走向主动式的城市规划——对我国城市规划问题的几点思考，本文主要内容关键词为：城市规划论文,几点思考论文,主动论文,走向论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国城市规划设计研究院的50年，恰好对应着中国现代城市规划事业的50年。我国真 正在全国范围开展城市规划工作，是在新中国建立后的1950年代初开始的。这50年可以 简单地分成前25年和后25年，前25年处在计划经济时期，后25年处在经济体制从计划经 济向市场经济转型的时期。经济体制的转型必然会牵动政治机构、机制、管理方法、模 式，以及社会、文化、教育等各个方面的变革，尤其深刻的是观念的变化。这些变化， 一定会影响城市规划从理念、原则到方法的变革。我国当前的城市规划正在自觉或不自 觉地经历着变革的过程，分析一下这种变革，对于理性地认识变革的必然性和必要性， 明确它的走向，从而自觉地推进这种变革，是不无重要意义的。
1 城市规划从被动式走向主动式
在计划经济时期，由于当时的主、客观原因，城市仅仅被看作是生产和生活的“基地 ”，城市发展的主要动力是国家的工业建设，国民经济计划决定着城市的发展重点、速 度和规模。城市规划是“国民经济计划的继续和具体化”，是一种“被动式”的设计工 作。“设计任务”来自经济计划，设计标准来自国家制订的“定额指标”。虽然如此， 我国在那个时期仍然规划和建设了一批规整有序的重点工业城市，在当时起到了有效配 合工业建设的重要作用。但是由于那个时期在经济体制上、实力上以至观念上的局限性 ，对城市和城市规划的认识和研究很不够，有些问题几乎是空白，因此国家经济困难时 期，城市规划工作竟然一度被轻易地取消。
经济体制转轨后的25年，城市规划最具有实质性的变化是从“被动式”的设计走向“ 主动式”的规划。虽然在变化的过程中有时是不自觉的，但又是不可避免的。首先是市 场经济体制的逐渐完善，改变了资源配置的方式，从生产要素的计划配置走向越来越多 地依靠于市场的配置。计划的作用从过去的主导地位转化为指导的性质，从而逐渐“淡 化”。经济体制的转型，影响着社会思想文化的方方面面，改变着人们的价值观念。对 于城市在国家全面发展中的地位和重要作用的认识，是具有关键性的一个重要变化。早 在1980年代初，国家的一些领导同志已经指出：经济发展和社会进步的因素主要集中在 城市；建设社会主义强大物质技术基础和精神基础，也主要集中在城市。到20世纪末， 在经济全球化的背景下，人们更进一步认识到，21世纪的城市以及由城市群构成的区域 是国家在全球竞争中的核心力量。城市规划在这种背景下，必然会被赋予完全不同于计 划经济时期的一种新的、主动性的、重要的作用。这种作用，将在很大程度上改变我们 所熟悉的传统城市规划的许多理念、原则和方法。
2 深刻的变革
回顾改革开放25年来我国城市规划领域已经发生或正在发生的变革，莫过于：(1)把城 市和区域发展战略的研究引入城市规划，作为确定城市发展方向和动力的依据，解决了 城市规划的“前提”；(2)逐步改变着城市规划仅是“未来美丽蓝图”的性质，加强规 划作为政府管理城市的一种“公共政策”的作用，使规划从图板走向实际；(3)城市设 计的大量实践体现其在快速城镇化进程中的重要作用，以及认识其与城市规划的异同关 系；(4)城市规划的管理从行政方法走向科学决策与法治；(5)理念的深化与思维方法的 变化。
2.1 战略
早在1980年代初，我国学术界就曾经讨论过城市发展战略问题。那时仅限于一般性的 研讨。到了1990年代后半期，在新的发展形势下，一批特大城市开始结合本城市的实际 研究发展的战略，寻找进一步发展的方向。这种研究的特点是全面综合，高瞻远瞩；把 城市和区域结合起来，城乡统筹；视野从区域扩展到全国，甚至全球；重点在经济和社 会发展，结合交通运输、生态环境、历史文化、地理以及地缘政治等。这种战略研究是 在全球化竞争态势下的可行方法。它是在深入研究一个具体城市的“实力、弱势、机遇 、威胁”(SWOT)的基础上，科学地制订具体城市的发展战略(包括策略、步骤、方法)。
