全民公决制度的理论演进及现实困境，本文主要内容关键词为：全民论文,困境论文,现实论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D034.4文献标识码：A文章编号：1004-9142(2008)03-0132-09
全民公决，又称公民投票、全民表决或全民投票。通俗地说，它是指在某个国家或地区内，由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票的方式进行直接表决的制度安排，简称“公投”或“公决”。从历史的维度来看，全民公决制度起源于古希腊雅典的公民大会和古罗马的民众大会；复兴于法国大革命；二战后，随着民族自决原则的确立，全民公决制度蓬勃发展；冷战后直至现在，全民公决在世界范围内更是此起彼伏，接连不断。根据学者苏克西(Markku Suksi)的统计，当今世界160个主要国家的宪法中，有85部宪法，即相当于53.1％的宪法明确规定有某种形式的全民公决条款，[1](pp.137～142)在次数方面，依照巴特勒(David Butler)和兰尼(Austin Ranney)针对世界各地区全国性全民公决次数的统计，从1900年到1993年间，瑞士共举行公投357次，其余欧洲各国231次，亚洲国家30次，北美与南美洲国家46次，澳洲与新西兰64次，全球共计实施公投728次。[2](p.5)从政治制度上看，举行过全民公决的国家既有社会主义制度的原苏联，又有西方民主制度下的加拿大；从经济发展的程度上看，既有经济发达的西欧国家，也有第三世界的广大发展中国家和地区。
作为当代一种重要的政治制度，全民公决制度的理论渊源，主要与直接民主制度有关。随着社会的日趋复杂，人们开始反思直接民主制度在现实政治体制中运作的可行性。上世纪60年代，参与民主理论的提出以及瑞士全民公决制度的成功实践，使得全民公决制度与代议制的共存在理论和逻辑上得到了论证，参与民主解决了如何在代议民主制的框架内实施民主性全民公决制度——这种直接民主形式——的理论难点。上世纪末，协商民主理论的提出和兴起，则使得全民公决制度在具体运作上更加和谐和更具可操作性。在本文中，笔者将用历史推延的方式论述直接民主、参与民主与协商民主对全民公决制度的理论支撑点，并对全民公决制度尚未解决的理论困境进行深层次的反思，从而得出对民主理论以及全民公决制度的创新性分析。
一、直接民主与全民公决制度
所谓直接民主是指不借助于中介或代表，自己对自己的事务进行直接管理，即人民不间断的直接参与行使权力，所遵循的原则是少数服从多数。直接民主在政治生活中以两种方式存在：一是体制型，即国家体制上实行直接民主；二是非体制型，即在具体问题上以直接民主的方式做出决定，如全民公决、直接选举等，但在国家体制上却是间接民主。从严格意义上说，直接民主仅仅指体制上的直接民主，因为全民公决、直接选举等都可以纳入代议制即间接民主的实践。[3](p.90)但从理论上分析，全民公决、直接选举等政治制度都是基于直接民主的理论和原则，因此，可以认为，直接民主制是全民公决制度最根本的理论根基。
直接民主制必须具备特殊的生存条件。这种特殊生存条件与古希腊城邦制度的历史特性密切相关。韦伯在《经济与社会》中对直接民主制的存在条件做了高度概括：组织的区域性或社会成员数量的有限性、成员之间社会地位没有很大的差异、行政功能比较简单和相对稳定、对人员进行最低限度的培训等。[4](p.949)从现代民族国家的现实看，直接民主制的这些特殊存在条件都已经不复存在。首先，从空间的广度上看，近代以来出现的民族国家一般都拥有比城邦大得多的国土面积。一个政治体系的国土面积越小，自治强度就越大，直接民主就越能够得到体现。反之亦然。当国土面积扩大到一定限度时，直接民主就会失去运作的条件。其次，从时间长度上看，最大强度的自治需要最短的持续性，在现代政治下，人们可以直接参与少量的政务，但不可能直接参与每一件政务。再次，从人口数量上看，随着人口的增多，原来的熟人社会已经发生了根本变化，人们之间彼此陌生。同时，人口的增多也使得原来规模适中、易于运作的直接民主运作体系变得规模庞大、难以运转，操作成本大大增加。最后，从政务的繁简条件看，随着人类社会的发展，政务变得越来越繁杂，政治的、经济的、科学文化的、外交的事务让人应接不暇，如果每件政务都要公民以直接民主的方式来处理，不仅会增加政务处理的成本，而且会造成政治肥大症。可见，直接民主制并不适合当今的社会条件。但是从历史的维度来看，由于全民公决制度起源于古希腊雅典的公民大会和古罗马的民众大会，因此，古希腊和古罗马直接民主制的实践，仍对全民公决制度有一些有益的启示：
