行政附带民事诉讼探略，本文主要内容关键词为：民事诉讼论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政诉讼是否可以像刑事诉讼一样附带民事诉讼？行政诉讼附带民事诉讼究竟应包括哪些类型？这类问题由于行政诉讼法及有关规定并无涉及，故而一直是行政法学界探讨的热点之一，至今尚无一致观点。本文拟对有关问题作一简单分析。
一、当事人对行政裁决不服提起的诉讼是否为行政附带民事诉讼分析。
人们已经摆脱过去受刑事诉讼附带民事诉讼的影响，视当事人在行政诉讼过程中向被告行政机关提出损害赔偿请求为行政诉讼附带民事诉讼的观念，而认为行政侵权赔偿诉讼应是一种特殊的行政诉讼，在行政诉讼中一并提出赔偿请求的诉讼，本质属两种不同类型行政诉讼的合并。现在，在行政法学界有一种比较流行的观点，认为行政机关居间对当事人之间的民事争议所作裁决引起的诉讼（应）为行政诉讼附带民事诉讼。（注：参见林莉红：《关于行政机关居间裁决诉讼性质的研讨》，《法商研究》1997年第4期；钟华：《论行政附带民事诉讼》，《云梦月刊》1997年第1期。）但笔者认为，从我国法律规定和诉讼理论来看，对行政裁决提起的诉讼并非是行政诉讼附带民事诉讼，而也应是一种特殊的行政诉讼，理由是：
（一）把行政机关居间对民事争议所作裁决引起的诉讼作为行政诉讼附带民事诉讼不符合法律规定。虽然从历史上比较来看，我国有关规定对行政裁决后引起的诉讼的定性虽前后不甚一致，但从来没有规定和解释认为对行政裁决可以提起行政诉讼附带民事诉讼。在最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》）颁行之前，有关规定把这类案件仍作为民事案件来受理。但《贯彻意见》却明确规定对行政机关的行政裁决提出诉讼，应以行政机关为被告提起行政诉讼。《贯彻意见》第4、5和7条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作裁决，依职权作出的强制性补偿决定以及对有关权属问题所作决定不服提起诉讼，为行政诉讼，人民法院应作为行政案件来受理。在这里，并没有规定当事人提起的是行政诉讼附带民事诉讼。
（二）把行政裁决引起的诉讼作为行政诉讼附带民事诉讼不符合“附带民事诉讼”的本意。所谓“附带民事诉讼”无论在刑事诉讼中附带民事诉讼还是在行政诉讼中附带民事诉讼，都应当是指行政主体以刑事诉讼或者行政诉讼为主诉和前提，诉讼原本目的是解决犯罪问题或是行政争议，民事争议只是与主诉相关，才予以“顺便趁手”解决。由此推断“附带”引申的含义是指刑事诉讼或行政诉讼是可以与民事诉讼相分离的，虽然在具体诉讼中，可能由于当事人没有提出民事请求，而并未附带民事诉讼的情形，但对行政裁决提出的诉讼显然不具备这种性质。
一般认为，行政裁决是指法定的行政机关依照法律、法规的授权，居间裁判当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的民事纷带的一种行政司法活动。这种行政活动之不同于一般的行政执法活动，就在于行政机关不是单一的作出决定，而是解决民事争议，由此形成的法律关系也不是双方法律关系而是三方法律关系；同时行政裁决又不同于行政调解和行政仲裁等其他行政司法活动，表现在它具有强制执行力，具有具体行政行为的根本特性。因而当事人对行政裁决不服提出诉讼应当是以行政机关为被告的行政诉讼，而不能以另一方当事人为被告提出民事诉讼，这不仅是“贯彻意见”的明确规定，其实也是学术界的基本共识，。