研究城市发展战略是经济体制转型时期城市规划的一个重要发展和进步。近年来很多 城市在进行这项工作，甚至包括一些中等城市和大城市地区。值得注意的是，应该首先 重视大城市和大城市地区以及都市连绵区的战略研究。研究范围应包括区域内的中小城 镇和农村地区，发展的策略除了竞争以外还应包括互利合作，一切发展战略最终都要落 实到空间和地域上，与空间地域的环境合理容量和建设条件取得平衡。
城市发展的两个基本目标是：产出性的最大化和宜居性的最优化。每个城市都须要增 强实力(硬实力和软实力)，以求产出的增大，同时又要创造优化的环境，以提高生活居 住的质量。这是发展战略的根本目的所在。
2.2 政策
在市场经济体制和全方位开放的条件下，城市规划既要适应和促进高速的发展，又要 管理好这种发展。这必然地赋予了城市规划作为政府管理城市的职能和手段，而大大不 同于计划经济条件下，仅仅是描绘蓝图的设计职能。城市规划管理城市的职能概括起来 ，表现为一种“公共政策”。
首先是对城市土地的使用政策上。“土地利用”原来是传统城市规划的一项核心内容 。但是在不同的体制下有不同的做法，特别与每个国家的土地制度有关。我国在经济体 制转型前后，虽然土地公有制没有变，但是土地使用权可以有偿转让是一个重要的变化 。这种变化带来城市土地利用受经济利益驱动的作用愈来愈大，容易使合理的土地利用 遭到侵占和破坏。
城市规划的基本作用包括引导和控制两个主要方面。在市场经济条件下，城市规划首 先要做的是控制，即控制一切必须控制的地区(或地段)，包括生态保护区、自然保护区 、历史文化保护地段、重要的公共和市政设施用地等，严格实施“五线”(道路、河湖 、绿地、历史文物保护区等)的控制。在优先进行控制、保护的基础上，引导用地开发 的方向，避免“被开发商牵着鼻子走”。城市地块使用性质和开发强度，包括密度和容 积率的确定，不应仅看作是规划设计的指标，而是一种公共政策的体现，以保证城市土 地的紧凑利用和合理、卫生的环境条件。城市的人口政策。交通政策、环境政策、能源 政策等都是重要的公共政策(注：公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着 政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产 生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的 公共管理活动过程。——国家公务员考试资料)。公共政策的最高目的是为了保证最大 多数人民群众的根本利益。体现公共政策的、引导和控制双导向的城市规划是对计划经 济时期城市规划的另一个重大变革。城市规划只有具备公共政策的性质才能发挥宏观调 控的作用。
2.3 设计
城市的主要物质要素：建筑、道路、园林、桥梁等等并没有随着经济体制的转型而变 化。城市规划依然是一种空间性质的规划，城市依然是一种三维的物质空间。因此，它 仍然需要一种以物质空间为对象的设计——城市设计。战略和政策代替不了具体的城市 设计。
城市设计并非现代才有，古今中外有许多优秀的设计实例。1960-1970年代，西方国家 现代城市设计的兴起，其原因和我国自1990年代以来大量开展城市设计有某些惊人的相 似之处。其一就是现代城市规划日益走向与经济社会发展的结合，与政策和管理相结合 。提高城市环境质量，提升城市文化素质，甚至利用“文化力量”拉动城市经济的需求 等都对城市建设提出新的要求。现代城市设计表现出创新的理念、多样的形式，运用新 的科技手段，无论是对城市整体的城市设计准则，还是对城市局部空间或地段的综合设 计，都是为了塑造更优化的城市物质空间和形象，这些是城市“软实力”的组成部分， 是城市文化的物化体现，它的重要性已经日益显示。
在我国城市高速发展的情况下，大量的城市设计实践使人有“措手不及”之感。经验 和人才的缺乏是一个重要的原因。近年来我国出现了一批好的城市设计，但是仍有许多 设计和实际的建设表现出设计思想的浅薄，手段手法的贫乏，设计人员素养、素质的不 高和决策者(或业主)指导思想的偏差。有一个认识问题须要解决，即城市设计应当在城 市规划的框架内进行，它的实施也要纳入规划的体系，因此城市规划不应当把城市设计 看作为“另类”。但是另一方面也要充分认识到城市设计是一种独特的设计，它是一种 综合性的设计，很多情况下是一种概念方案性质的设计。它不同于所有的工程设计(包 括建筑设计)，它的创新性，包括设计方法还在不断发展之中。由于这种独特的性质， 现代城市设计具有与城市规划相对独立的许多特点，有它自身的一些特殊规律，须要认 真研究和总结。现在，从部门到社会(包括城市规划业界)往往把城市规划与城市设计混 为一谈(特别是把设计当成规划)，这对研究设计方法，提高设计水平，评价设计质量， 都是有害无益的。