1.群众容易受言辞蛊惑。苏格拉底曾指出：“公众演说并不在于是否了解事实真相，而在于找到一种说服技术，以便使他能够给无知的人留下他比专家还知道得多的印象。”转引自[5](p.61)当演说者小心翼翼地讨观众欢心时，演说中不可避免地夹杂着很多与事实无关甚至于违背事实的信息，公民需要在相当短的时间内从众多信息中分离出事实真相，如果他们为演说家的风格和修辞的力量所左右，而恰好这位演说家的立场与城邦利益相背，决策就可能陷于失误。演说家自己也承认，修辞的力量可能导致公民大会或陪审员做出错误决定：正是因为这些人的公共演说，许多事情正变得越来越坏，之所以我们没有在每件事情上都犯错误，因为还有一些人诚实地反对这些人。
2.群众容易感情用事。在感情的驱使下，人们有时会陷入不理智的状态，这是人的本性使然，在任何政体下，决策人都可能陷入感情用事的泥潭。但是，不可否认，集体的感情用事、特别是集体的癫狂往往较个人感情用事的破坏力要大，所以民主制应该同样警惕集体的非理性。在雅典民主制存在期间，集体感情用事确实对公民大会的正确决策构成了威胁。伊索克拉底尖锐地指出：“由于雅典人容易受感情左右，缺乏理性分析，政策甚至到了朝令夕改的地步。”[6](p.57)这方面典型的例子是米提林审判。①群众的反复无常也体现在对待政治家尤其是将军的态度上，他们的命运是由个别人与多数人的相互影响而在瞬间决定的。
3.缺乏对群体决策必要的约束机制。在雅典，公民大会是无冕之王，群众的决策权几乎不受什么限制。如果说议事会的预先审议制约了公民大会的权力，制约的程度也是很有限的。更何况议事会是一个由抽签选举产生的机构，基本上是整个公民体的代表。民众完全可以按照自己的想法投票，即使结果证明这是一次错误的表决，他们也不会受到任何惩罚，因为直接民主制下根本不存在这种机制。在群众眼中，如果有人妨碍他们按自己的意愿办事，这将是一件非常可怕的事情。幼里披底斯指出：群众利用手中的权力使法律不再公平，使人们不想站在法律面前。柏拉图认为“民众意志高于法律”使民主制让人难以忍受。约束机制的缺乏也助长了雅典民众推卸责任习惯的养成。如果公民大会的决策获得了成功，荣誉在他们；反之，他们会把责任推到建议者或行为者身上，控告他们误导民众或没有按计划办事。为防止公民大会一时冲动做出错误决定，雅典人也采取了一些措施。比如，法律要求要提前四天公布会议议程，给人们一定时间了解要谈论的事务；对于非常重要的问题，公民大会可能进行两次投票，第一次所做的任何决定都可能在下一次会议上被更改；任何人都可以对他认为不合法的建议提出控告，无论在公民大会通过决议之前或之后。这些防范措施使人们有机会改变由于一时冲动所做的决定，但当城邦陷于战争或灾难中时，人们的感情往往容易走向极端，在这种情况下，任何措施都可能显得苍白无力，群体决策的弊端也最容易暴露出来。
二、参与民主与全民公决制度
参与民主的出现有着必然的历史逻辑。当20世纪中期进入到物质丰裕的繁荣时代，自由主义民主日益显现出许多自身难以克服的重大缺陷：普通民众很难对代议民主政府体制及其决策过程产生实质性的影响力；精英主义和民众的政治冷漠并存；自由市场经济造成的经济不平等对追求政治平等的民主政治构成了严重的威胁；自由主义民主所崇尚的个人主义导致了公共善的失缺。针对这一系列的问题，民主理论者指出，公民应该对政府实行有效制约，因为“民主得以生存下去的必要条件是人民持续制约政府权力的行使。”[7](p.209)政治制度必须尊重公民影响公共事务的神圣权利、保障公民以投票等方式参与行使权力，并赋予他们表达意见的权利。