论联合办学与高等教育管理体制改革的关系，本文主要内容关键词为：高等教育论文,管理体制改革论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G640[文献标识码]A [文章编号]1003-7446(2001)01-0012-04
一、联合办学的基本范畴
高等教育理论界一般把以“共建、调整、合作、合并”这“八字方针”为代表的高等教育改革方略统称为“联合办学”。联合办学的途径有共建、划转、合并、合作办学、参与办学五种。在被广泛认同的“八字方针”中，事实上是把“划转”归入了“调整”里面，而“合作”则包含了“合作办学”和“参与办学”。
共建有各种具体形式，如省与部、市与部、部与部、省与市等。共建的意图是加强高校与地方的联系，围绕当地经济、社会发展的战略重点和支柱产业主动调整专业和学科体系，使学校和当地经济、社会发展融为一体。
合并是指将部分学科互补或规模较小、科类单一、设置重复的高校进行合并。
合作办学是指多种形式的校际合作办学。合作办学意在打破原来学校各自封闭办学、自成体系的状况，对于优化高等教育结构和学校学科建设环境，促进教学及学术资源共享，促进学科交流与合作，提高办学质量和效益都是有益的。
参与办学是指企、事业及科研单位介入学校办学和管理。参与形式主要有：成立学校董事会，在高校设立各种奖学金，与高校合作办二级学院、系或专业等。参与办学的目的是促进高校与社会的联系，促进人才培养和“产学研一体化”。
划转是指将原中央部委所属院校移交给地方政府管理。其目的是改变因“条块分割”而导致的重复办学及严重浪费教育资源的现象，以有利于高校为地方经济和社会发展服务。
二、联合办学与高等教育管理体制改革的关系
1.高等教育管理体制改革的目标
严格来说，高等教育管理体制改革是指高等教育宏观管理体制（或行政体制）以及高校内部管理体制的改革，而在现实中，它常常与高等教育体制改革相混淆。就体制的五个方面（管理体制、办学体制、投资体制、招生就业体制、内部管理体制）来看，不否认它们有部分交叉的现象，如投资模式中亦涉及相应的管理机构及其规范；也不否认现实的改革方案中也包含有这几个方面的内容，如高校布局结构调整就是一项综合性改革。然而，“此”毕竟不等于“彼”，若将管理体制改革与其它体制改革相混淆，不论是在理论研究上还是在实践中，都是有害的。譬如，把高校布局结构调整（含院系调整）中的“调整结构”等同于高等教育行政（管理）体制改革和高校内部管理体制改革，其结果可能掩盖了管理体制中的根本矛盾，导致改革遇到挫折甚至失败。
高等教育管理体制改革的根本目标是使高等教育管理系统的运行更有效率。具体到宏观管理体制（或行政管理体制）改革和内部管理体制改革，它们也都有自己具体的改革目标。归根到底，高等教育宏观管理体制改革的目标是理顺三对关系：中央与地方的关系，政府和高校的关系，管理者和举办者、办学者的关系。我国现阶段改革的核心是后两者。至于高校内部管理体制改革，目标应是实现民主管理和科学管理，核心是高校领导体制的构建。
可见，高等教育管理体制改革不同于联合办学，两者间固然存在一定的交叉关系，但具体目标不同，不能相互替代。至于联合办学对高等教育管理体制改革的作用，我们后面将会加以分析。
2.联合办学对达到管理体制改革目标的意义
前面谈到，高等教育宏观管理体制改革的目标是理顺三对关系，其中政府与高校的关系需要改变，但是，现在各方面认识不够明确，改革合力有待形成。譬如，我国新颁布的《高等教育法》赋予高校相当多的自主权，但由于在人们的思想观念上还存在着一种思维定势，即政府应该管理高校，高校必须依附和依赖于政府部门，因此目前政府（不管是中央还是地方）对高校的直接行政管理仍然不可能改变，高校谈不上拥有自主权。在这种情况下，“共建、合并、划转、合作办学、参与办学”的形式或途径，有助于淡化高校单一的隶属关系，促进由条块分割向条块有机结合的方向转化。联合办学试图把管理体制改革和调整高等教育的结构、布局结合起来，使高校增强适应性，提高质量和效益，这不失为当前我国高等教育体制改革比较现实可行的路，是一种先打好基础，再推进管理体制改革的思路。不过，需要明确指出的是，联合办学只能在一定时期和一定程度上对管理体制改革起促进作用，根本上还是要建立政府宏观调控、社会积极参与、学校自主办学的运行机制。
