新政学系的地方行政实践探析——以张群为中心，本文主要内容关键词为：探析论文,新政论文,学系论文,行政论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新政学系是中国国民党内其他自以为是孙中山嫡系政治派别对这个曾经反对过孙中山政治派系的一个贬称，政学会是新政学系的前身。然而，被称为新政学系的成员则无一以之自名，认为“这个名字实际叫错了”。其实，新政学系的成员须具备两个条件：一是与政学会的成员或分子有过某种直接或间接联系，“是早期政学会的晚辈或曾与那些晚辈共事者”。二是曾在北京民国政府的议会与内阁中任职，具有北方政治背景，是“北洋政府中经验丰富的人”①。通常被称作新政学系的重要成员有黄郛、杨永泰、张群、翁文灏、吴鼎昌、张嘉璈、王世杰等，他们“主要以政界为依托”②，或曾入阁南京国民政府，或曾担任省市地方大员。本文主要以张群为中心，考察他担任上海特别市市长及湖北、四川两省主席时的施政举措及对当地社会经济、政治变迁的影响，以此管窥新政学系的地方行政实践，并从这一角度客观地分析和评价新政学系。
一、上海的现代化新建设
1929年4月1日，张群就任上海特别市第三任市长，国民党中央党部指派王宠惠、南京国民政府派孙科到上海监誓并致训词③。张群在致答词中提出，人类的都市文明可划分为三种：第一种是习惯与迷信的文明，第二种是自由与竞争的文明，第三种是互助与相爱的文明，“换一句话讲，第三种文明的都市便是三民主义化的都市”。他把“建设一个第三种都市文明的新上海，以光大中华的名誉，开拓世界的观瞻”作为施政的奋斗目标④，因而，他将主要工作集中于市政方面，努力实施建设现代化大上海的计划。
张群上任后积极规划市政建设并成立建设讨论委员会。在前两任市长的领导下，上海的市政建设已经取得一些成绩，但是“现有之道路，不特闸北南市凌乱不堪，即在租界方面，亦无系统可言，至于分区，则上海更绝未实行”⑤。他提出“建设不仅发展工商业，满足物质上之需要为目的”，建设不仅是建筑几条马路，几座市房，并且要使教育、土地、卫生、社会各方面的设施力求完善，“务使市民之物质与精神均得到舒适与安乐”⑥，因此，市政建设必须要有合理的科学的规划。然而，市政规划不仅是政府之事，更需要广泛吸收社会各界人才的参与。为此，他主张“请各专门人才一齐加入，使上海市政得以迅速前进，并将于中西各报上，刊登征求市民对市府意见。征得后，采其建议，并酌用其人，以酬其供(贡)献之力”⑦，强调建设的责任，应由政府与人民共同负担，市民的意志及政府的政策，应彼此了解，所以，他提议“在市参议会未成立前，组织建设讨论委员会，以收集思广益之效”⑧，并聘请虞洽卿、钱新之等25人为委员，发挥他们“学识宏通，素孚众望，对于市政兴革事宜尤有研求”的作用⑨。1929年7月1日，建设讨论委员会举行成立大会，张群出席并致词：“成立建设讨论委员会，使市民亦有参加市政机会，并希望少数人所负之重大责任，得到地方上多数市民之协助进行，俾完成整个的建设计划。”可见，成立建设讨论委员会旨在加强市民参与建设事业，以便更好规划和建设市政，实现建设大上海的计划，达到“沟通市民与市府之声息，不使稍有隔膜，然后方能对于地方上之建议，推行无阻”目的⑩，故而，张群赋予建设讨论委员会不仅有建议权，还有审议权。3日，建设讨论委员会推定虞和德为委员长，钱永铭、黄伯樵为副委员长(11)。
张群认为建设现代化的新上海，首先要建设好市中心区域。这需要“以远大之世界眼光，用最新之科学方法，先规划一市中心，由此中心逐渐向外发展，使工业区、商业区、码头区、住宅区等，作有计划之分布，各能尽量发挥其功用”，“务使将来上海在经济方面有健全的地位，如完善之港口，良好之交通，基础巩固之工商业，他若道路、沟渠、给水、住屋，诸般设备亦均能适合现代之需要，并便于异日之发展”(12)，同时要达到使租界“相形见绌”，最终“使上海成为世界上第一等商埠”的目的(13)。因此，市中心区域的选址非常重要，一方面，“建设市中心区，要为全上海工商业的利益着想，要使全市各区相互发展”，另一方面，“上海市范围之大及跑马厅一带，已有相当之建设，地价亦以提高，且暂时尚在租界范围之中，故建设中心区域，势非别觅合宜地点不可”(14)。在广泛调查研究、征求意见和慎重考虑的基础上，市政府第一百二十三次市政会议议决并提交建设讨论委员会第二次会议通过，确定以“淞沪铁路以东，浦江以西之间，北至闸殷路，南至翔殷路，东至预定路线，西至淞沪路”为上海市中心区域(15)，建设市中心区域的土地问题，政府采用收购办法，“与业主按地协议，不定官价勒收以重民业”，“圈用之地，将完全给价收买，其价格系以市政府所宣布市中心区域停止买卖时之地价为标准，并非官价勒收，且对于该区内土地被收用之农民生活问题，亦正由主管局研究办法，毋使失业，贻患社会”(16)，同时，为防止奸商趁机垄断土地、抬高地价，市政府发布公告：自决定之日起，停止该区内地产买卖过户，期于最短期间，确定大上海建设计划之基础，以资振兴(17)。