而承认各参与成员的尊严及这种尊严的普遍性是证明政治社会中民主合理性的关键，其实质就是人们参与决定影响他们自己生活的事情。因此，参与作为民主的核心概念，进入了当代西方民主理论家的视野。1960年阿诺德·考夫曼首次提出了“参与民主”的概念，这一概念随即广泛运用于社会各个领域。而以帕特曼和麦克弗森为主要代表的参与民主论者，以参与为切入点，系统阐发了参与民主理论，带来了民主的模式创新。参与民主理论的形成，标志着以自由为核心的民主理念向以自治为核心的民主理念的转变。参与民主的应运而生在很大程度上缓解了自由主义民主所遇到的危机与困难。参与民主是一种激发人们公共意识的机制，通过直接参与公共事务和进行公共讨论、协商、妥协，试图复兴人类政治历史上消失已久的公共领域。在这一公共领域中，人们将自己的观点融入公共讨论中，通过说服他人或者向他人学习，不仅起到了教育的功能，而且进一步发扬了互动中的沟通、协调、宽容、理性等公民德行。参与民主的许多思想在近年来兴起的协商民主理论中得以进一步发扬。参与民主的出现，为全民公决制度带来了理论上的新支持，笔者认为，主要体现在以下几点：
1.参与民主理论的提出，解决了如何在代议制民主的框架内，实施全民公决制度——这种直接民主形式——的理论难点，从而为全民公决制度在代议制民主的基础上的发展提供了坚实的理论基础。如果说直接民主理论提供了全民公决制度理论上的制度安排，那么，参与民主则提供了全民公决制度坚实的现实运作基础。参与民主理论的提出，使人们认识到，全民公决制度并不意味着否定代议制民主，实际上也不可能。参与民主理论家们也不认为直接民主可以适用于所有的政治、经济和社会领域，充分的平等和自由可以通过所有社会领域的自我管理来实现，直接民主的适用范围是有限的。不得不承认的是，“自由民主制的许多核心制度——竞争性政党政治代表、定期选举——都将是一个参与性社会的不可或缺的组成因素。直接民主和对于最接近地方的控制，辅之以政府事务中政党和利益集团的竞争，这些可以最为现实地促进参与民主的原则。”[8](p.339)在代议制民主的基础上，施行全民公决制度，扩大公民的政治参与，其意义并不在于推翻近代以来的代议制民主，而是为了进一步完善民主的内涵。因此，参与民主理论的提出，为全民公决制度与代议制度的共存发展提供了理论上的支撑，人们不再认为直接民主与间接民主是不可调和、不能共存于一体的，而认为这两者是可以相互协调、互为补充发展的。
2.参与民主理论使人们认识到要重视基层全民公决，并提出了如何在代议制民主下实践全民公决制度的可行性方案。从参与民主的相关理论可知，参与理论家并未论及直接民主制度可以扩展到所有的政治、社会及经济等领域，因而并未完全排除间接民主的制度。这就是说，在参与理论的理论骨架上，竞争性的政党、选任官吏、民意代表及定期选举，仍是不可或缺的制度。这种混合间接民主有直接民主的理论骨架，可以运用参与理论家所谓的“金字塔体制”(pyramidal system)略加说明。金字塔的底层，乃是工厂、地方社群及工作场所等“有限系络(limited context)”，实行直接参与决策的直接民主，在这个底层，各成员通过面对面的沟通讨论，而以共识或多数达成决定。金字塔的上层，则是民选代表以间接民主的形式进行公共事务的协商和决策，而“参与式的政党”则从中整合并提出议题，笔者认为，就大规模工业化的现代社会而言，这种“金字塔体制”，对全民公决制度的实施，具有十分深远的重要意义。首先，在现代社会中，只要个体有机会直接参与日常生活中的各种决定，个体才有希望真正掌握自己的生活与环境，而成为“自己的主人”。“只有当个人有机会直接参与决策过程和在各种领域中选择代表……他才可能对自己的生活和所生活的环境实现真正的控制。”[9](p.110)其次，在基层、社区、工作场所或地方层次上的广泛的、深入的直接参与经验，使得公民个人获得了更多的机会实践民主，在民主实践中进一步培养政治控制能力，通过在较低的层次参与活动的教育功能，他们可以更好地判断国家事务，从而为参与国家范围的全民公决奠定了基础。巴克拉克言之凿凿地指出，如果民主在整个社会中充分扩散权力，使得每个行业的人们都感到自己有权参与社会公共生活中影响他们的决策过程，特别是那些他们工作和花费时间最多的地方，这些地方的民主化将推动民主扩展到整个政治体系。[10](p.921)
