战部，负责检查和主持陆海军的工作，是陆海军的指挥部。教育部，主要管理全国的教育、宗教和医务。公共工程部，负责建筑、开凿运河等各项公共工程。掌玺大臣部，主管衔玺和王室颁布的一切法令和一切公文。1908年，作战部和掌玺大臣部被降为厅一级的行政机构。新的行政体制下的12位部长地位平等，其职能在法律上有明文规定。原来的军政两位总长的职位被取消。
在地方行政体制的改革中，政府采用省—府—县—区—自然村的五级行政层划分法。中央内政部统管地方各级行政层。〔12〕省长由国王任命，通常是亲王或王子，在政府所建的办公处办理公务。他主要负责所在地的治安和司法，是政府政策的执行者，直接向内政部负责。府长由县级升上来的文官充任。县长的工作向府长负责。村是最基层的行政机构，由“村大人”管理。昔日毫无选举权的，当过徭役的公民和奴隶，现在都有权选举自己的村大人，并有权向县长或府长提出一定的建议或要求。实际上，各省省长的权力受到很大的削弱。
为了配合新行政体制的实施，拉玛五世改良了官员的甄补制度。1892—1898年间，内政部拟定一套全面的傣给制度，文官的俸给由财政部控制。1898年拉玛五世下令成立一个专门研究文官职务、责任和俸给的委员会。1900年在西北行政区实行了由内政部所核定的文官俸给法，这是首次执行文官俸给制。到20世纪前10年间，泰国官员的选拔和训练已和考试制度联系起来。到1907年，地方文官已有四个等级的划分：办事员、预备官、二级官和一级官。原则上每级官员都必须通过考试确定，考试由每个行政区组成委员会决定，一年两试，以文官的行政能力为基础要求。〔13〕文官的俸给与选拔开始走向制度化。
拉玛五世改革行政体制的同时，聘请了更多的外国顾问。这些来自不同国家的外国顾问们为拉玛五世出谋划策，成为泰国行政重组的“工程师”。
拉玛五世的种种改革都竭力使国家适应世界形势的发展，以便巩固曼谷王朝的封建统治，因此，其改革也存在着不彻底性：首先，国王具有无上的权威。其次，官员仍具有贵族化的特点。当时，国家已逐步实行委任官吏与学历相联系的文官甄补制度，但是，高层官员的选用上却仍以出身为标准。1910年政府就规定：只有王室成员才能获得中将以上的军衔〔14〕高层官员的贵族化使高层官僚居高临下，对其下属任意指使，助长了官僚作风。同时，平民晋升到中下层官吏后，便无机再升，这必然使他们与王室贵族产生矛盾。而且，随着教育制度的不断完善，这种矛盾就更加突出。此外，行政行为受家长制等传统观念的影响行政效率难以提高。
拉玛五世对行政体制的改革使泰国的行政体制向着现代化方向过渡。但是，由于受传统运作方式的影响，行政体制的现代化变得只是一个“空壳”。
三、泰国现代行政体制的完善
拉玛五世时代的行政体制一直沿用到1932年革命前。
1932年革命后，泰国成为君主立宪制国家，带有现代色彩的政治体制开始逐步形成。首先是宪法成为国家的根本大法。并几经修改。虽然几个宪法都承认国王在国家中的神圣地位，但国家的权力却转移到国会、内阁和法院方面。国会行使立法权，内阁对国会负责行使行政权，法院代表国王行使司法权。
宪政下的中央行政机构是国家制定和执行中央政府政策的机构。它由总理、副总理及13个部长组成（即内阁）。国家的行政决策者是总理和内阁成员。总理具有任命、调查和复议的最后决定权。同时又是内阁会议的主席。总理必须由选出的下议员担任。副总理辅佐总理处理政事，并负责审定国家的预算与统计等。总理府之下还设有中央情报厅、文官委员会等17个厅局机构。总理及内阁成员都必须随着内阁更迭而易人，但是负责政府日常行政和业务工作的政府各部常务次长以下官员一般都不受内阁更迭的影响，以保证政府职能机制的正常运转。〔15〕
总理府之下设有13个部，分别由13个部长进行管理。国防部，负责制定有关国防建设的方针和政策；组织国家防务计划的制定与实施等。财政部，负责全国税收、财政事务等。外交部，负责国家外交事务。农业和合作部，负责农业经济发展、规划农业发展方向等。交通部，负责全国交通建设。商业部，主管全国的对内对外贸易。内务部，主管全国的地方行政、市政建设、劳动就业等方面的工作，并对各府的官员有任免权。司法部，主管国家各级法院的行政事务。科技与能源部，负责全国科技的研究和科技成果的引进、开发等。教育部，管理与宗教、文化、艺术、教育相关的事务。卫生部、工业部、大学部分别负责全国的医疗、工业发展和高等教育事务。
中央行政官员形成总理、部长、次长、厅长、科长、课长的阶梯式层次。其中，厅、科、课三级行政机构是国家行政管理中的执行机关。总理和部长拥有决策权，次长起协调和监督作用。