为了更好领导、规划市中心区域的建设，市政府第一百二十四次市政会议议决成立上海特别市市中心区域建设委员会，第一百二十六次市政会议修正通过《上海特别市市中心区域建设委员会章程》共12条，明确规定该委员会“直隶于上海特别市政府”，主要任务是“市中心区域之全部设计”、“市政府建筑图样之征求及选定”、“工程实施之协助”(18)。根据章程的规定，市长张群指定工务局长沈怡兼任该委员会主席，黄伯樵等十人为委员(19)。该委员会成立后，面向全社会公开征集市中心区域建设计划及市政府建筑图样，力求打破设计者的国别、性别界限，并主动为设计者提供市政府业务状况以便利计划编制，要求“事业计划，规模宏大，需费较巨者，应将与是项事业相符之财政计划一并设计”，合用者给予“延用”、“奖金”、“褒扬”的酬奖，提出“建设事业，应斟酌财政之状况及社会之需要，具立整个方案逐步实行”(20)。1930年12月，市政府会议通过该委员会拟定《建设上海市中心区域计划书》。1931年7月7日，市政府新办公楼奠基开工，标志市中心区域建设开始(21)。
市政建设需要政府投入大量资金，但张群到任时上海的财政捉襟见肘，“府中仅数百元”(22)，然而建设事业甚多，地方财源有限，难免顾此失彼，严重影响工作进展。为此，一方面，他立即着手筹备和发行公债以募集资金。为配合公债发行，市政府成立基金保管委员会，以保证公债息金按时偿付。为增加委员会的信用，委员由市政府相关人员及商会、银行界、市民推举的代表组成。1929年7月底，张群以“市政建设，端赖财力充裕，方克锐厉进行。查职市区域辽阔，一切建设，需款浩繁，每年度收入，仅足敷市政经常建设之需，以致一切重大建设，未能举办，实不足以慰市民之渴望”，沪市“为中外观瞻所系，非积极建设不为功。惟年计财力有限，自应另行设法筹款，以谋市财政之灵活流通，而促各项建设事业之实现”，“前定数目(200万元——引注)，实不足以济环境之需要”等为由，特向国民政府申请核准发行公债300万元，“分别缓急，重行支配用途，大都为建设积极方面有利事业”(23)。市公债发行后，张群率先认购一万元，并命令各局人员认购，“以资提倡”(24)。另一方面，他极力推动上海的经济发展。“上海华洋杂处，商业上既关重要，经济上尤觉繁琐，苟吾国商人无一完善的组织”，纠纷事件“时常发生，且对外商务，尤恐有不能立足之势”，只有解决这个问题，才能“国计民生两得其益”。因此，张群重视商界团体在经济发展中的作用，鼓励有条件的行业建立联合团体或组织，以期获得共同发展，“设法代本市商界中的各种团体，求一切实合作之道”(25)。同时，他不断为民族工业的发展创造条件，针对国内“衣食所需，缺乏殊多”的实际，他提出“惟有希望丝绸业努力奋起，弥补民生上之缺乏，免除国基上之危机”(26)。然而，上海国产绸缎濒临垂危状态，为救济国产丝绸业，他坚持“非大众努力拯救不为功”，主张“救济之道，莫尚乎改良与宣传两事，惟以该业目下之情势权衡之，尤以后者为急切之要务”，故“欲救济国产绸缎，不得不先用急救的宣传方法，渡过危险时期，一方积极的谋改良，以臻于健全美善之境”(27)。另外，他还筹备设立上海市银行(28)，支持上海炼钢厂定期开工建设(29)，为推进上海经济的发展尽责尽力。
上海的现代化建设需要一个稳定的社会环境，警察则是维护稳定的主要力量，因此，张群认为“警官责任至为重大”，“凡百市政均需警察参加”。他非常重视发挥警官的作用，曾经对全体警官训话，要求“遇事，心要细，胆要大，操守要廉洁，手腕要敏捷，平时耐习劳苦，临事自然精神百倍”，惟如此，“全市市民的生命财产，才能保障安全，才能获得市民之信任，才能使外人有所顾忌”。他强调整个大上海建设目标能够实现，“第一个要点就是整顿公安局，使市民得着一个很有理的保障”，提出“一方面应责成局长监督，一方面把个人经验来补助”，以解决上海警察存在的诸种弊端，纠正警士缺点，加强日常训练，监督其服从命令，达到精神团结，意志统一，通力合作，切实维持上海的社会秩序(30)。保卫团是维持稳定的又一支队伍，1929年，其经费不足现象十分严重，且“义务团员约占十之七八，枪支仅居半数，其中自备或损坏者又占八分之三”，“长此因循，我市民固有之自卫实力，将日就消减，不无可惜”。张群同熊式辉商量后，开始整理保卫团，“停发其经费，并停止其募捐，所有田亩带征各款，提交参事会核议统一颁发，改为带征市政经费”，实行“移转管辖”，从而解决了保卫团的经费支配、编制、训练革新和具体隶属等问题(31)，有利于更好地发挥其维护社会稳定的作用。同时，上海注重培养地方自治力量以稳定社会。1930年12月，附设于市政府的地方自治训练所举办第一期培训，学员训练3个月，实习3个月，有普通班与特别班之别，毕业学员普通班76名，特别班105名，张群参加毕业典礼并为学员颁发毕业证书(32)。
