安乐村现象的思考，本文主要内容关键词为：安乐论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政村是我国经济、政治、文化活动表现的最基本的农村社区单元。从中央到地方，各级党委和政府的各种治理政策措施都在这一最基本的社区单元得到反应和检验。这些反应和检验真实地折射各种治理政策措施执行的效果及其政府行为绩效。本文以安乐村调查为基础，运用公共行政和公共管理的基本理论观察、分析“三农”问题，研究宏观经济、社会体制改革，消除城乡二元分割管治弊政，解决我国经济社会发展中的“三农”问题。
一、安乐村现象
改革开放以来，广东省揭东县登岗镇安乐村发生了巨大变化。全村经济总收入翻了四番，农民人均收入增加了二十几倍，全村11个村民小组都铺上了水泥路，农民普遍盖起了新房、部分还住上了小洋楼，大多数家庭用上了自来水，购置了电视机和其它家用电器，一些家庭还购置了摩托车和汽车。与过去相比，农民生活水平确确实实上了一个大的台阶，在登岗镇来说是一条比较好的村。但是，自1997年以来，该村的经济发展逐渐减缓，集体经济几乎消失，农民收入下降，各种税费负担加重，许多公共基础设施年久失修，与邻近揭阳市、潮州市城区的繁华相比显得十分落后和陈旧。村民和干部都感到极度的困惑，觉得发展的希望不大，束手无策，无路可行。这些困境具体表现在如下几个方面：
（一）经济发展的困境。
安乐村有8119人，耕地3280亩，属潮汕平原，山坡地极少，80％的耕地至今仍然种植水稻，一年两造的播种、插秧、灌溉、收割是全村最重要的生产活动。前些年，镇村也千方百计引导农民调整农业生产结构，种植价格较高的蔬菜、水果等，但由于路难行，菜贩来了一两年就走了，农民又退菜种粮，维持上百年的传统。原来几千亩地有水利河流灌溉，由于枫江水源污染和水位降低及农田灌溉渠系长期失修，现在多数农田二、三级抽水灌溉，一年机灌亩均费用达45元，加上种子、肥料、农药、机耕的费用，一亩粮食的收入甚微。即使人均只有0.4亩地，也出现了许多弃耕田。畜牧业停留在一家一户养几头猪和十几只鸡鸭的水平。举办工业没有合适的项目，更缺乏足够的资金，多年来只有一家陶瓷厂在此生产经营。全村经济发展陷入停滞不前和结构调整举步维艰的境地。
（二）农民收入的困境。
安乐村有劳动力4974人，其中从事农业1055人、手工业2700人、外出打工1159人。镇政府公布2002年安乐村的农民纯收入为3935元，农民普遍反映镇里报大数，实际收入没有那么多。据随机抽样58户问卷调查，当年的农民人均纯收入为3490元，比镇里公布的数少了445元，其中人均纯收入达到镇公布数的农户占40％，未达到镇公布数的占60％，全村还有20％的农户是贫困户。安乐村农民收入主要来源于耕田、手工业、外出打工三项，耕田一亩地不计成本年收入约1200元；手工业靠家庭加工冥纸、香枝、蜡烛之类迷信用品，正常年份一个劳动力年可挣1600元左右，如果上头抓得紧一点则无多少活可做；外出打工每月平均800元左右，除了食宿费用就没有几个钱带回家，实际上自1997年以来，安乐村的农民收入无增长。我们同农民谈及收入问题，干部群众都觉得想调整生产结构但总调不动，要种点新东西又怕卖不出去，搞二、三产业，本村能人都到外地去发展，招商引资人家又不愿意进来，青年人出去打工到中年还是回到家中来，无可奈何。
（三）农民负担的困境。