高校内部管理体制改革着眼于形成高校内部的领导体制、执行体制、咨询体制、监督反馈体制等。我们认为，各种联合办学的形式都会给高校的内部管理带来新的课题，在处理各种新情况、新问题的过程中，就有可能发现工作上的矛盾、体制中的弊端，从而为改革提供契机。譬如，联合办学中的高校合并，其预期目标是提高高校的办学效益。尽管从办学资源的角度来说，并校有利于资源共享，提高资源的使用效率，这无疑在一定程度上有助于提高办学的效益，但是，并校并不能直接降低生均成本并带来规模效益，更不能直接带来质量效益。不过，并校为降低生均成本、提高生师比创造了条件，于是，它就与校内人事制度改革联系在一起，而人事制度改革又与领导体制改革相关联。值得注意的是，联合办学要成为促进深化高校内部改革的动力，不能靠政府部门的主观意志，而须依赖于高校与其他当事人的自觉性，须持科学、理智、慎重的态度，切忌“一窝蜂”地上或乱“刮风”。
三、联合办学成败得失的原因分析
虽然，联合办学不同于高等教育管理体制改革，但其成效如何，却与管理体制改革密切相关。在实践中，凡是顺应管理体制改革趋势的联合办学都进展顺利，成效显著；而背离管理体制改革趋势的联合办学，则会遇到重重困难，成效甚微，甚至适得其反。
1.共建方式
“共建”有利于加强高校与地方的联系，使高校围绕当地经济、社会发展的战略重点和支柱产业主动调整专业和学科，这无疑是正确的，既符合高校自身发展的需要，获取更多的教育资源，增强人才培养的针对性，又适应了区域经济发展的要求，为地方产业升级、经济可持续发展提供了不竭的动力。但是，共建中也存在难题。譬如，中央部委和省（市）在高校共建中，地方政府希望争取到更多的办学自主权（特别是那些参与共建的经济强省），而目前很多拟下放的“计划统筹权”却还没有落实。在近期出台的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（以下简称《关于素质教育的决定》）中也只是提到，今后国务院将把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力及责任交给省级人民政府。因此，地方抱怨共建学校的招生计划统筹、专业调整设置等方面的职责、权力、义务并没有体现以省为主的体制改革目标。地主政府认为，中央应该把权力下放，由地方成立相应的管理机构（如高校设置评议委员会、高校专业设置委员会等）来行使自主权，地方将既会考虑培养自身所需的应用型人才（地方利益），也会考虑“高精尖”学科的建设（国家利益），中央有关部门应该做的是，严格履行与地方的协议，并加大投入。
问题出在哪里呢？我们认为，它涉及到宏观管理体制改革的问题，原因是过多地纠缠于中央与地方的关系中，忽略了政府与高校的关系，以及管理者、举办者、办学者之间的关系。中央与地方固然要合理分权，但共建最终还是要落实到增强高校在市场体系中的自主办学能力上，使高校通过自身的办学行为，既服务于国家整体大局，又服务于所在区域，从而消除中央与地方的矛盾。这与我国高等教育管理体制改革的方向是一致的。可见，共建需要管理体制改革的配合。
2.调整方式
前面谈到，“八字方针”中的“调整”包含了早期使用的“划转”概念。“调整”是致力于打破条块分割弊端的改革，也是难度很大的改革。由于历史的原因，我国形成了部门办学的格局。“条条”有钱，而“块块”没有钱，因此部委属高校多不愿意转由地方政府管理。1997年末，仅有8所部委属高校实现了划转。1998年，由于外部原因（国务院机构调整），9个部改局的91所普通高校实行由中央与地方政府共建共管，其中81所实行以地方管理为主的管理体制，10所学校成为教育部直属高校，实行重大事项由教育部负责、日常工作由地方政府负责的管理体制。同其它几种联合办学方式相比，调整更趋近于高等教育管理体制改革的范畴。从调整（划转）的实施情况来看，硬性地由中央下放给地方是难以推行的，因为它不是一个简单的管辖权力分配的问题，而是一个在市场经济条件下以教育投入方式的改革为核心、以高校增强自主办学能力为根本的深刻转变，因此既要考虑中央和地方的关系，更要考虑政府和高校的关系，以及管理者、举办者、办学者之间的关系。此外，调整还要求高校进行内部改革，这就不可避免地会涉及办学体制改革（办学主体多元化）、投资体制改革（多渠道融资；通过立法保证“三个增长”，以增强高校自主办学的信心）、招生就业体制改革（全国性与区域性高教市场的构建）等，实际上，这就变成了一项综合性的高等教育体制改革了。