民生问题是影响上海社会稳定的重要因素，成为张群任职上海的又一关注点。1929年秋冬和1930年春夏之际，上海出现暂时粮食短缺，市政府一方面“查禁居奇操纵”，另一方面“备款十万元，贴补亏折”，鼓励商人直接从产粮区采购，“以接济民食”，“以纾民困”(33)。政府又设立八处平价米销售点，每石售价14元5角，较市价低1元左右，每人每次限购1至5升(34)。随着上海人口大量增加，居住条件引起政府重视。“鉴于市内贫民聚居草棚，迭肇焚如，演成流离失所之惨剧，并以草棚聚集之处，污秽混浊，宵小潜藏，每易酿成疫疠，危害公共安宁”，市政府“亟思广建平民住所，以便贫民居住，并训练其生活向上，养成重卫生守秩序之习惯”，特设筹备平民住所委员会以办理此项工作。1929年11月，市政府建设的第一平民住所落成(35)。
市政建设的现代化离不开良好的卫生环境，同时，公共卫生是现代化的一个重要体现，因此，张群坚持每年举办卫生运动，提升市民的素质和城市的形象。1930年，卫生运动更利用多种手段加大宣传力度，除“关于公共卫生重要各点布告，及登报通告市民，切实合作，努力执行”之外，并将“市内各处设置之广告牌，重新油漆，增加各种关于公共卫生之文字图画说明等”(36)，藉以引起市民注意。另外，将一些卫生知识制成简明标语，“函送电影检查委员会，转知各影戏院制版，于每次开映前加映，以广宣传”(37)，使市民了解公共卫生重要意义，提高公共卫生意识。同时，他采取措施解决了公共租界工部局向苏州河及黄浦江倾到垃圾问题，促使工部局保证“此后不再倾弃于该两处河道”，张群还对“租界当局，在华界设置熔化炉焚化垃圾”一事甚觉不当，而地方绅商多次“向市政府呈请包运租界垃圾，开办肥料厂”，他给予积极支持(38)。
张群还改组市政府的机构，以便更好推动上海的现代化建设。他撤销了交涉公署，将其事务分解后交由市政府所属各局各科接办。会丈局本来是“管道契者”，“惟有会丈局后，中国地界房屋，均有外人名义道契，于是中国地界，完全不能自由”(39)，经一段时间的酝酿，张群将其并入土地局(40)。1931年5月7日，市政府公布行政院核定后的《市政府组织规则》，训令各处局遵照执行。其中，秘书处率先改组，裁并5科为3科(41)。张群还对行政人员提出具体要求，“办事要用敏捷之手段，力求改良”(42)，并希望大家团结一致积极做好各项工作，共同推进上海的现代化建设。
1931年底，张群辞去上海特别市市长。自辛亥革命后，张群曾四次到上海任职，担任特别市市长是第五次。“前四次到上海，都在革命的过程中，致力军事的工作，担任摧毁反革命势力的任务。此次接办上海市政，由军事的工作，转入政治的工作，由破坏的任务，转入建设的任务”(43)。综上，张群兑现了就职时的承诺，积极致力于上海的各项建设，不同程度上推动了上海的现代化进程。
二、“清吏治，安社会”
1933年7月6日，南京国民政府任命张群为湖北省政府委员，兼湖北省政府主席(44)。17日，张群抵达武汉，提出主政湖北的目标是“清吏治，安社会”(45)，21日，宣誓就职。他主政湖北两年多，适逢旱、涝大灾，主要工作是从事救灾，实为“安社会”的重要内容，同时在省政府的改革上有所作为。
1934年夏，湖北遭受水、旱双重之灾。据省民政厅统计，“全省因天久不雨，灾情日益扩大，现缺食灾民全省达二百八十万，被灾面积九千三百三十六万一千公亩，粮食损失二千五百九十七万四千二百九十公石。计水灾沔阳等十一县，旱灾黄安等二十四县”。武汉是湖北的政治、商业中心，人烟稠密，“每日食米在八千石以上”，粮食来源“多仰给湘皖赣及本省各县，近则均告灾歉，来源断绝，省银行仓存又虚，约计仅敷二十日之用”(46)。粮食短缺现象十分严重，由此导致米价上涨，难民逃荒，据报道：“各县有三月不雨者，米价涨一倍，灾民什九缺粮”，“灾区难民已纷纷离乡，作逃荒之计”(47)。8月，“鄂灾区四十三县，灾民三百四十余万，损失一万万以上”(48)，救灾问题迫在眉睫。9月底，全省“水旱灾共四十八县，襄阳等十二县收成在五成以上不列入外，计黄安等三十六县受灾面积八八六零七九五九亩，待赈灾民三五二六五九八人，粮食损失二九四二三四零零公担，值八八二七零二零零元”，较6月份的统计超过一倍以上(49)，灾情进一步加剧。1935年上半年，湖北省再遭受水灾。1月，“蕲水灾民达三十万，易子而食，灾民以观音土树皮草根充饥，饿毙自杀者相继”(50)，7月，“长江自武昌以下，无不洪涛浸没，弥望凄然，濒死未死之民众，势须亟予设法拯救”(51)，半年多时间，全省共计“灾区五十县，伤亡十余万，灾民三百万”(52)。可见，湖北这两年的水旱灾害十分惨重。