但这种行政诉讼又的确与因双方法律关系引起的一般行政诉讼不同，因为行政裁决一旦引起诉讼，便必然意味着原先双方当事人间的民事之争尚未消除。当事人提出行政诉讼要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其原告的民事请求，这样，当事人的民事权益请求已经包含于并转化为一种行政诉讼请求。例如，甲、乙两村因一块土地的使用权发生争议，县政府作出裁决确认该土地使用权归甲村所有，乙村不服向法院起诉，认为县政府确权错误，该土地使用权应归自己享有（或为甲、书两村共同享有），要求法院纠正县政府的错误决定。在该诉讼中，乙提起行政诉讼的根本目的不在于撤销县政府的确权决定，而在于通过要求法院纠正县政府的行政裁决确认自己的土地使用权，乙村必然在提出行政诉讼同时便提出自己的民事请求，或者说它的行政诉讼请求本身就内含了它的民事请求，两种请求密不可分，不会出现附带民事诉讼中可能提出民事请求也可能不提出的情形。而且在这类诉讼中，从诉讼开始至结束的整个过程中，原争议双方始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，法院判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对原争议双方之间的民事权利义务关系确定是否正确为中心，脱离开对当事人间权利义务关系的审查判断，便无从判断行政裁决的正确合法与否，因而在行政裁决诉讼中对行政诉讼的请求和民事权益的请求的提起和审理，并不存在谁为主诉谁为前提的问题，对行政争议的解决必须要涉及对民事权益的审查和确认。
（三）综上述可见，当事人参加因行政裁决引起的行政诉讼的根本目的在于维护自己的民事权益，但原争议双方在诉讼中并不是以他们之间的民事权利义务关系作为诉讼对象，而都以被诉行政裁决为诉讼标的。原争议双方中一方不满足行政机关的裁决诉诸法院，无论另一方是否满足行政裁决而同时起诉，如对强制性补偿裁决一方认为补偿额太高而起诉，另一方则认为补偿额太低而起诉，还是另一方认为行政裁决正确合法而参加诉讼，如在确权裁决诉讼中，一方认为确权错误起诉，另一方认为确权正确参加诉讼，双方从形式上直接争议的对象都是行政裁决的合法正确与否，都希望通过行政裁决直接争执来间接达到维护自己民事权益的目的。如果我们承认决定案件性质的不是诉讼当事人最终要维护的权利，而是诉讼标的，那么我们就不能将这类案件定性为行政诉讼附带民事诉讼，就像我们不能将其定性为民事诉讼一样。
（四）尽管由于资料欠缺尚不知大多数国家对此类诉讼定性如何，但可以明确的是日本将这类诉讼也定性为行政诉讼而非行政诉讼附带民事诉讼。在日本古称之为当事人诉讼的行政诉讼中，即有类似的情形，即为解决行政厅的权力行使影响当事人民事权益的诉讼，如日本土地征用法规定的关于基于土地征用损失补偿金额对征用委员会裁决不服，创办事业人或土地所有人请求补偿金额减少或增加的诉讼，即为形式的当事人诉讼，很类似我国的强制补偿裁决诉讼，日本同样是作为行政诉讼来看待，而非民事诉讼，也并非行政诉讼附带民事诉讼。但日本法律处理此类诉讼的方法很特殊，值得我们深思。日本承认此类诉讼是以行政厅的权力行使为诉讼标的，但认为这类诉讼与民事诉讼类似，因而起诉时不必以行政厅为被告，而直接以他方当事人为被告，但法院必须将诉讼通知行政厅，行政厅要受法院裁判的约束；同时这类诉讼程序上除准用抗告诉讼规定之外，可援用民事诉讼之例。