1999年至2002年，安乐村农民的负担主要有三类：一是国家规定的税费，有农业税、农业特产税、农村教育附加费、村提留、计划生育统筹粮、五保优抚粮、村道建设费、民兵训练费；二是县、镇、村自己规定的收费，有镇开发区统筹粮、镇自筹粮、村干部养老金、村民小组提留、农民最低生活保障费等；三是部门规定的收费和摊派，有自来水供水工程费、治安教育基金、安揭引韩水费、堤内溪河抽水费、堤围防护费、纯二女和一孩养老费，水浮莲清理费、卫生院建设费。以上这些税费五花八门，绝大多数项目年年收，少数项目隔年收或一次性收。最小的项目治安教育基金人均三角二分钱，最大的项目自来水供水工程人均300元。每年收取的办法是由县下任务到镇，镇下任务到村，村把各种税费和摊派打包捆绑，统统按人头平均分摊征收，收取后由村干部打个白纸条给农民了事。每年镇都在县下达的任务基础上翻番向村征收，村又在镇下达任务基础上翻番向农民征收，安乐村农民的实际税费负担比县下达的任务增加5倍至8倍。见下表1：
县、镇、村三级征收任务表
表1单位：元
年度 1999年 2000年 2001年 2002年
三级征收任务
县下达到镇的人均负担数
22.9 22.9 23 23
镇下达到村的人均负担数
61.9
7268.865.5
安乐村实际征收的人均负担数 184.2 127
144.2 127
据问卷调查，安乐村41.4％农户的负担超过了人均纯收入5％，最高负担户为占人均纯收入的18.4％。负担问题成为安乐村群众对党和政府的最大怨气。
（四）社区事业的困境。
主要是三个方面：一是水源污染，工业污染使枫江水系不能饮用，水浮莲泛滥使溪流堵塞，严重影响生产生活。治理污染县里统一搞生活供水工程和清理水浮莲，供水工程县自来水厂只负责供水到镇政府所在地，到各村各户的供水设施投资向农民摊派，镇每人摊派200元，村又每人摊派100元，县水厂向镇卖水每吨0.9元，镇向村卖水每吨1.45元，村向户卖水每吨1.85元，过去没有自来水供应时，农民买水喝每人年平均花费120多元，现在有了自来水供应，花的钱也不比过去少。农民最不理解的是同样饮县自来水厂的水，城市居民不用自己掏钱铺管道，而农民要自己掏钱铺管道，农民喝的水比居民喝的水还贵。清理水浮莲是谁先打捞谁吃亏，因为莲随水流动，这头捞起那头补进，哪个村都不愿意开工先打捞。2002年镇成立专业打捞队打捞，打捞面积2177亩，需费用25万元，县补助6万元，其余的就摊到农民身上。去年清理干净的溪流今年又长满了水浮莲，今后怎么办是个大问题。二是道路建设。1995年前后村集体举债和村民集资修建水泥路，由于工程质量极差，至今已经破烂不堪，再集资补路农民不同意，集体再借债修路的门已被堵死。三是安乐小学有15个教学班，有10个教学班在老祠堂上课，为了学生安全，学校规定刮四级以上大风或下暴雨就要停课，什么“四室一场”和标准化、现代化、信息化教学根本无从谈起。登岗镇这种情况很突出，全镇有17所中小学，有7所是把老祠堂当学校的，15个分教点的课室属于危房。
（五）集体负债的困境。
登岗镇长期负债运转，至2002年镇一级负债达960万元，村一级负债1050万元，村民小组（经联社）一级负债1989万元，三级负债达3999万元。安乐村负债256万元，居全镇首位，安乐村每年都要借债，以前是向银行和信用社借，这两年从信用社借不到钱就向私人借高利贷。安乐村以前借债是为了建学校、修村道、搞市场，近两年借债是为了代村民上缴镇统筹款、支付水改工程欠款、农业抽水灌溉、村干部工资、还借款利息等。登岗镇村的债务基本上是为了搞公共事业建设造成的，镇曾设想以办开发区创财源积累发展资金，于是1992年搞了个镇人大的决议，向全镇农民每人筹地二厘办开发区，宜筹地的出地，不宜筹地的出粮，向8个村筹了1230亩地，不宜筹地的5个村，每人每年交粮13斤，由镇代收补偿出了地的村，实质上是无偿地圈了农民的土地，至今工厂没几家，财源无增加，债务依旧，而且留下了严重的后遗症。
（六）村干部的困境。