有人认为，当前招生就业体制不畅是因为条块分割、重复建设，所以要进行调整，好象部委高校一下放到地方，问题就没有了，这显然是没有看到改革的艰巨性。如果不在调整的同时进行以行领导体制为核心的高校内部管理体制改革，练好内功，适应变化了的新情况，那么调整的效果就不会明显。另一方面，我们看到，在当前进行的调整改革中，中央政府一般都要注入大量启动资金，以推动改革进行，但这显然不能长此以往。高校如不通过内部管理体制改革增强自主办学能力，就不能达到调整的预期目标。可见，调整与高校自身管理创新不可分割。
3.合作方式
合作方式包含了早先使用的“合作办学”和“参与办学”概念。“合作办学”似乎与高等教育管理体制改革没有直接的联系，但是，由于它打破了学校封闭办学，改善了高等教育结构（如科类结构），促进了教育资源的共享和优势互补，有利于提高办学质量和效益，所以它能够增强高校自主办学的能力，从而服务于高等教育管理体制改革。合作既有深层次的，也有浅层次的。浅层次合作不依赖于管理体制改革，而深层次合作如《关于素质教育的决定》中提到的“高等学校可以到外地合作办学”则依赖于高校内部管理体制改革（相应的机构设置和权限划分）及宏观管理体制改革（落实高校招生、专业设置等自主权）。由于合作办学既不至于“大动干戈”，又能有效提高质量效益和规模效益，故而受到各方广泛肯定。
“参与办学”必然涉及参与管理，这是顺理成章的事。校外机构参与高校的办学和管理自然会与高校的内部管理体制改革挂起钩来。现在，不乏校外机构与高校合办二级学院、系或专业的范例，但怎样管理和运作呢？高校成立董事会的也不少，董事会应如何构建并发挥何种作用呢？这些问题不解决，势必消弱外部机构参与办学的积极性。高校内部管理体制改革的方向之一，正是设法引入社会力量参与管理。可见，管理体制改革是合作成功的保证。
4.合并方式
合并是争议最多的联合办学形式。合并高校的意图，本来是合理配置教育资源，优化布局结构，提高办学效益，打破“条块分割”“小而全”且服务面单一的局面，但是问题也不少。一是它可能破坏参与合并的各高校原来长期形成的优良特色。二是它可能导致人事纠纷和利益冲突，影响管理效率。三是预期可以获得的效益难以评估。一般认为，规模效益容易取得，而质量效益至今难以证实。四是合并过程中出现了“拉郎配”和“戴帽子”的攀比现象。凭借上级领导或学校领导的主观意志促成的合并，易导致合并各方“貌合神离”，有名无实，这不仅无助于提高效益，反而由于各种内耗使效益更低。有的地方和学校借合并“搭车升级”，中专升大专，大专升本科，本科学院升大学，以便“快速发展”。上述种种情况对优化高校布局结构来说，适得其反，对提高办学效益毫无意义。
从1992年开始的合并实践经过了多年的曲折反复，人们的认识逐渐统一：一是合并行为要慎重，需要作广泛调研，周密论证，集思广益，应成熟一所，合并一所。二是合并仍要推行下去，但必须要实质性合并。由于历史的原因，许多地方高校（含成人高校）规模过小、质量不高，如不采取合并措施，就有生存危机。三是合并只是内部管理体制改革的基础，必须随后即实施内部管理体制改革。另外，值得一提的是，有关各方针对高校的实质性合并总结出了“五个统一”：学校主体统一（一个法人、一个校名）；组织机构和领导统一（一套机构、一套班子）；管理制度统一；发展规划统一；学科建设统一。这其中的几方面都涉及到了内部管理体制改革的内容。可见，合并成功的关键在于必须与高等教育管理体制改革的目标形成“异曲同工”的态势。
综上所述，联合办学与高等教育管理体制改革构成了交叉关系，二者有联系又有区别。前者离开了后者将寸步难行，后者又以前者作为当前及今后一个时期工作的立足点。对于高教界人士来说，只有自觉地认识二者的关系，才不至于被某些表面现象所迷惑，抓不住改革的重点。
[收稿日期]1999-09-17