3.参与民主理论把全民公决看作是政治参与的行为，注重全民公决所体现的参与价值，认为可以通过这种参与来提升公民的品质，而不是简单地认为参与公决对于决策结果的改善具有多么重要的作用。许多反对全民公决制度的学者认为，民众们的能力有限，无法应对复杂的政治和分辨公决议题的正确与否。但可以设想，如果一般民众在公决时无法明智地判断政策议题，他们在投票时又如何能够明智地判断替他们决策的政治候选人的能力。如果按照这种逻辑，那么代议制的基础也将不复存在。在成熟的民主制度中，公民主要发挥着两种重要作用：一是作为裁判者，另一是作为参与者，但是以往只是强调公民的裁判作用，而忽视了公民参与的重要性。[11](p.359)实际上，国家决策需要的不仅仅是严格意义上的科学知识，一切重大的决策，无论涉及个人或政府，都需要道德和价值判断，而且在有限的资源下，要对不同目的的冲突进行平衡，这种平衡不是靠专业知识所能解决的，需要引入公民的参与和讨论，[12](p.69)而全民公决制度正是实现这一目标的极好工具。实际上，公民冷漠、被动性格的形成与缺乏必要的知识、信息和参与的机会有关，所以，当前民主化的进步需要超越的最重要的瓶颈是政治控制知识的专门化，它妨碍了公民利用政治上必要的专业知识来形成自己的意见。[13](p.235)因此，不能把无知识、无能力作为排除公民参与决策的借口，知识和能力不是先天而生的，通过参与过程，可以发展和培育公民所需要的品质。一个参与性的社会在任何层次和任何领域都是开放和自由的，人们有广泛的机会学习和实践民主，私人个体将享有各种机会成为一个有教养的公民，一个具有公共精神的公民。以此观之，人民的政治参与能力有限，不仅不应当成为阻碍其参与全民公决的借口，而正是其参与全民公决的原因。参与民主使我们认识到了全民公决制度对于激发公民政治参与和公民自治的重要性。在公决过程中，大多数人的利益与要求得到充分体现，他们的积极性与热情及主人翁意识被激发，其作为人的自尊与价值得到满足。参与民主就是要让公民在参与全民公决中学习知识、提高能力、培养美德、增强责任，提升民主的品质，而不是简单地认为参与公决对于决策结果的改善具有多么重要的作用。
三、协商民主与全民公决制度
20世纪80年代兴起的协商民主理论，是古典民主精神在当代的复兴。最初，协商民主被认为是一种决策机制，即所有受到政策影响的公民或他们的代表，均应该能够参与集体决策，而集体决策是秉持理性和公正态度，通过讨论和协商的方式达成。[14](p.8)其后，协商民主理论学者将集体决策过程中的协商运用于政治生活和治理活动中，认为协商民主是一种民主治理的形式，自由和平等的公民在公共利益的指向下，通过对话、讨论协商而达成共识，最终形成具有集体约束力的公共政策的过程。在政治形态中，协商民主是公民通过广泛的公共讨论，在各种政治决策的场合，各种意见得到互相交流，使各方了解彼此的观点和主张，在追求公共利益的前提下，达成各方均可以接受的决策方案。协商民主强调公民是政治决策的最重要主体，公民的政治参与并不局限于间接民主下的投票、请愿或社会运动，而应当在充分掌握信息、机会平等和程序公正的前提下积极参与公共事务，对公共政策进行讨论，提出合理的政策方案或意见。笔者认为，协商民主理论的出现，对全民公决制度以及该制度今后的发展具有以下的指导意义和借鉴价值：