一是上级布置的任务多。镇里接到任务就往下传，如征粮收税、殡葬改革、教育、民兵训练、征兵、计划生育、农田水利、供水、修路、堤围建设、农村低保、筹建镇卫生院、治理环境污染等，这些任务都要村里出钱出力去完成，长年累月使群众反感、干部难堪。二是村组干部多。县核定村两委干部8人，而村却自己聘用干部11人、村民小组干部44人，这样村组干部共57人，除村支部书记在镇领工资外，其他干部都在行政村或村民小组领工资。从1999年到2002年，村组干部工资、奖金和补贴平均每年开支达21.52万元，这些开支都是从农民身上收取。三是接待送礼多。县镇一些干部升迁或红白喜事村干部都要赠送礼金，村干部每次到镇里、县里的部门办事都要开支一笔联系工作费。1999年到2002年，平均每年礼金和接待费开支达15.24万元。我们查看1999年安乐村的“白头单”开支共227126元，其中慰问金、礼金、贺金开支达81455元，村干部到镇、县联系工作费用73647元，上级来村检查指导工作接待费72024万元。四是干部工作积极性不高。镇干部很少下乡办事，村干部长年累月都做些对农民给予少、索取多，服务少、干预多的事，使干部十分厌倦，加上工作方法简单和作风粗暴的问题，造成与群众的关系十分紧张。村干部的任期只有三年，许多工作得过且过，没有长远打算。
二、农村的共性问题
在20世纪的最后几年，安乐村陷入了社区经济发展的种种困境。这种困境不是孤立的现象，具有广泛的代表性，反映农村经济社会发展进入了一个复杂的、艰巨的关键时刻，折射出“三农”问题的普遍性和严重性。从安乐村现象看，主要是经济发展、公共事业发展、社会管理的问题，从广东省全局上看，“三农”问题又主要表现为如下三个方面：
（一）农民收入低，贫富差异逐步明显。
农民收入主要来源于四项，即家庭经营收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入。对于大多数农民家庭来说，最可靠的收入是来自于农业的收入，但由于经营规模小，农产品供给过剩，经济效益低，近几年农业对农民收入增长的贡献率几乎为零。农民收入增长转向依靠另外三项，工资性收入是靠外出打工，虽然已占农民收入30％以上，但极不稳定；财产和转移性收入意味着金融类资产、物业类资产的收益及救济所得，这对农民来说只是极小的一部分。因此，近几年农民收入增长十分缓慢。如广东1997年2001年，农民人均纯收入平均增长率只有3.8％，远远低于城镇居民可支配收入递增的水平，特别是来自农业的收入连续三年负增长，1998年下降了5.8％，1999年下降了1.4％，2000年下降了6.8％，2001年才恢复增长0.5％。
在农民增收缓慢的同时，城乡之间、地区之间、农户之间的贫富差异不断扩大。2002年广东农民人均纯收入3912元，城镇居民人均可支配收入11137元，不仅城乡平均水平差异三倍，而且城镇居民享有许多农村居民不可得的社会福利。据广东省统计局运用MPPS原理抽样1001条村、18145户的调查，2003年上半年农民人均现金收支区域差别如表2，农民现金纯收入水平差别如表3。
四大经济区域农民现金收支表
表2单位：元
指标
全省
珠三角 东翼
西翼
山区
人均现金收入 2606.885106.971984.661502.591381.36
人均现金支出 2256.904166.141745.471387.921324.40
农民人均现金纯收入水平表
表3单位：元
总户数（万户）总人口（万人） 人均现金平均家庭
按收入分组
户数比重％ 人数比重％ 纯收入 每户人数
500元以下180.17
15.5
893.11
16.580.984.96
500-1000元
310.08
26.6 1560.70
28.9
740.285.03
1000-1500元 209.76
18.0
992.76
18.4 1226.854.73
1500-2000元 135.71
11.7
596.53
11.1 1720.224.40
2000-2500元
88.497.6
388.767.2 2211.364.39
2500-3000元
58.755.0