（注：关于日本的当事人诉讼，可参阅王名扬主编的：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版，第283-284页；（日）南博方的：《日本行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社1988年版，第125页，等书。）由此可见，日本法律处理方法与我国法律有一点是相同的，即以诉讼标的而不是诉讼要保护的权利来确定案件的性质，故而这类案件是单一的行政诉讼，而不存在行政诉讼附带民事诉讼的问题。
综上，笔者认为对行政裁决的诉讼不宜划归行政诉讼附带民事诉讼，而似应作为一种特殊的行政诉讼来处理。其特殊性主要体现在：1.行政裁决诉讼中必有共同诉讼人或第三人存在。由于行政裁决诉讼涉及原争议双方当事人，若他们一同主张行政裁决违法错误，便出现了共同诉讼局面，如甲殴打乙致乙身体受到伤害，公安机关裁决甲赔偿乙500元，甲以不应赔偿太多为由起诉，乙则以赔的太少为由起诉，若他们中只有一方起诉，另一方便是第三人。2.由于诉讼涉及到民事争议的解决，应允许法院在审理中必要时可援引和参照民事诉讼有关规定，如允许原争议双方当事人和解，法院有权进行调解等。3.法院的裁判应与一般行政诉讼有所不同。法院经审查，若认定行政裁决合法正确，自然应判决维持，这同时意味着确定了当事人之间的民事权利义务关系；若认定行政裁决程序严重违法或裁决认定事实不清，证据不足，应判决撤销并责令行政机关重新裁决；若确认行政裁决认定事实清楚，但由于适用法律法规错误等原因造成裁决错误或不适当，应允许法院直接判决变更。
以上第2、3点某些方面需要立法对现行法律予以修改加以确认。笔者认为确认某些行政诉讼在审理和裁判方面的特殊性，并不影响行政诉讼的特性，相反可以便利诉讼的顺利进行。我国行政诉讼法实际上已确认了行政侵权诉讼审理中可适用调解的特殊性。但在司法变更权方面限制太严格，影响了某些案件的顺利解决，这个问题不仅在行政裁决诉讼中存在，而且在行政侵权诉讼中同样存在（如法院无权对赔偿数额直接判决变更）。建议在这些特殊案件中适当扩大法院相应的职权。
二、行政诉讼附带民事诉讼的类型
在否定了行政裁决诉讼为行政诉讼附带民事诉讼之后，是否还存行政诉讼附带民事诉讼？行政诉讼附带民事诉讼究竟存在哪些类刑？笔者认为依然存在行政诉讼附带民事诉讼，主要存在于下列案件之中：
1.被处罚人不服行政处罚决定（或认为处罚违法或认为处罚显失公正）向法院提起行政诉讼，受害人在行政机关没有对相关损害赔偿作出裁决的前提下，要求法院解决损害赔偿问题。如，某商店出售变质食品导致顾客食物中毒，卫生机关对该商店作出罚款、停业改进的处罚，该商店不服起诉，食用变质食品的顾客参加诉讼要求法院解决损害赔偿问题。
2.受害人认为行政机关对被处罚人的处罚太轻向法院起诉；同时要求被处罚人给予自己赔偿。如，张某无故打伤李某住院治疗10天，公安机关仅对张某罚款50元，李某不服向法院起诉，认为公安机关对张某处罚太轻，要求加重对张某的处罚，同时要求法院判决张某赔偿自己的损失。
3.受害人和受处罚人均对行政处罚决定起诉，如受害人同时要求被处罚人给予自己赔偿。