地方行政体制取缔了原来的省制，代之以府为主的地方行政单位，即府—县（分县）—区—行政村，还有不同级别的市镇。府设府尹，是内务部派去主持该府工作的官员。县隶属于府，县长也由内务部派出。分县是介于县和区之间的过渡性行政区划，为地处偏僻、交通不便的地区所设置。分县不设分县长，归所隶属县的县长领导，只设一名县常务助理。区隶属于县，村是最基层的行政单位。区长由公众选举产生，经府尹批准后任命。村长则由全村村民直接选举，任期五年。另外，还有不同级别的市镇，各市镇政府理论上讲是实行自治，有独立的市长、市议会，但实际上只是所在地方行政的附属机构。据1989年《暹罗年鉴》统计，泰国共设有73个府，742个县、82个分县，6400个区等。〔16〕
1932年革命后，文官的甄补已形成制度化。1928年第一部文官法颁布以来，文官制度数次修改，已逐步形成了今天的模式。文官包括所有中央政府各部、府及县的官员，学校教职员、大学教授、警务人员以及外交人员等，但凡军事人员、法官、检察官、市政府行政人员，地方行政（乡和村）人员皆不在文官之列。1987年泰国总人口为5100万人，各类文官总数达799491人（不包括在国营企业内任职的271075名正式和临时雇员），平均约64个泰国公民中就有一个文官。〔17〕他们在政府政策的拟定和执行方面起着重要作用。文官制度的完善是行政体制迈向现代化的重要标志之一。
泰国现代行政体制正日益成为泰国迈向现代化的有力工具。各级行政机构分工细致，责任明确，并具有严明的纪律。根据实绩，选贤任能，摈弃阿谀奉承，使庸碌之辈无晋升之阶，正是现代文官制度所创立的宗旨。
结语
泰国的行政体制从公元12、13世纪演变到今天，经历了一个漫长的过程。行政体制发展到现代，在其演变过程中，反映出两个显著特点：
一是传统制度对行政体制仍有强大的影响。最突出的是在泰国行政体制的演变中，君主作为国家最高统治者的地位被保留下来。国王的地位与宗教“神权”相联系，集全国的政治、经济、军事、宗教和司法大权于一身，享有至高无上的神圣地位。尽管拉玛五世，在很多领域进行了改革，但仍然保持了君主的特殊地位。1932年革命实行君主立宪制后，国王作为君主立宪政体的象征也被保留下来。直到现在，尽管泰国行政体制已日趋现代化，但国王在宪法中仍然是国家的元首，军队的最高统帅及宗教的最高保护人。
泰国传统制度的影响，使行政行为仍然以传统的模式为基础，即行政体制虽然有一个“现代”的外壳，但其运行过程仍按“陈旧”的方式进行。造成这种局面的原因有三点：首先，泰国行政体制迈向现代化的过程中，统治者优先选择了行政和军事的现代化发展方向，忽略了工业的现代化发展。其次因工业化的步伐缓慢而使新兴的资产阶级力量薄弱，不得不向传统的封建君主势力妥协。再有，由于泰国行政改革的策划、指挥、运行都是由本国的最高统治者一手操办的，这就使改革不同程度地向旧制度妥协。
二是成功地吸取了西方行政制度的某些精髓。拉玛四世和拉玛五世执政时开始大胆借鉴西方国家的一些有效的行政管理制度，泰国今天所形成的一套较完备的现代行政机构，正是泰国成功地吸取外来积极因素的结晶。
注释：
〔1〕胡果文等著：《中外人事制度比较》， 上海社会科学院出版社，1989年3月版，第11页。
〔2〕杜佑：《通典》卷188。
〔3〕Samsakdi Xuto "Government and Politics of Thailand",Oxford,1987,P15.
〔4〕（美）约翰·F·卡迪：《东南亚历史发展》，姚楠等译，上海译文出版社，1988年版，第182页。
〔5〕披参·达纳泰：《阿瑜陀耶时期的法律》， 载《东南亚资料》，1982年第2期。
〔6〕（泰）凯西尼·洪萨南：《泰国行政制度的演变》， 载《东南亚历史译丛》，1982年第2期。
〔7〕Likhit Dhiravegin:《The Bureaucratic Elite of Thailand》(Bangkok,1978)第18页。
〔8〕“朱拉隆功国王陛下对改革国家行政机构的演说词原文”，载《东南亚历史译丛》，1982年第2期。
〔9〕贴本纳：《丹隆亲王内政部长任内1892—1915 年的各省行政管理》，牛津大学，1977年版，第12页。
〔10〕乍仑·猜差纳：《泰国史》，转引自陈健民：《评暹罗王朝拉玛五世改革》，载《世界历史》，1980年第4期。
〔11〕《泰皇朱拉隆功国王陛下关于官爵问题的论述》，载《东南亚历史译丛》，1982年第2期。
〔12〕韩承文等编：《世界近代政治思想史》，河南大学出版社，1991年版，第556页。
〔13〕Likhit Phiravegin:《The Bureaucratic Elite of Thailand》(Bangkok,1978)第33—47页。
〔14〕转引自贺圣达：《朱拉隆功改革与泰国的现代化进程》，载《世界历史》，1989年第4期。
〔15〕〔16〕朱振明主编：《当代泰国》，四川人民出版社，1994年版，第135页，第14页。
〔17 〕王士录：“泰国文官制度简介”， 载《东南亚研究》，1990年第1期。