258.304.8 2720.404.40
3000-3500元
47.204.1
196.763.6 3193.384.17
3500-4000元
26.292.3
103.061.9 3725.823.92
4000元以上
108.759.3
409.477.6 8159.533.77
从表2可见，山区和东西两翼的现金收支水平都未达到全省的平均数，珠三角的收入水平和消费水平比山区高2.7倍和2.1倍，山区的收入水平和消费水平仅为全省平均水平的53％和59％。全省21个地级市最高深圳人均现金收入22433元，人均现金支出25823元，最低河源人均现金收入1050元，人均现金支出1037元，高低相差20余倍。表3说明的内涵很丰富，仅从贫富差异的角度看，最低收入组占全省农村总户数15.5％，占农村总人口16.5％，上半年人均现金收入只有80.98元，与各收入组别的差异是以几何级数上升，同最高收入组的人均现金收入8159.53元相比，贫富相差100倍。
（二）农业效率低，人与资源矛盾突出。
在产业发展的效率比较中，农业效率相对低，因而造成农业的经济效益相对低。农业效率受三种刚性因素制约，即资源约束、自然约束、市场约束。资源约束主要是土地资源的约束。广东人均农地少，随着人口不断增长和农地不断非农化，农村人口与土地资源的矛盾越来越尖锐。自1980年以来，广东平均每年减少耕地40万亩和增加人口超过100万人，人均耕地已下降到了0.44亩，粤东地区人均耕地才0.2亩，一户农家一般只有2—3亩地左右，加上几亩山地，自食其力维持生活尚可以，要致富再勤劳的农民都不可能在几亩地中无限产出。人与资源的矛盾是农村中最尖锐的经济矛盾，致使54.8％的农村劳动力仅提供了9.4％的国民生产总值，广东就有700万农业劳动力剩余。自然约束主要指灾害约束。广东是全国自然灾害种类最多和发生最频繁的省份，自然灾害造成损失少的年份50亿元左右，一般年份70亿—80亿元，严重的年份100——150亿元。加上农产品的自然属性，每年易腐易烂的农产品损失就达7亿元。农业生产是自然再生产与经济再生产相结合的过程，自然再生产是基础，经济再生产决定自然再生产，这就是市场的约束。市场刚性约束主要表现为市场调控失灵和信息盲点，如农业的金融保险、基础设施建设、资源环境保护、农业科研技术推广、农产品质量安全等，市场调控都表现失灵。幅员广阔的农村和千家万户经营，对市场信息的反馈有许多盲点和十分滞后，供求信息不对称，农业盲目生产及加工、保鲜、贮运技术落后，致使市场变动造成农民减收的因素已经大于农业增产的因素。
我国仍处于建立市场经济体制的初期，市场经济的竞争特性已经表现在经济活动中，在效率优先和优胜劣汰的游戏规则下，农业的刚性约束和自身缺陷导致效率无法比拟其它产业，政府调控不到位和公平政策环境不足更加显露出农业为弱势产业的特征。因此，在完善市场经济体制中，对市场调控失灵和信息不对称问题，农业紧迫需要政府充分发挥有形手的调控作用，调节效率与公平，用政府有形手扶持农业在市场竞争中健康、稳定地发展。
（三）农村发展难，公共产品长期供给不足。
长期以来，对农村的政策和指导是重经济增长、轻社会发展，重农民收入、轻社会管理，使农村发展出现了三个严重滞后：一是农村教育、卫生、文化、社会保障等公共产品发展严重滞后。农村中小学薄弱学校多，教育乱收费多，辍学中小学生多和教师少、教育经费少，新一代的青年农民有许多不适应农业劳动力转移和经济结构调整的要求。对农村一直强调土地的社会保障功能，忽视大病保障、养老保障、最低生活保障，公共卫生和防疫保健体系相当薄弱。农民因病致贫、返贫在欠发达地区的情况很突出，能够享受社会最低生活保障的农民只有极少数。二是交通、电力、水利、通讯、广播电视等属准公共产品的基础设施建设严重滞后。农村通电难、用电难、看电视难，生产生活用水难的状况还没有根本改变，特别是在广大的山区和沿海丘陵地带，农产品出不来、经济信息进不去的情况与市场经济发展的要求十分不相适应。三是农村社区管理严重滞后于经济社会发展。最明显的是农民初步富裕起来的地方，农村有新楼无新村，屋内现代化屋外脏乱差，污水横流，垃圾遍地，蚊蝇成群的情况比比皆是，凸现出与全面建设小康社会的不相适应。