1.协商民主沿着参与民主的方向，继续深入研究了在全民公决制度中如何实施政治参与的问题。协商民主强调公民对于公共事务的责任，强调公民在政治过程中的关键作用，通过使决策过程成为公民共同协商讨论的过程，以弥补代议民主制中少数人决定的不足。基于共同的宗旨，参与民主强调的是公共政策过程中公民有权利和机会参与决策，强调在公共生活的各个领域甚至在经济领域中公民的参与，但参与民主没有具体阐述如何进行参与的过程。而协商民主恰好沿着参与民主的方向，回答了在这些公共领域中如何实施参与的问题。在巩固民主和完善公民公共生活的过程中探索公民参与的有效途径，其中就必然包含不同形式的公共对话过程。由此，协商活动的意义在于：通过鼓励各种形式的谈话和交流，确保所有人拥有真正的发言权；将个人的经验与公共问题联系起来；在形成信任关系基础上通过各种形式，探究人们对问题性质的各种看法；鼓励分析与合理的观念；帮助人们养成公共判断并形成共同行动的基础；为人们提供观察自身作为行动者和即将作为行动者的途径；最终将统治、决策与治理合理地联系起来。[15](p.78)因此，对于全民公决制度来说，如果说参与民主的重要意义就在于它指出了公民与全民公决制度、公决制度与政治体系之间的有机联系，唤醒了公民政治参与的意识，指出了参与公决决策的过程，那么，协商民主的目的就是具体分析公民如何参与全民公决，全民公决如何运行和操作才能实现从“以投票为中心”的民主向“以对话为中心”的民主转型。从这个意义上讲，协商民主是参与民主的深入，两者在全民公决制度探究方面具有前后的逻辑关系。协商民主通过协商与对话，把参与民主对全民公决制度的承诺最终变成了现实。
2.全民公决制度的一大弊端是它可能导致多数暴政，对于这一点已有不少学者表示了担忧。协商民主超越了全民公决制度中简单多数决定原则，赋予了其更多的内涵。在全民公决中，一项议题如果获得全体公民的一致同意是最完美不过的，但是，全体公民一致同意，除非在高压的条件下，到今天为止仍然是民主的神话。多数决定原则就是在全体公民一致同意不可欲求的情况下而采取的一种裁决公决结果的标准。从历史和现实的角度看，多数决定原则都不是毫无疑义地被接受的：多数仅仅是一个量，一个纯粹数量上的权利是什么？为什么数量越多价值就越大？在这里，显然量变不能产生质变，一千万人的无知加起来也不等于一点点知识。多数决定原则下，公决的正当性是建立在数量的优势上，而不是质量上，投票人不需要公开解释自己的选择是以公共利益为考虑还是出于私心，或者说仅仅是个人情绪一时的反映。这种简单多数决定原则曾经造成悲惨的后果，苏格拉底之死和德国法西斯上台都是通过全民公决中多数决定而赋予了“合法性”。任何社会都需要解决冲突和进行决策的程序化规则，协商民主批判但并不是完全否定多数决定原则，而是强调多数决定原则必须配合协商而存在，希望在量化的比较中加入质的成分，从而提升民主和全民公决的品质，而不仅仅是靠简单的多数决定原则定胜败。所以，协商民主强调，公民投票前要进行公开的协商和充分的讨论，参与者不但要表达自己的偏好，还要公开陈述让他人接受自己偏好的理由。公开的陈述一方面可以把私利的表达和情绪的冲动降到最低；另一方面，在公开陈述的理由中了解到对方的价值与偏好，即便不能达成一致的同意，也会以“扩大的心胸”(enlarged mentality)来对待存在的分歧。这样经过公开协商后的多数决定是有质量的多数决定，是合法性和正当性被大大强化的多数决定。
3.历史和事实证明，全民公决制度容易沦为政治工具，而协商民主理论的出现，使全民公决制度中的协商从政治手段上升为制度安排，有效地避免了这种情况的发生。协商是一种交往形式，是主体通过共同商量以寻求共识、达成协议、协调行为的途径。作为一种政治运作手段，协商一直存在于各种政治活动中，在全民公决制度中也不例外。但政治活动中有协商并不等于就是协商民主。如在全民公决中，如果政府认为自己的政策可能不会被公决通过，那么在决策时往往需要同民众进行协商，宣讲自己的政策。但如果政府认为公决议题肯定能获得通过，那么在决策时就很可能不会经常主动跟民众少数部分进行协商了，这样就有可能造成对少数者权利的侵犯。在协商民主中，协商主要不是政治手段和方法，而是一种基本的政治制度安排；主要不是出于某种政治目的的功利“需要”，而是确保公民民主权利的“必须”和“应当”。协商民主赋予全民公决过程以规范性，它把政治性意见和意志的形成过程置于核心地位，使协商成为一种制度化的过程，成为整个全民公决政治运作过程的价值偏好、行为方式和被建制化的必不可少的程序。从这个意义上讲，协商民主保证了全民公决制度具有程序上的民主性。
