深化政策评估审计，推动完善国家治理，本文主要内容关键词为：政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济社会转型期条件下，公共政策调整与优化是推动国家治理向目标模式转型的基本方式
国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。为了便于理解国家治理的运行方式，可以将国家治理体系分为四个层次，即国家制度层、基础体制层、公共政策层和实际运行层。贯穿这四个层次的主线是公共资源、公共责任、公共权力的配置、运行和监督，其中每个层次都受较其更高一级层次的规约和引导，如图1所示。
从国际经验看，一些国家治理失败或者出现其他问题，均或多或少与公共政策的缺失与失效有关。例如西欧发达国家近年来出现金融危机，与金融监管制度政策的缺失密不可分。而我国自上个世纪70年代改革开放以来，即进入到经济社会的转型期，并一直持续到现在。从国家治理基本框架看，这种转型的实质是由传统全能政府型架构向中国特色国家制度条件下政府主导、市场与社会各司其职、三者相互协调的现代国家治理模式转变。从国家治理基本框架的四个层次看，转型的基础是公共政策的调整与完善，核心是基础体制层变革，最终目的是推动国家制度的自我完善与发展，并实现实际运行层的公平、高效与安全。国家治理转型正是通过行政（在一定条件下扩展为政治）、经济、社会、文化等领域公共政策的调整与优化，促进这些领域的基础体制向着目标模式变革，推动国家治理模式的完善。因此，经济社会转型期条件下，公共政策的调整与优化是推动国家治理完善的基本方式。
二、加强政策评估是转型期国家审计发挥国家治理功能的有效途径
公共政策评估是指公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动。在当前我国处于经济社会转型期环境下，深入开展政策评估是国家审计参与国家治理的有效途径。
（一）国家审计具备开展政策评估的基本职能与条件
国家审计是对国家经济社会运行情况的总体监督。根据我国《审计法》的有关规定，审计机关可以对公共资源、公共资金、公共权力管理和运行的各个方面进行监督。从而审计机关可以掌握公共政策运行的总体情况和相关数据，具备对公共政策进行评估的职能和条件。此外，从国家审计参与国家治理作用机理的角度分析，国家审计直接切入国家治理基本框架的是实际运行层，通过对宏观经济政策贯彻落实和公共权力、公共资源配置与运行情况的监督检查，分析和评价相关领域公共政策的科学性、有效性，进而提出对策建议，促进公共政策层的优化与调整，进而推动基础体制层的变革。因此，开展政策评估是转型期国家审计发挥国家治理功能的有效途径。
（二）我国国家审计在开展政策评估方面取得了显著成效，也还具有较大的改进和提高空间
我国审计机关组织开展政策评估的时间较早，其中审计署2005年开展的开发区财税政策调查就是典型的例子。近年来，审计署越来越将政策分析与评估提到重要位置，取得了显著成效，呈现出三大特点：一是广度得到极大扩展，目前几乎在所有的审计项目中，均要求从促进相关领域改革与发展的角度，揭示体制性缺陷、制度性障碍和管理漏洞，从而推动政策的完善。二是深度得到较大提升，从以往基于审计结果的简单分析逐步转变为提前谋划和审计后的深度分析与评价。三是高度得到逐步提升。从以往在单一资金审计基础上的政策分析，逐步转变为针对经济社会某个领域的宏观审查与分析。例如，2012年组织开的社会保障资金审计，突破了往年单一资金审计的局限，转变为对各类社会保障资金进行全面审计，进而对整个社会保障政策制度体系的衔接性、可持续性等进行系统分析与评价，有利于提高政策评估的宏观性，促进社会保障制度的发展与完善。
同时，国家审计开展政策评估还有较大的改进和提升空间，主要体现在三个方面：一是目前政策评估主要基于孤立的审计项目开展，缺乏针对国家治理转型过程中相关领域公共政策调整问题的系统分析，宏观性有待增强；二是规范有效的审计项目政策评估模式尚未形成，系统性欠缺；三是政策评估审计方法尚比较零散，专业性不强。这三个方面的问题制约了政策评估审计的深入开展、评估结果的权威性及其国家治理功能的有效发挥。