为了保持农村公共产品和准公共产品供给，国家采取了向农民收取“乡统筹、村提留”的政策，用“乡统筹”来维持基层公安、民政、司法、教育、卫生、文化、计划生育等事业，用“村提留”来维持行政村的管理费用，用集资、摊派来解决学校、卫生院、道路、电力、水利等的建设问题。据广东省测算，最近十年除每年上缴国家各种税费60亿元外，农民每年分摊以上费用80亿元左右，还未包括农民提供的各种义务工和积累工。由于农村公共产品和准公共产品需求资金缺口，镇村集体不得不举债补充，1998年以来广东农村集体经济直接负债（不含村集体企业负债）达842亿元，其中镇级负债431亿元，镇均2543万元，村级负债411亿元，村均183.3万元，这些债务成为农村社会发展的一大包袱。同时，基层干部为了征收税费和各种摊派、集资，常常与农民发生激烈的冲突。加上部分干部作风不正，贪污挪用公款现象严重，农村集体财务管理混乱，村务财务不公开，特别是各级政府大量低价征用农民土地、拖欠农民征地款等侵犯农民权益行为常常发生，在一些地方引发农民集体上访、示威游行，冲击党政机关，农村潜伏着许多社会不稳定的因素。
三、“三农”问题的根源
通过以上的阐述，从“三农”的微观现象到宏观现象都说明，“三农”问题是由于长期累积的综合因素造成的，这些综合因素有来自“三农”本身产生，但更多的是外部条件限制产生。在安乐村的调查中，我们深深地感到，就“三农”内部解决不了当前出现的“三农”问题。那么制约解决“三农”问题的根源和症结在哪里？
新中国建立以来，我国经济社会发展经历了两个时期：第一个时期是1949年至1978年，为计划经济体制形成和实行高度管治的时期；第二个时期是1979年至现在，为改革计划经济体制和建立市场经济体制的时期。在第一个时期，我国从半封建社会突变进入社会主义社会，当时农村人口占全国总人口的90％，城市化水平仅有10％左右，是典型的以农业农村为主的落后的经济社会结构。在这种经济社会结构基础上建立社会主义计划经济体制，逐步形成了从经济发展上、社会管理上、政治思想上城乡二元分割管治的制度和管理体制。
（一）经济二元分割发展。
1950年代初，随着国民经济大规模建设展开，一些大中城市出现了粮食购销紧张问题，为了保障城市供应，保证工业建设，国务院1953年11月颁布了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》和《关于全国计划收购油料的决定》，其内容主要是对农村粮油生产实行统购，对城市粮油供应实行统销；国家严格控制粮食市场，严禁私商自由经营粮食，中央统一粮食管理政策。1954年9月颁发了《关于实行棉布计划收购和计划供应的命令》和《关于棉花计划收购的命令》，从而形成了对粮棉油糖肉鱼等农产品的统购统销政策。第一次出现城乡经济人交换不平等政策，客观上产生了吃米（商品粮）的城市人和吃谷（自产粮）的农村人。农村人生产没有自主权、产品没有处置权，一切由国家计划管治。城市人的柴米油盐由国家计划保证供应，在最基本的温饱问题上开始了城乡二元经济分割管治。