4.协商民主不仅能够保证全民公决制度程序上的民主性，而且促使其成为实质上的民主制度。西方资本主义代议民主制通过利益聚合机制和利益代表机制实现公民的政治权利。“代议民主一般采用选举的方法来聚合民众的偏好，它强调公民享有平等的民主权利，强调聚合之后所达成的最后结果，但很少去关注聚合的具体过程”[16]。在聚合式民主模式(aggregate democracy)的影响下，全民公决制度中公民的偏好往往都已经被简单地指定了，广大公民只是投票表决的机器而已，他们在政治机器的灌输、宣传下容易被操纵、被欺骗。许多独裁者利用全民公决通过专制法案的例子都充分说明了这一点。协商民主更注重偏好的形成过程，强调公民在选择过程中的深思熟虑与审慎，更看重同个人联系的各项权利以及保证有效实现这些权利所必需的权力。协商不是强迫性的，不是被操纵的，更不是受威胁的。协商民主建立了较为包容、平等、公正、自由的讨论沟通机制，以求达成在公共利益基础上社会成员广泛接受的共识。公民在协商过程中分享彼此的观点，分析彼此产生分歧的原因，不断修正自己的观点，从而达成更大的共识。在协商中形成的共识并不是预设的目标，而且即使达成了共识也并非就此消除了分歧。因此，协商民主因融入各方参与者的意见，虽未必一定产生正确的决策，但可以在参与者之间产生更多的政治支持、正当性与信任，协商民主的这些特点，有利于将利益冲突转化为利益共识，促使全民公决制度朝着良性的方向健康发展，所以具有更丰富的实质民主的含义。
此外，协商民主对于促进全民公决制度中民众责任感的形成，以及不同利益群体之间的相互理解同样具有重要作用。在全民公决制度中，由于是全体民众做出的集体决策，很容易形成推卸责任的习惯。协商民主通过公开检视个人决策的结果和假设，使人们清楚地看到，政治共同体每个人都是更大社会的一部分，其应当承担属于自身的那份集体责任。在异质型的社会中，通过全民公决制度所做出的决策，有可能激化不同利益群体之间的矛盾和冲突。而协商民主能够有效地促进不同群体之间的理解。加强协商民主，不同群体之间就会维持一种深层的相互理解，从而建立了社会信任的基础。
四、全民公决制度理论上的困境
从直接民主到参与民主，再发展到如今的协商民主，均为全民公决制度的发展做出了贡献，理论引发的思考无疑是深刻的。但由于以个体为本位的西方社会自身所固有的结构性缺陷，积极的公民社会在自身逻辑上存在着矛盾，这就使得全民公决制度仍然存在着一些理论上的困境，需要今后的民主理论研究者不断深入研究和探索。
1.在多元分歧的社会中，全民公决制度所追求的共善(common good)是否存在？
在现实生活中每个公民都扮演着一种政治市场上的经济人角色。这种观点来源于西方公共选择学派的人性假设思想。公共选择学派认为，人的本性是自利的，利益约束是对人类行为的最终约束方式，政治生活中的人必然表现出与经济活动中的人相一致的地方，都以理性经济人的特征出现。每个政治生活的主体，包括选民和政府官员，在进行选择之前都要进行成本——收益计算。只有一项政策带给个人的收益大于其所需负担的实际成本时，他才会支持这项政策；否则，就不予支持甚至会坚决反对。在政治环境中，扮演着“经济人”角色的个人，不断追求某种最大化效用，即个人认为值得追求的目标或有价值的东西。影响效用的因素是多种多样的，可以是商品、收入、财富、权力、社会地位等利己主义因素或物质利益，也可以是慈善、友谊、和平、社会进步等利他主义因素或精神因素。这种本性决定了多元社会中的公民有着不同的利益、需求和价值，每个人对共善的理解也不尽相同，全体公民能够通过全民公决而达成的共同幸福是否存在，许多根深蒂固的价值分歧和利益冲突能否通过全民公决得到化解，即使公民承认共善的存在，但是在如何实现共善的手段上也会有不同的理解。退一步说，如果假定共善的存在，全民公决是否预设了唯一正确的答案，在预设的前提下，公民参与全民公决是否会因为追求所谓的共识而忽视了真正的需要，实际上，这种趋向在本质上是可怕的与反民主的[17]。还有，究竟如何把握共善的程度和谁来把握共善的程度？这又关系到公决决策的主动权问题。