处此严重自然灾害之际，张群把工作重点放在救济灾民和平衡财政预算。1934年8月，湖北省政府拨款25万元用于赈灾，又“鄂东南灾民因生计窘迫，逃荒自杀，抢夺粮食，迭见不鲜”，决定“将各县仓储积谷开放平粜”以赈灾，并且省政府会议通过财政厅的节流方案，减少事业费支出和行政费发放(53)，以平衡救灾时期的财政预算。除动用本省力量并敦请国民政府拨款、发行公债筹集救灾款外，张群还通过外省农民银行贷款，以弥补救灾款项不足，并大举实行平粜，以弥补救灾粮食不足。在政府的倡导下，武汉各界纷纷举行募捐活动，筹集赈灾款项，银行界同意由救灾备荒会“偕款三十万元，以河南米价低廉，拟即先行购办三十万担，实行平粜，至不敷之款，再行陆续拨付”，“向银界借款项俟将来购米运回，即交由银行保管，需米若干，即向银行拨取若干，照原价粜出后，即以售得之款，归还银行及所欠米价，此中难免抛虚，当向救灾会设法弥补”(54)。同时，张群要求政府多方筹集赈灾款，“鄂省本年水灾最为惨重，较民二十年有过而无不及”，“中央前已拨巨款充鄂灾急赈，但以灾区辽阔，无济于事，非另谋统筹，难纾巨困”(55)。
严重的自然灾害，极大冲击了全省工农业生产，省财政又捉襟见肘，因此，张群将工作重心部分地转向建设事业。1935年3月，他在全省行政会议上提出“亟待实施之三要政”，即三大问题：一是制度改革问题，二是生产建设问题，三是土地整理问题(56)。生产建设方面，他请求国民政府增加拨款不成，转而力争财政部允许湖北省发行建设公债500万(57)。后来，财政部实际允许该省发行的公债为750万，全部用于基础建设，其中发行省公债600万用于修筑公路，发行市公债150万，用于建筑汉口市立中山学校校舍和各项重要工程(58)，在一定程度上解决了建设费用的不足。土地整理方面则采取移民垦荒政策，通过“在边区各县筹设大规模农场，购备新式农具及畜种”，“训练农民运用新式农具”等方式来改良恢复各县农业，增加农业生产，并“责成三、四两区专员，转饬所辖各县长迅将各该县境内荒地面积详细调查，拟具移民垦荒具体办法及应需经费预算”(59)，安抚因灾乱而出现的众多流民，谋求复兴农村。
制度改革方面，张群是南京国民政府省政府合署办公行政体制的倡导者与实践者。1933年9月，蒋介石征询湖北省政府主席张群对省政府组织的意见。10月，张群致电蒋介石：“省府各厅处，似可于现制之下，先行合署办公”，“此制果行，上之省府有意志统一之效，下之各县无政令纷繁之苦……不仅于节省经费而已”。蒋介石认为“合署办公，当能加以相当之矫正，自不容疑”，但请其进一步思考省政府合署办公后的相关问题(60)。省政府合署办公的主张引起了媒体的关注，表示“完全赞同张氏提议”(61)，并持续报道合署办公的进展情形。张群不仅提出这一主张，“且欲一试效果，故决定实行合署办公”(62)。因为合署办公事属首创，利害关系极大，张群除召开省政府政务会议，还召集各厅、处长会议，多次商讨。省政府合署办公后，收效较为明显，“闻此制实行以来，因事务方面权力集中，省府及各厅曾大举裁员，计约裁去三分之一以上，而行政效率并不因此减少，公文转递，反节省许多时间。至经费方面，每月可节省四五万元，以之增加事业费，及增加各县政府之建设教育各项经常费，成效亦大”(63)。张群提出省政府合署办公并率先实行，这一地方行政体制的改革逐渐得到南京国民政府的推行，从而在不同程度上达到了经费节省、人员减少，责任明确、政令统一，行政效率提高的效果(64)。
1935年12月，张群调任南京国民政府外交部长。谈及湖北省主席的两年工作时，他认为连年的自然灾害使自己“虽欲奋力，愧无建树”(65)，但“对于应做各事，在此两年期中，或已次第办竣，或已做有泰半，或正开始实施”(66)。事实正是如此，无论是推进救灾与地方建设，抑或探讨省政改革，均取得了一定成效。
三、主政桑梓
1938年1月22日，南京国民政府任命张群为四川省政府委员，兼省政府主席。2月8日，行政院又任命他兼任四川全省保安司令。张群是四川人，这一任命获到四川民众的普遍欢迎，但遭到地方势力的强烈反对而未能履职。不久，南京国民政府改任张群为国防最高委员会重庆行营主任。1940年11月13日，行政院再次任命张群为四川省政府主席，军事委员会又任命他为成都行辕主任(67)。张群正式开始主政桑梓。稍后，张群又兼任四川全省保安司令暨军管区司令(68)。