三、深化政策评估审计，有效发挥国家治理功能的对策建议
马克思指出：“问题本身包含了解决问题的手段”。基于前文的论述特别是当前国家审计开展政策评估存在的主要不足，笔者提出深化政策评估审计，有效发挥国家治理功能的对策建议如下：
（一）在审计工作宏观层面，建立推动国家治理转型导向的审计项目计划和成果整合机制
首先，在审计项目计划方面，在切实履行审计法定职责的基础上，加强对我国国家治理转型目标模式的研究，并对当前经济社会各个领域改革与发展面临的突出矛盾与问题进行充分调研，统筹规划审计项目计划工作，突出对经济社会和国家治理转型重点领域的审计，从源头上提高政策评估对于国家治理的推动作用。例如可根据调研结果安排针对某项或者某几项相互关联的公共政策进行评估的专项审计调查项目，有针对性地促进优化公共政策，从而推进国家治理框架朝着目标模式转变。
其次，在审计成果的整合上，适当转变目前主要针对单个项目挖掘成果，形成各类专题信息和报告的做法，加大跨时间、跨领域、跨项目的审计成果整合力度，提高政策评估的系统性、宏观性。例如，可针对一定时期对同一领域的审计成果进行整合，并对相关政策进行分析和评价，形成系统的成果报告。
通过上述做法，突破对具体问题审查与分析的局限，提高政策评估的综合性，提升国家审计推动国家治理转型、实现国家良治的系统性。
（二）在审计项目组织实施层面，逐步构建目标导向下的“总一分一总”三段式政策评估审计操作模
政策评估应当贯穿于审计项目的全过程，按照调查了解、审计实施和审计报告三个阶段各自的任务特点，可以分为基础评估、分项评估和综合评估三个阶段。由此，构建起审计目标导向下“总一分一总”三段式政策评估审计操作模式。具体如下：
1.审前基础评估阶段
调查了解阶段，审计人员通过文件收集、被审计单位座谈、专家研讨、理论前沿资料收集等方式，对审计领域相关政策进行系统梳理，分析政策的历史沿革、主要目标、调控重点以及未来演进的总体趋势。对其中的一些重要政策，还可以组织专题研讨。通过这些措施达到正本清源的目的，促使审计组初步明晰审计领域的体制转型目标、政策演进脉络，建立起政策框架体系，理清审计目标、思路与重点，避免审计方向的盲目性。
2.审中分项评估阶段
审计实施过程中，审计组将对审计目标进行层层分解，直至分解到具体的审计事项层面，从而对各个审计事项进行审查。针对审计发现的具体问题，审计组按照一定的评估方法从政策层面进行分析和评价，并且提出对策建议，形成专题审计信息，从而在具体的审计事项上发挥对政策优化的参考作用。
3.审后综合评估阶段
审计不能解决相关领域的所有问题，而应当着眼于促进解决该领域最根本、最紧迫、最具前瞻性的问题。审计现场结束后，审计组应当针对发现的零散、具体问题，紧扣审计目标和该领域改革的整体方向，从政策层面进行系统分析，探寻具体问题之间的内在联系和深层次原因，理清审计领域亟待解决的根本性矛盾，提出政策调整的总体方向，提高审计结果的高度和深度，从宏观上发挥促进国家在该领域实现有效治理的建设性作用。广义的审后综合评估还包括，针对一定时期内各审计项目发现的同类问题，系统地分析深层次原因，评估政策制度的科学性与有效性，进而提出针对性建议。
上述“总—分—总”三段式政策评估，是国家审计对审计领域的问题从现象感性认知到分类理性分析、再到综合理性分析的过程，因而是一个认识不断深化，逐步接近政策问题本质的过程。
（三）审计技术方法层面，建立以问题为起点、以效果为目标的“四维”分析式政策评估审计方法
在当前条件下，严格量化的政策评估技术在审计实践中还难以实现，但依然可以依据政策评估相关理论并结合国家审计的职能手段，对政策评估审计方法进行探讨。政策制定和实施的目标在于解决经济社会领域的有关问题。笔者结合自身实践体会认为，基于国家审计∞视角，政策制定和运行涉及四个重要维度，需要进行系统分析，分别是：政策投入、政策周期、政策机制和政策环境。由此，可以构建起以问题界定为逻辑起点，以“四维”分析为逻辑展开，以效果评价为逻辑归宿的政策评估审计方法体系，如图2所示。
1.准确界定问题