与此同时，通过了工农产品价格剪刀差的政策，农业为工业发展积累资金。中国农科院农业经济研究所的研究表明，1952年至1989年画家通过工农产品价格剪刀差从农业中提取了9716.75亿元，加上农业税1215.86亿元，共达10932.61亿元，而国家同期支农资金仅3000亿元，农业资金净输出量达7140.56亿元。从1950年至1980年，国家硬性规定城市发展工业和商业，农村发展农业并且以粮为纲，农业向城市工业提供原材料，支持城市发展。国家包揽了城市的基础设施和公共事业建设，投入大量的资金建设交通、电力、供水、通讯等设施，而农村的基础设施建设只能靠农民的“自力更生、艰苦奋斗”。整个经济发展是重城市、轻农村，重工业、轻农业的倾向，经济领域的产权制度、分配制度、财政制度、金融制度都偏向了城市和工业，束缚着农村和农业发展，从而形成了城乡经济分割和工农产业分割发展机会不平等的经济制度和管理体制。
1978年秋，以安徽省凤阳县小岗生产队农民签订包产到户生死状为标志，农民发起了对计划经济改革的运动，以家庭承包经营为主体的农村经济体制改革取得了巨大的成功，农民获得了生产经营的自主权、产品交换的公平权、投资产业的自由权，农村经济状况和农民生活迅速改善。但是长期向农业提取资金，造成农村的生产力发展远远落后于城市，特别是农村的水利网络、公路网络、供电网络、信息网络、金融服务网络等基础设施建设远远落后于城市，宏观经济领域的城乡经济分割和工农产业分割发展不平等制度没有根本改变，公共财政支持农业制度、农村产权制度、金融保险制度等改革仍然滞后，导致城乡二元分割管治的制度和管理体制在经济领域仍然发挥作用。
（二）社会二元分割管理。
1957年12月，国务院连续发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》和《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，这两个文件要求城乡户口管理部门要密切配合，严格制止农村人口盲目流入城市，明确规定城市各单位一律不得私自从农村招工和私自录用盲目流入城市的农民。1958年1月，全国人力常委会第91次会议，通过《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第20条第2款对农村人口进入城市做出了更严格的规定：凡没有城市劳动部门录用证明，学校录取证明或城市户口登记机关准予迁入证明者都不能由农村进入城市。这标志着我国以严格限制农村人口进入城市为核心的户籍制度和劳动用工制度的形成。城市工商业只允许城市人口就业，限制农村人口进入城市就业，国家对城市职工构筑起住房、教育、医疗、就业、劳保、养老等一系列福利制度，而这一切农民只恨爹娘为什么不生在城里长在城里。在社会管理上把同一属性的自然人强迫划分为权利不平等的农业人口和非农业人口，一堵围墙把城市和农村分隔开来，切断人类自由迁徙和自由择业的社会发展规律，形成了两套分别针对城乡的、不相同的社会管理体制。
这种社会二元分割的社会管理体制，在整个计划经济时期得到不断的加强和完善，在建立市场经济时期受到改革开放的强烈冲击，但就城乡改革总体比较而言，社会管理领域是近20年来改革阻力最大、难度最大、进展最慢的领域。如城乡分割的户籍篱墙仍未彻底拆除，只是放宽了管治条件和扩大农民进城的门路。大量进城就业的农民，包括来自农村的大中专毕业生仍被正规文件歧视为外来工，本人就业、工资、医疗、社保与城里人截然不一样，子女义务教育被排斥在城市以外。城市与农村在医疗、教育两个领域仍然有着天壤之别。据卫生部资料，占总人口80％的农村只享有20％的医疗资源，城里人80％是公费医疗，乡下人87％是自费医疗。又据教育部资料，占总人口80％的农村只分享30％左右的教育资源。社会管理领域诸如户籍、就业、教育、医疗、社保等方面的改革还任重道远。
（三）政治上二元区别对待。
从新民主革命胜利转入社会主义建设时期，中央明确提出党的工作重心由农村转向城市，农民的地位从新民主革命时期的主力军转变为社会主义时期的改造对象，认为农民是小农生产者，小农生产者每日每时自发产生资本主义。在意识形态上划分城市工人是领导阶级和先进力量，农民是革命的改造对象和落后势力，用极左意识形态解释农村各种社会现象，指导人们进行价值判断，这些都在政治上禁固了人们的思想，经济上抑制了农业、农村的发展。