张群坚持以“抗战建国”的理念治理四川，这一主张他萌生已久并多次谈及。1933年1月，他在谈到解决四川问题时说：“川事之解决，其系于入川人选者小，而系于川各当局真正觉悟者大”，四川军事问题不先解决，其他无从着手，“故整理四川，当先自军事始，次及财政各问题”，“希望川各当局有最大之决心，牺牲个人权利，与民更新，以为四川谋长治久安之计”(69)。1938年获任四川省主席时，他认为“培植民力与加紧建设必须同时并进，方足以适应非常时期之需要”(70)，提出以“打开地方观念，铲除一切部落思想”，“充实文化教育”，“发展经济”和“建设国防”为主要工作(71)。他在《大公报》上撰文详细阐述抗战建国思想，认为民族运动就是抗战建国，“盖民族运动应有内外两面”，“对外应向国际为我民族求独立平等，对内应向民族为我国家求自立自强”，“抗战就是为我民族求独立平等，建国就是为我国家求自立自强”(72)。国家永远处于不断进步之中，民众对国家进步的推动作用即是救国的表现。抗战目的“在求中国自由平等”，建国则是“建设一个三民主义的新中国，以整个的主义为建国的最高指导精神，以民族主义团结国内各民族，加强国民之民族观念，奠定建国之基础，以民权主义建设政治，以民生主义建设社会”，因此，抗战建国“是一件工作的两面”，抗战是为建国排除障碍，建国是为抗战创造力量(73)。
张群就职后围绕抗战、建国两大目标，一方面开展征粮、征兵工作以支持抗战，另一方面以“持平”、“安定”和“端正”的基本态度从事各项建设。1941年1月14日，四川省第三、六、七、八、九区行政会议召开，张群出席并发表演说，提出军粮征购“须以迅速有效之方法定期集中”(74)。稍后，他又向四川省参议会临时大会报告年度施政计划，提出“属粮食者，分治本治标办法，分别进行”(75)。1941年，四川天时甚好，雨量充足，加之政府当局重视，丰收在望。张群指出：“小麦收成好，足以调剂。四川存粮，若以粮米收成合计，决不缺少”，“铜梁米将大量运渝”(76)，支持陪都生活和抗战所需。这年秋天，四川“稻收殊佳，沱江流域，收获尤称丰登”，因此，征粮工作可望圆满完成。同时，为便利边远县份，将征购标准以“两”“元”并用(77)，征购的数字虽觉得较大，但对于富庶县份来说并不为多，所以，秋收以后粮价已趋跌落，对平抑物价起到一定作用。1943年，张群提出八项省政目标，其中两项是加强粮政、增加生产(78)。1945年，改善粮政、增加生产仍然被作为省政的两项目标。因此，在张群的高度重视和不断推动下，四川的粮政“是在一年比一年的进步中”，并实施粮政改革，“改征购为征借，已成为全国的模范”，这一举措得到蒋介石的赞许，他通电全国要求各省“照四川办法实行”(79)。可见，四川的粮政真正实现了张群所提出的理念，即依靠长期奋斗，增加自己力量，不断储备物力，支持抗战建国。
1942年元旦，张群发表谈话，“关于国防建设，军事整理，在今天更是当务之急。凡是一个四川人，更应该绝对拥护领袖的意志，政府的政策，来完成这些工作，使得国家的前途更见光明”，“四川人的功绩荣誉不可磨灭”(80)。足见，他对四川征兵工作非常重视，相继把改善兵役、组训民众均作为1943年和1945年省政的两项目标。
在征粮、征兵工作同时，张群担负建设四川的重任，本着“持平”、“安定”和“端正”的态度。这一建设态度颇受媒体赞誉，认为是“深得为政之本”(81)。具体来看，主要从事了以下的建设工作。
首先，抓好财政收支预算平衡，为其他建设提供财力保证。在1941年的施政报告中，张群提出省财政的收入拟改田赋为征收实物办法，为增加财政收入拟酌增田赋及营业税；支出则厉行裁减缓并，切实紧缩。县财政的收入“拟切实整理公学产特许费等，并酌增屠宰税及田赋，以补预算之不足”，支出方面也厉行裁减缓并(82)。同时，为实现收支平衡，张群提出暂时决定“田赋收入附加临时国难费，普通营业税附增国难费千分之十”(83)。