2.4 管理
城市规划的管理(包括用地和建设项目管理)在计划经济时期采取行政划拔和行政审批 的方法，其弊端是容易产生“人治”的现象。转型后带来土地使用制度和开发建设模式 的变化，最本质的是市场经济的体制，必须从“人治”走向“法治”。直到1990年，中 国才开始实施新中国第一部“城市规划法”。以“两证一书”为代表的许可证制度和类 似美国区划管理的控制性详细规划，可以控制住城区的空间秩序，但其作用只限于具体 的微观层面，因而是有限度的。对于宏观层面的调控，起不了多少作用。规划管理的另 一个重要变化是依靠专家评审和多种方式的公众参与来加强科学，民主的规划决策。但 是这方面还不够成熟，并且存在不少问题。但是，“城市规划是三分规划，七分管理” 和“管理也是规划”已获得大多数人的共识。
2.5 理念
规划理念(包括思维方法)的深化和变革是根本性的变化。城市规划从被动式的设计转 向主动式的规划，使规划师的职责和地位发生了变化。客观的变革开扩了我们的眼界， 提高了我们的视点，启动了我们的头脑和思想，也改变了许多传统的规划方法。
城市规划最基本的理念是为最大多数的人创造优化的人居环境。这也是“以人为本” 的思想、生态环境的理念以及科学发展观在城市规划领域的具体体现。这个基本理念主 要是从转型时期以来的大量实践(包括经验和教训)中得来和逐步深化。城市的未来可以 千变万化，规划的基本理念不应该变。
城市规划的编制和实施管理中充满着两种思维方法的斗争。我们从计划经济时期因袭 而来的某些思维方式仍然长期存在。例如，关于规划的“变”与“不变”。人们对待城 市规划的实施，往往象对待其他的设计方案一样，希望一经批准就要“不折不扣”地照 此实施(事实上任何工程设计在建设过程中都会有一定的变更)。一个城市远比一项工程 复杂得多，城市建设是长期的(甚至是无期的)。城市规划的期限一般是20年，在当今高 速经济社会发展和科技进步的条件下，客观世界充满着变化，也充满着不确定性。一个 长达20年的规划要做到“一成不变”，加上“几十年不落后”是不可能的。即使“强制 执行”，也未必都行得通。因此，规划要有“弹性”，要允许一定时期的“修编”，在 管理实施中要“原则性和灵活性相结合”，要重视“近期建设规划”的作用。但是，规 划中必须控制的部分应该做到“刚性”，要强制性。如何把握，是一种“艺术”，如何 处理好各种矛盾又要有适当的方法，但它的基础是城市规划的科学性。
3 未来的走向
(1)25年来主动式规划给予我们的最大启示是空间规划的重要性。城市与区域经济的协 调和可持续发展，人与自然的协调，与资源、环境的协调，城市与乡村的统筹和协调， 宜人居住环境的创造，交通运输网络的构建，历史文化的保护……，无不需要从空间规 划上予以解决。过去以项目为中心的计划，以目标、规模、速度为主要内容的计划，以 部分分割为特征的计划，都将综合到空间规划上来，以空间的协调为核心。这种变化， 现在已经开始，虽然要克服许多困难和障碍，要经历一个比较长的过程，但是它的方向 是无可怀疑的。
(2)近20年来，计算机是城市规划一项有力的技术手段。它在城市规划的应用经过了三 个阶段。第一个阶段是辅助设计的阶段，大大缩短了规划图文的制作时间和提高了制作 质量。第二个阶段是利用3S技术，为城市构建地理信息系统，实现了管理和监控手段的 现代化。近几年已经进入了第三个阶段，是信息网络化的阶段。现在规划师可以从全球 网络快速地收集到世界上几乎每个角落的信息，这是前所未有的巨大进步。它不仅大大 打开了我们的视野，带来巨量的信息、知识、经验和智慧，而且极大地丰富了我们的思 想和提高了规划的水平。可以预见，未来的高新科技对城市规划的支撑和推进，定会在 广度和深度上，比现在有更大的发展。
本文为作者在中国城市规划设计研究院建院50周年学术报告会上的报告