2.如何面对全民公决制度中参与条件的不平等？
参与条件的不平等主要是指能力的不平等和社会条件的不平等。如果协商民主是为了维护民主，它就不能只偏袒那些受过良好教育的人、有机会获得特殊信息和占有大量政治与经济资源的人，但是，在协商民主的制度设计下，公民参与公共政策制定的过程中，必须具备较高的认知能力和沟通技巧，因此，某些拥有特别能力或专业知识的少数人在公共讨论的过程中具备更大优势。古雅典民主政治中，缺乏论辩能力的公民犹如战场上没有武器的士兵，如何避免协商民主制度下的弱势公民陷入类似的环境应是不可不考虑的问题。社会条件差的公民可能因为忙于生计而无暇参与全民公决时，他们的利益是否会因此而遭到忽视？实践协商民主的理想条件是公民各方面均衡的平等，从现实来看，协商民主所要求的条件要远远超过当前社会所能提供的条件，这是否意味着在社会分歧程度高，权力与资源分配差异大，个人能力先天不一样的情况下，协商民主所提供给全民公决制度的仅仅是美好的乌托邦？
3.如何解决全民公决制度的参与悖论——参与越多，效力越小？
丹尼尔·贝尔即认为，民主参与的革命，在很大程度上是反对社会专业化和后工业社会中出现的科技治国决策的形式之一。然而，参与民主并不是它的信奉者所鼓吹的万灵药。他预测参与民主将会继续发展，但是结果并不乐观。因为政治舞台的扩大以及更大量的人参加进来，意味着达成协议和办成一件事要花费更多的时间和更大的代价。因此他得出结论说，“参与越多反而导致更多的挫折”。[18](p.175)乔·萨托利则从多方面对“共同参与民主制”提出了异议。他指出，公民表决式民主作为“一种取代代议制民主的巨型民主”，尽管“在技术上还是可以成立的，给每个投票者都配置一台电视终端，上面显示各种问题及解决办法……他们只要按一下赞成、反对或弃权的电钮就可以了”，[19](p.123)但“它建立起了一个纯粹的零对总和的决策机制，即一个排除了少数权利的地地道道的多数统治的制度。在每个问题上都是多数赢得一切而少数一无所获。不但多数统治会成为绝对的无限制的统治，而且在各种问题之间也不会出现交易和补偿。公民表决式的决定是孤立的自成一体的决定，因此它无法利用‘交换’，利用不同问题之间的调整和矫正来加以缓和……简言之，公民表决式民主(比如全民公决制度，笔者注)的缺陷在于：它是一种加剧冲突的结构，它不但是制度上的‘多数专制’的完美体现，而且是它的最不明智的体现(因为它纯粹是机械的)。”[19](p.124)萨托利还从可行性方面认为，“直接的真正自治不能凭想象，它要求实际的存在和有关平民的参与。与个人无关的直接民主和人都不在场的时候实行有意义的自治是不可能的。关键在于，卷入的人越多，他们的参与效力就越小——其结果是一个消失点。因此，如果直接民主涉及的是广大的领土和整个民族，它就会变成一个无用的公式。我同时还认为，电子操纵的‘公民表决式民主制’，虽然在技术上是可行的，但它很可能是灾难性的，而且十有八九是自杀性的。”[19](p.286)
4.全民公决制度如何面对效率论、参与诱因论和社会分工论的诘难？
公共政策的时效性要求决策必须以效率为核心，然而漫长的全民公决过程必然会延误决策的最佳时机，决策的效果与公民参与的成本是否呈正比？社会选择理论认为：那些直接从该议题所涉及的公共政策获利的人具有强烈的诱因参与公共决策。怎样才能使与公共政策无利害关系的公民积极地参与全民公决的过程？怎样才能克服集体“理性无知”的状态？如果把物质刺激作为公民参与全民公决的诱因是否会损害参与和协商的质量？社会分工是社会发展的必然趋势，人类文明的进步就是以社会分工的更加细致化为前提的。在共产主义没有实现之前，社会分工必须存在的背景下，任何公民都没有精力、知识和能力对所有的事务进行深入的了解和做出明智的判断，官僚和专家对公共事务的主宰是符合社会分工原则的，过高地赋予给普通公民政策决定权有可能造成不负责任的民粹主义和集体暴政，因此，在多大程度上和公民分享决策权是民主理论不得不面对的难题。
5.全体人民=多数人民=多数选民=多数选民在某次公投总所支持的议题？