其次，加强民主政治与法治的建设。1941年8月，张群提出“各县参议会须明春成立”(84)。但直至1942年8月，多数县市的参议会才成立，9月又有少数县的参议会成立，而更少数的边远区域直到1943年5月才成立。县市参议会是基层一项重要民意机关，属于民主政治制度范畴，具有诸多优势：一是集中了人才，意志就比较能集中；二是县政府有了良友；三是帮助政府推行政令；四是协调地方，使明争暗斗事件减少，化除派系间的意见；五是实施民主监察制度(85)。县级民意机关成立后，对于推行政务，取得相当成功。张群还提出要树立“整躬率属，奉公守法”的法治精神(86)，要求军政干部“明法，知法，守法，执法”(87)。1943年7月，四川省渝区行政会议召开，张群在会上提出四川建设的总目标：“曰民主政治之奠定，曰树立法治精神”(88)，认为民主政治与法治的建立，“是本人从事政治的一贯主张与抱负，也就是本人的政治生命”(89)。足见他对民主政治与法治建设的重视。1945年，他又提出“崇法务实”的主张，着手开展整饬县政的工作。省政府通令各县市，调整县市长所兼职务，除职务特别重要仍需由县市长兼任，或因机构尚待变更暂时仍由县市长兼任外，其他职务均规定代理人，或改由科局长兼任及由县市参议会议长兼任，调整后“各县市长原兼的二十五种职务，只剩下十二种”(90)，职责较为明确，分权较为明显，这无疑是一种地方行政制度改革，朝着地方自治方向推进。所以，张群主政时期，四川的政情呈现新的风气，这就是健全基层组织，县以下各级民意机构及民主政治的普遍实施。
再次，加强治安工作。在1941年的施政报告中，张群对四川的保安工作提出具体的安排。除以8团分为中队运用外，将各区大队部一律裁撤，另组16个总队部，分驻各区，由各区副司令兼总队长，统率辖县各保安队，各县则分甲乙两种编为135个中队，交由各县指挥(91)。后来，他又提出改进保安工作的4点措施，“第一，健全民众武力，以补保安团队镇摄的不足；第二，严密乡镇保甲组织，加强清防工作的实施；第三，建立联防机构，实行越境捕匪；第四，防制教匪及不良分子活动”(92)。张群之所以如此重视保安工作，是因为他把社会安定工作纳入四川省政建设之中。四川是大后方的重心和民族复兴的根据地，当须力求安定，但若置一切建设于不顾，则断断不可。因而，他强调要正确处理好安定与建设的因果关系，期望“各尽各职，军民一体，上下一致”(93)，同心协力，俾竟事功，以期达到抗战建国的目的。
张群任职四川省主席达六年多，直至1947年5月卸去此职。他对四川经济事业和政治方面的种种改革与建设，取得了一定的成效，四川的社会经济实力显著增强，为抗战胜利做出重要贡献。抗战期间，全省累计征兵约480万，贡献粮食超过8000万石(94)，实现了增强抗战力量，充实建国基础的目的。对此，蒋介石给予高度评价：“兵役与粮政，为抗战力量之源泉”，“川省对此两事，可说已尽到最大的贡献，不愧为全国的模范。”(95)《大公报》的社评指出：“四川的进步，不单纯是一省的问题，抗战的胜利，建国的成功，都必然要建筑在四川进步的基础之上。”(96)因此，四川“不止是复兴根据地，并且是建国的发祥地”(97)。
新政学系是国民党内的一个重要政治派系，成为蒋介石政治、经济、军事方面的参谋，但他们属于体制内的资产阶级自由派，始终拥有独立的政治主张，不断追求民族主义的国家统一，反对国际共产主义，也不支持国民党的党外无党、党内无派的主张，要求政治结社自由，坚持走第三条道路。新政学系的成员既接受过中国的传统教育，又受到外国的新式教育，堪称为社会精英(98)。他们在文化导向上体现中国文化特色，一方面以儒家文化指导的行为作为自身政治行为的导向，一方面又必须执行当权派认可的意识形态原则，既为“王者师”，也做“王者臣”，或曾入阁南京国民政府，或曾主政地方社会。
主政地方社会，是新政学系推行独立政治主张的重要途径。以张群为代表的新政学系成员，充分发挥自身的优长，紧密结合不同地方的实际，采取切实有效的施政举措，努力推进地方经济、政治、社会的发展。作为上海特别市第三任市长，他更多关注和推动上海城市的现代化建设，1930年间通过的《大上海计划》，“是近代上海第一个综合性的城市发展规划，第一次对上海(华界)地区建设作了宏观、全面的规划，以图将上海建设成一个内联全国，外通四海，能‘取租界而代之’的大都市。”(99)尽管张群任期内，这一计划并没有完全付诸实施，但其对上海市政的影响是长远的和巨大的，置上海城市的现代化建设于一个新的更高的起点之上。而主政湖北，他能够积极应对严重的自然灾害，采取有效的措施赈济灾民，达到了稳定社会的目的，并倡导和实行省政府合署办公的行政体制，由此推动了各地的省政改革，在一定程度上提高了地方政府的行政效率。在四川，他推行抗战建国的理念，加强民主政治与法治的建设。这些都较好体现了新政学系的政治主张，反映了这一政治派系所具有的政治价值。