许多政策实施效果不佳，一些政策反复调整，根源在于没有找准经济社会领域真正的问题。审计中，应当将准确界定审计领域的问题摆在政策评估的首要位置，包括广度和深度两个方面。首先，广度方面，可以按照“陈述问题—分解问题—消除非关键问题—关键问题分析”的逻辑进行，确保找准审计对象领域存在的主要问题。其次，广度方面，可以按照“问题表现—问题成因”的逻辑递进分析，确保找准审计对象领域存在的根本问题。只有找准了对象领域的主要问题和根本问题，才能为评估政策的科学性、合理性奠定基础。问题界定既适用于审中对具体审计事项的分析，也适用于审后对审计领域的综合分析。例如，笔者在我国某海洋水污染防治审计中发现，该海洋受污染的面积三年间上升了22.7%，反映出污染防治相关政策实施效果不佳。审计组深度调查和分析后发现，现行政策的防治重点与该海域污染产生的根源之间存在脱节的问题：一是陆源污染物是该海洋中污染物的主要来源，而我国尚未建立完善的陆源污染物入海总量控制制度；二是从陆源污染物的来源看，该海洋受纳污染物的60%至70%来自沿岸城市之外的其他地区，但是治理的范围却主要集中在该海域的周边城市。为此，审计组着眼于从防治政策的调控重点与污染源的主要来源之间的匹配关系进行审查和分析，找准了问题的症结，理清了审计思路，审计结果有效发挥了建设性作用。
2.做好“四维”分析
一是政策周期维度分析。从国家审计的角度看，政策运行周期包括试行、实施、终结等阶段，由于调控对象和有关因素的变化发展，每一项政策在不同的阶段会面临不同的问题，因而需要加以具体分析。例如，政策试行阶段，可能面临资源保障不足、作用难以发挥的问题；政策实施后期，可能面临调控对象或者外部环境发生重大变化，问题的实质也随之发生变化，原有政策无法有效发挥调控作用等问题。审计过程中，审计人员应当分析有关政策在周期演进中所处的阶段，进而结合内外部因素调查，评估其面临的突出矛盾，提出针对性建议。
二是政策投入维度分析。政策投入指政策实施的资源保障，从国家审计的角度看，主要包括机构和人员资源、经费资源、配套措施资源等。投入不足会导致政策实施缺乏基础支撑，目标难以实现。审计需要围绕政策目标，系统分析政策的投入情况，评估是否存在因资源投入不足、配套措施不完善导致政策缺乏可操作性的问题。例如在某市重点行业节能减排审计调查中，我们发现重点用能单位能耗在各地总能耗中占有很大比重，国家现行节能目标管理办法却未对重点用能单位节能目标的分解、监测、统计和考核出台配套性措施，影响了该政策的可操作性，也削弱了政策的调控功能，导致节能目标考核在一定程度上流于形式。
三是政策机制维度分析。政策机制维度分析涉及到政策运行机制设计的科学性问题，运行机制设计科学的政策，能够产生促使利益相关者自觉执行政策的内在驱动力，而不合理的政策机制则需要花费大量的管理和监督成本。审计中，审计人员应当对政策运行的机制进行深入分析，关注是否存在因机制不科学导致管理和监督成本高，执行效果大打折扣的问题。
四是政策环境维度分析。国家审计视野下，政策环境分析内容主要包括其他相关政策叠加效应分析和经济社会相关因素分析等。例如政策叠加效应方面，一项政策往往不是孤立运行的，而是与其他相关政策交叉运行，这就要求审计人员从更加宏观的角度，审视和分析相关政策之间的关系，关注是否存在目标冲突、交叉重叠和调控真空，从而影响整体实施效果的问题。再如经济社会环境方面，不同的经济发展水平以及技术条件的变化，都会影响政策的实施效果，应当在深入分析的基础上评估是否需要对政策进行调整和优化。
3.进行效果评价
政策效果是政策实施和运行的结果，也是衡量政策目标是否达成的重要标准。审计中，审计人员应当从两个方面进行效果评价：一是微观层面，即政策实施结果是否切实解决了相应经济社会领域的问题；二是宏观层面，即政策设计是否符合相关领域体制改革的整体方向。同时，政策效果评价与问题界定、“四维”分析紧密相连，三者构成不可分割的统一整体。审计人员可以通过政策效果评价，发现效果不佳的表现，进而通过问题界定和“四维”分析，查找深层次原因，从而达到政策评估的目的。此外，“四维”分析式政策评估审计方法有待在审计实践中进一步完善，可能还要加入其他因素，并进一步系统化。
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