这里需注意的两个问题是：第一，附带民事诉讼成立的前提必须是行政机关对损害赔偿问题没有作出过行政裁决。如果行政机关在作出行政处罚决定的同时，已对相关赔偿问题作出过裁决，当事人（被处罚人）既对行政处罚决定不服，又提出拒绝赔偿或减额赔偿请求，或者（受害人）提出增额赔偿请求，此诉讼不属于行政诉讼附带民事诉讼，而属于两种不同类型的并案审理。因为这里行政机关实际上已作出了两个具体行政行为，一个是行政处罚决定，一个是对赔偿问题所作的行政裁决，两个行政行为有关联但又可以分离，对该行政裁决可以单独成立行政诉讼，《贯彻意见》第4条对此已作出明确规定。第二，在行政诉讼附带民事诉讼成立前提中，特别限定行政机关没有对损害赔偿问题作出过行政裁决，不能解释为行政机关没有进行过处理。在我国，行政机关解决民事争议的方式除了行政裁决外，还包括行政调解和行政仲裁两种形式。但行政调解和行政仲裁的效力与行政裁决不同，行政机关采用这两种形式作出的处理结果本身并不具有执行力，它的实现要靠当事人自愿履行，一旦一方当事人反悔，对方当事人要起诉便只能以其为被告提起民事诉讼，而非以行政机关为被告提起行政诉讼（《贯彻意见》第6条）。那么，如果行政机关在对受处罚人实施行政处罚的同时，对受处罚人与受害人间的赔偿问题进行了调解或仲裁而非裁决，当事人既对行政处罚不服起诉，同时受害人又要求法院处理赔偿问题，同样可构成行政诉讼附带民事诉讼。因而行政诉讼附带民事诉讼成立的前提是行政机关没有对损害赔偿作出过行政裁决，不仅仅指行政机关根本没有进行过处理，还包括行政机关仅进行过调解或者仲裁，只要存在三种情形之一，便可能存在附带民事诉讼。
三、行政诉讼附带民事诉讼成立条件和特点
根据以上对行政诉讼附带民事诉讼类型分析，行政诉讼附带民事诉讼成立必须具备下列条件：
1.行政诉讼案件成立。行政诉讼附带民事诉讼中的附带民事诉讼是以行政诉讼存在为依托的，其必须以行政诉讼成立为前提和基础，如果行政案件不成立或不存在，就不会存在什么附带民事诉讼的问题，当事人只能提起单独的民事诉讼。
2.被诉具体行政行为处理的事项涉及到了当事人间民事权利义务关系。如果被诉具体行政行为处理事项不关涉当事人间的民事权利义务关系，则也不会存在附带民事诉讼问题。但为防止出现无缘由的大量附带民事诉讼，影响法院审判工作和纠纷的顺利解决，必须限定被诉具体行政行为处理事项涉及的当事人间的民事权利义务关系的产生与被诉具体行政行为的产生基于相同的事实和原因，否则不能提起附带民事诉讼。
3.行政机关没有对当事人间的民事权利义务之争作出有强制力的裁决，一旦行政机关对相关的民事权利义务之争作出裁决，则意味着当事人之间的民事权利义务关系已得到有权机关的确认，当事人只能通过对该行政裁决提起行政诉讼来满足自己民事权益的请求，而不再是附带民事诉讼的问题了。
4.当事人必须在行政诉讼过程中提出民事诉讼，至于当事人应在行政诉讼何阶段提出民事诉讼，大多数学者认为应在一审中提出，当事人不得在二审中提出附带民事诉讼。原因在于如果允许当事人在二审中提出附带民事诉讼，会给二审法院的审理带来麻烦。二审法院若将行政民事部分一并审理裁判，就会造成民事部分实际上的一审终审局面，剥夺了当事人的上诉权，违反我国两审终审的审判原则；二审法院若将案件发回一审法院重审，又与行政诉讼发回重审的规定相冲突，故应不允许当事人在二审中提出附带民事诉讼。
关于行政诉讼附带民事诉讼的特点
我们可以通过行政诉讼会带民事诉讼与刑事诉讼附带民事诉讼的比较来分析。