新政学系的地方行政实践，虽然不排除有维护蒋介石和南京国民政府政权的一面，但不得不承认，其施政举措均在不同程度上推进了中国的现代化进程。中国的现代化是非常复杂的过程，不同的社会力量都试图加以影响。作为体制内资产阶级自由派的新政学系，主要目标就是追求现代化，因此，他们无论入阁南京国民政府或担任地方大员，都极力推行独立的政治主张，采取必要的施政举措，努力促进经济、政治、城市的现代化。上海的市政建设，湖北的省政府合署办公，四川的民主政治与法治建设，无不体现现代化的内容。因此，新政学系是推动中国现代化进程的一支重要力量，并由此对中国近现代政治发展产生了重要影响。
注释：
①《何廉回忆录》，北京：中国文史出版社，1988年，第209、212、211页。
②王奇生：《党员、党权与党争——1924-1949年中国国民党的组织形态》，上海：上海书店，2003年，第216页。
③《新市长今日就职》，《申报》1929年4月1日。
④《沪市长张群一日就职》，《大公报》(天津)1929年4月6日。
⑤《沈君怡谈市中心区域建设计划》，《申报》1929年12月14日。
⑥《沪市建设讨论会昨成立》，《申报》1929年7月2日。
⑦《张市长昨日发表谈话》，《申报》1929年5月12日。
⑧《市府组建设讨论会》，《申报》1929年5月15日。
⑨《致各委员涵》，《上海特别市政府市政公报》第二十四期，第102页。
⑩《沪市建设讨论会昨成立》，《申报》1929年7月2日。
(11)《纪事》，《上海特别市政府市政公报》第二十五期，第47页。
(12)《沈君怡谈市中心区域建设计划》，《申报》1929年12月14日。
(13)《大上海市中心区》，《申报》1929年11月12日。
(14)《市中心区之规划》，《申报》1929年11月29日。
(15)《上海特别市市政府布告》，《上海特别市政府市政公报》第二十六期，第65页。
(16)《沈怡谈建设中心区域》，《申报》1929年9月26日。
(17)《市府划定市中心区域布告》，《申报》1929年7月19日。
(18)《上海特别市市中心区域建设委员会章程》，《上海特别市政府市政公报》第二十七期，第52页。
(19)《市政府派定市中心区域建设委员会委员》，《申报》1929年8月6日。
(20)《市政府征求建设计划》，《申报》1929年5月25日。
(21)熊月之主编：《上海通史》第7卷，上海：上海人民出版社，1999年，第247页。
(22)《张市长昨日发表谈话》，《申报》1929年5月12日。
(23)《张市长请核准市公债三百万》，《申报》1929年7月28日。
(24)《张市长认购市公债》，《申报》1929年11月30日。
(25)《处置两会纠纷问题》，《申报》1929年4月27日。
(26)《张市长演词》，《申报》1929年8月13日。
(27)《张市长之救济国产绸缎谈》，《申报》1929年8月23日。
(28)《张市长昨日谈话》，《申报》1929年10月19日。
(29)《炼钢厂定期开工》，《申报》1929年10月1日。
(30)《张群训勉警官》，《申报》1929年4月20日。
(31)《整理保卫团问题》，《申报》1929年9月19日。
(32)《地方自治训练所昨行毕业典礼》，《申报》1931年7月28日。
(33)《张市长关心民食》，《申报》1929年10月4日。
(34)《平价米今日开始发售》，《申报》1930年5月11日。
(35)《第一平民住所落成》，《申报》1929年11月7日。
(36)《市卫生局今日起举办卫生运动》，《申报》1930年5月15日。
(37)《公共卫生运动》，《申报》1930年5月16日。
(38)《张市长招待记者谈话述零》，《申报》1929年9月19日。
(39)《张市长昨日发表谈话》，《申报》1929年5月12日。
(40)《张市长之谈话》，《申报》1929年12月24日。
(41)《市政府秘书处改组》，《申报》1931年7月1日。
(42)《张市长整饬一斑》，《申报》1929年4月5日。
(43)《沪市长张群一日就职》，《大公报》(天津)1929年4月6日。
(44)《国府命令张群任鄂主席》，《大公报》(天津)1933年7月7日。
(45)《清吏治安社会——张群治鄂目标》，《大公报》(天津)1933年7月18日。
(46)《张群赴赣谒蒋请示救灾办法》，《大公报》(天津)1934年8月10日。
(47)《鄂省灾情愈趋严重》，《大公报》(天津)1934年8月13日。
(48)《鄂省筹款举办平粜》，《大公报》(天津)1934年9月1日。
(49)《鄂灾惨重》，《大公报》(天津)1934年9月29日。
(50)《鄂灾惨重》，《大公报》(天津)1935年1月29日。
(51)《鄂省呼赈》，《大公报》(天津)1935年7月15日。
(52)《鄂省前途之隐忧》，《大公报》(天津)1935年8月5日。