在“主权在民”的口号下，“全民公决”往往被等同于“民主”或至少是“较高级的民主”，进而被神圣化，变得不可侵犯。在这种论调下，以宪法、法律来约束位阶最高的“国民主权”，就往往力不从心。全民公决中多数人的决定及其所支持的议题很容易被正当化为“全体人民的意志”而变得图腾化不可挑战，于是一个貌似正确的公式就出来了：
全体人民=多数人民=多数选民=多数选民在某次公投总所支持的议题
从这个公式可以看出，全民公决本身所具有的强烈的召唤色彩，使得被召唤的人民为它背书。同时，拒绝被召唤的少数人，就在“人民”的帽子下被镇压。参与民主和协商民主试图通过加强参与和协商来解决这一问题，但是从目前的效果来看，全民公决所造成的侵犯人权的现象并未减少。于是有的学者提出：越是基层的、小规模的公投，越具有民主正当性；层级越高，尤其是到了宪政或是“国族认同”层次的公投，就越危险而值得警惕。这是因为，小公投的输赢只涉及政策；大公投却往往象征了“谁才是我们自己人”。小公投是在“大家都是同一国”的前提下争一时之输赢，大公投却往往本身就在定义“国家”，界定“国民”。结果就是：大公投的输家，就是被政治共同体所淘汰和排斥的人。你不仅输掉了政策，你同时也失去了“成员资格”。根据这种分析得出的结论就是：越是基层的全民公决，就越自由；越是高层的全民公决，越有可能不正义、特别是在相关配套机制缺失的情况下，所以全民公决制度仅适宜在小范围和低层次开展。[20]这样的分析固然有其一定的合理性，但是试想：如果一种制度仅能在小规模和低层次的级别上才能正常运行，那么这种政治制度的存在还有什么意义？作为一个研究者，我们所要做的是研究公决制度本身存在的问题，并根据这些问题寻找解决的方法，而不是依靠限制公决的规模和层次来回避实质问题。权力本身不能成为权力存在的正当化来源，全民公决制度所要解决的根本问题就是如何限制权力，制约权力，尽管这种权力来自于人民中的多数。但同时另一个问题也随之出现，如果按照这样的逻辑进行分析，全民公决制度中最重要的制度性因素就不是多数者的支配权，而是对少数族群的保护权。民主政治毕竟以社会成员的均等性为前提。如果过于强调少数者的自治和保护，就意味着政治决策不再以均等的公民假定为前提，也不再拘泥于少数服从多数的游戏规则；在这样的状态下，民主制何以维持？这就会形成新的理论困境。可见，如何在设计全民公决制度的体系和程序时能够让边缘、弱势、少数的群体发出自己的声音，又能使得多数决的民主制得以蓬勃发展并具有恒久的生命力，这需要在理论上认真加以探索。
国家的权力包括政策的决策权与立法机关的权力本来就是属于人民的，这些权力由国家机关代为行使只是人类社会一定历史阶段的现象，按照马克思主义的国家消亡规律，它们将必然随着生产力的发展和社会的进步而逐渐向社会成员手中回流，全民公决制度最深刻的本质就在于它是这种回流的定型化。当然，它并不是国家权力向社会成员手中回流的唯一表现，甚至也不是最初的表现，但它在法律上的正式出现及其现实运动都已经证明了自己作为民主形式的重要性。这里应予说明的是，在笔者所讨论的层面，古典直接民主制中的全民公决制度出现在国家形成过程中，因而它只不过是原始民主制的遗迹，而现代全民公决制度则是在国家的发展已过了鼎盛期，国家权力集中程度达到顶峰(典型的是专制君主制国家)之后出现的现象，因而才是国家权力回归于公民的表现。在中国，能否在条件成熟时采用全民公决制度作为人民代表大会制度的必要补充，则是我们今后在民主政治领域不得不关注的重大问题之一。
注释：
①米提林暴动后,在愤怒的驱使下,雅典人决定把米提林全体成年男子处以死刑,把妇女和未成年人变为奴隶。第二天，当人们冷静下来，突然发现做出这样残酷的决定是史无前例的。于是人们重新召开公民大会讨论对米提林的解决方法。克里昂这个在公民中最有影响的人对公民大会的优柔寡断感到不可理解，他强烈支持原来的决定。另一位发言者戴奥多都斯一针见血地指出民众是在鲁莽和愤怒的情况下做出上述决定的，他请求他们慎重考虑。最后，人们接受了戴奥多都斯的建议，米提林人侥幸躲过了灭顶之灾。
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