首先，行政诉讼附带民事诉讼和刑事诉讼附带民事诉讼，作为附带民事诉讼制度具有某些共同之处：1.产生原因相同。从实体法角度来看，之所以存在附带民事诉讼，原因在于当事人的罪行为和违法行为在民法上又属于侵权行为，同时引起了刑事、行政与民事两种法律责任，这两种法律责任根源于同一违法行为，因而有可能而且有必要，在同一诉讼中一并加以解决。2.被附带的民事诉讼都属于特殊的民事诉讼，无论是在刑事诉讼中还是在行政诉讼中附带民事诉讼，从程序上说，都是利用非民事诉讼程序提出和审理民事争义，属于跨庭审理的特殊现象。正因为二者具有以上的相同之处，二者可以相互借鉴和吸收，尤其是行政诉讼附带民事诉讼起步较晚，可以从刑事诉讼附带民事诉讼中吸收许多成果。
但刑事诉讼与行政诉讼本质属于两种不同的诉讼制度，其运作机制各异，因而在许多方面不能简单套用刑事诉讼附带民事诉讼理论来理解和解释行政诉讼附带民事诉讼，司法实践中也不能生搬刑事诉讼附带民事诉讼有关规定来审理行政诉讼附带民事诉讼，与刑事诉讼附带民事诉讼相比，行政附带民事诉讼有下列特点：
1.从形式意义上看，与刑事诉讼附带民事诉讼最具表面相似性，在行政诉讼过程中向被告行政机关提出的损害赔偿请求，即一并提起的行政侵权赔偿诉讼，在我国实际上并不属于行政诉讼附带民事诉讼的范畴，行政侵权诉讼本身即属于特殊的行政诉讼。
2.从附带民事诉讼发生来看，行政诉讼附带民事诉讼是否能产生一定程度上受行政机关在事前是否已对民事争议作出过裁决的制约，如果该民事争议已由行政机关在事前作出过有法律效力的决定，则会使该民事争议最终解决的性质发生变化，已不再是附带民事诉讼的问题了。则刑事诉讼附带民事诉讼由于不存在一个非司法机关可以先行解决该民事争议的机制，所以不存在解决性质转化问题。
3.从当事人角度看，在刑事诉讼附带民事诉讼中，附带民事诉讼的被告通常为刑事诉讼的被告，附带民事诉讼的原告通常为刑事诉讼的被害人。而行政诉讼中的附带民事诉讼并非先由被告的具体行政行为引起的损害赔偿诉讼，因而附带民事诉讼的被告与行政诉讼的被告没有对应关系，附带民事诉讼的被告不能是行政诉讼的被告，在行政诉讼附带民事诉讼中，只有行政诉讼的原告和第三人之间才会发生附带民事诉讼问题，附带民事诉讼原告特定为受害人，被告为施害人（受处罚人），他们在行政诉讼中往往是一方为行政诉讼的原告，另一方则为行政诉讼的第三人；一方为行政诉讼的第三人，另一方则为行政诉讼的原告；在少数情况下，双方都可能是行政诉讼的原告。情况要比刑事诉讼附带民事诉讼复杂。
四、建立、完善我国行政诉讼附带民事诉讼制度
由于我国行政诉讼法及有关规定没有对行政诉讼附带民事诉讼作出规定，我国的行政诉讼附带民事诉讼尚处于立法空白阶段，造成了司法实践中对此类案件受理和审理中的许多混乱。有些法院把本应作附带民事诉讼的案件因于法无据而拒绝受理，给当事人造成许多不便；有些法院则从实际出发大胆受理附带民事诉讼，但由于无具体受理标准，把不少不属于附带民事诉讼的案件纳入附带民事诉讼来解决，尤其是把行政裁决案件当作附带民事诉讼来受理，而且受理附带民事诉讼的法院在具体审理案件中作法各异，这都严重影响了行政诉讼附带民事诉讼的正确审理，损害了法律的权威性，不利于我国的法制建设。因而我们应在立法上尽快确立行政诉讼附带民事诉讼的范围、条件、审理程序等问题，为司法实践提供较为具体的操作依据，改变我国目前行政诉讼附带民事诉讼立法空白、无法可依的状况。同时，学术界应加强对行政诉讼附带民事诉讼的理论探讨和争鸣，进一步促进我国行政诉讼附带民事诉讼的发展和完善。
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