(53)《鄂赣救灾进行中》，《大公报》(天津)1934年8月24日。
(54)《鄂省大举平粜》，《大公报》(天津)1935年1月24日。
(55)《张群定近日飞鄂》，《大公报》(天津)1935年9月5日。
(56)参见杨鸿儒、李永铭：《张群传》，武汉：湖北长江出版集团、湖北人民出版社，2006年，第67页。
(57)《鄂省建设将发行公债》，《大公报》(天津)1934年11月14日。
(58)《鄂省及汉市建设明正发行公债》，《大公报》(天津)1934年12月24日。
(59)《鄂省将移民垦荒》，《大公报》(天津)1935年1月25日。
(60)《问题中之省政改制》，《大公报》(天津)1933年10月22日。
(61)《省政改制问题》，《大公报》(天津)1933年10月14日。
(62)《鄂省府决实行合署办公》，《大公报》(天津)1933年11月7日。
(63)《鄂省府合署办公后政治情形良好》，《大公报》(天津)1935年1月17日。
(64)林绪武、奚先来：《南京国民政府的省政府合署办公问题探析》，《南开学报》(哲学社会科学版)2007年第6期。
(65)《张群谈离鄂感想》，《大公报》(天津)1935年12月12日。
(66)《张群谈话》，《大公报》(天津)1935年12月15日。
(67)《行政院决议川甘两省府改组》，《大公报》(重庆)1940年11月14日。
(68)《张群兼川省保安司令》，《大公报》(重庆)1940年11月20日。
(69)《张群谈川事》，《大公报》(天津)1933年1月24日。
(70)《张群昨谈今后川政》，《大公报》(汉口)1938年1月24日。
(71)《今后的四川》，《大公报》(汉口)1938年1月24日。
(72)张群：《从国策的对立到国策的决战》，《大公报》(汉口)1938年9月18日。
(73)张群：《抗战建国的根本意义和青年应有的使命》(续)，《大公报》(重庆)1939年1月10日。
(74)《张兼主席演词要点》，《大公报》(重庆)1941年1月14日。
(75)《三十年度川省施政计划》，《大公报》(重庆)1941年1月19日。
(76)《张主席谈川粮问题》，《大公报》(重庆)1941年5月5日。
(77)《张主席谈省政》，《大公报》(重庆)1941年8月22日。
(78)《张主席谈川政》，《大公报》(重庆)1943年4月13日。
(79)《怎样做亲民之官——张兼主席之施政检讨》，《大公报》(重庆)1943年7月16日。
(80)张群：《民主主义的复兴与四川人的责任》，《大公报》(重庆)1942年1月5日。
(81)《四川的贡献》，《大公报》(重庆)1941年2月15日。
(82)《张兼主席演词要点》，《大公报》(重庆)1941年1月14日。
(83)《三十年度川省施政计划》，《大公报》(重庆)1941年1月19日。
(84)《张主席谈省政》，《大公报》(重庆)1941年8月22日。
(85)参见《从张主席报告中看四川政治动向》，《大公报》(重庆)1943年7月10日。
(86)《张兼主席演词要点》，《大公报》(重庆)1941年1月14日。
(87)《怎样做亲民之官——张兼主席之施政检讨》，《大公报》(重庆)1943年7月16日。
(88)《中央社讯》，《大公报》(重庆)，1943年7月14日。
(89)《祝川省渝区行政会议》，《大公报》(重庆)1943年7月14日。
(90)《整饬县政与地方自治》，《大公报》(重庆)1945年8月9日。
(91)《三十年度川省施政计划》，《大公报》(重庆)1941年1月19日。
(92)《怎样做亲民之官——张兼主席之施政检讨》，《大公报》(重庆)1943年7月16日。
(93)《张兼主席演词要点》，《大公报》(重庆)1941年1月14日。
(94)杨鸿儒、李永铭：《张群传》，武汉：湖北长江出版集团、湖北人民出版社，2006年，第99页。
(95)《蒋委员长亲临致训》，《大公报》(重庆)1943年7月14日。
(96)《四川的贡献》，《大公报》(重庆)1941年2月15日。
(97)张群：《双十节与四川人》，《大公报》(重庆)1941年10月11日。
(98)有学者指出：“如果不怕把它归纳得太简单，政学系的成员可以称为精英，他们往往是经过西方训练的解决问题的能手。”([美]柯伟林著：《德国与中华民国》，陈谦平等译，南京：江苏人民出版社，2006年，第183页)
(99)熊月之主编：《上海通史》第7卷，上海：上海人民出版社，1999年，第246页。
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