党的十一届三中全会后，中央逐步纠正过去的失误，在上层建筑和意识形态领域解放思想，1980年代连续发表了“五个一号”文件，对农村经济领域进行大刀阔斧的改革，包括实行家庭承包经营，取消统购统销政策，放开农产品价格和市场，推动农村经济结构调整，废除人民公社体制，支持乡镇企业异军崛起，打开城门让农民进城务工经商等等。党的十六大和十六届三中全会，提出以“三个代表”的重要思想为指导，实行城乡统筹发展的战略，从政治思想上为解决“三农”问题消除了障碍。我们必须以十六大精神为指导，在建立完善市场经济体制中，彻底根除偏向城市、偏向工业的思想根源，加快改革城乡二元分割管治制度和管理体制，建立城乡统一的、协调发展的政治经济体系。
以上论述表明，我国“三农”问题的根源主要来自于城乡二元分割管治制度和管理体制。这种管治制度和管理体制，深深植根于经济社会的各个领域。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，两种制度深层次的矛盾碰撞表面化，1997年以来，“三农”问题的大量暴发就是这种碰撞结果。研究世界各国经济社会发展的状况，我们发现无论是计划经济国家还是市场经济国家，在经济社会的发展过程中都普遍存在城乡二元经济结构的现象，许多发达市场经济国家的过去和现在都仍然存在这个未解决而且不容易解决的问题。因此城乡二元经济结构是经济社会发展在相当长时期内存在的普遍现象，必须是在生产力高度发达，市场经济体制高度完善，政府治理高度文明和科学的条件下，才有可能消除城乡二元经济结构的现象。我国尚处在建立市场经济阶段，而且市场经济制度和秩序还未完善，计划经济条件下形成的城乡二元分割管治制度和管理体制仍在经济、政治、文化、社会的各个领域发挥作用，解决“三农”问题不能简单地归咎到城乡二元经济结构上来，而是要彻底革除城乡二元分割管治弊政，建立城乡统一、城乡平等的治理制度和管理体制，才能比较有效地解决“三农”问题。
四、改革的路径选择
改革开放20多年的实践证明，城乡经济社会是互相依赖、互相促进的整体，分割管治只会造成城乡的互相牵制、互相束缚，加深城乡二元经济社会的结构矛盾，阻碍生产力发展和文明进步。我们要充分认识城乡统筹发展与改革，是一项综合的、复杂的、艰巨的系统工程。一些类似安乐村现象微观上的经济、社会问题，实质上是宏观改革和上层建筑改革滞后的表现。因此，在探索解决“三农”问题路径上，不能仅仅从农业内部和农村内部考虑问题，不能仅仅从微观经济基础上解决问题，而要认真贯彻党的十六大精神，以城乡统筹发展推进改革城乡二元分割管治制度和管理体制，城市与农村统筹改革、宏观与微观综合改革、政治与经济同步改革。同时，我们要认识到解决“三农”问题不可能一蹴而就，有一个发展与改革的过程，在现阶段要积极推进如下几项改革：
（一）取消向农业征收的一切税费，义无反顾地走出“黄宗羲”定律。
我国从秦汉到明清历代曾多次进行过农民税赋改革，每一次改革无论是方法如何，都减轻了农民的税赋负担，但经过一段时期又催生新的杂派高潮，农民负担比改革前更重，垫高了下一轮税赋改革的门槛。明末清初思想家黄宗羲将这种现象总结为“积累莫返之害”，后人称之税赋改革的“黄宗羲定律”。2000年初中央决定进行农村税费改革，实行“三取消、两调整、一改革”（注：取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策，调整农业特产税政策；改革村提留征收使用方法。）的政策，并认为是继土地改革、包产到户后的第三次农村的大改革。在执行中央税费改革政策中，东部沿海经济比较发达的省份步子迈得更大，如广东只征收农业税，其它向农业征收的一切税费都取消。但目前改革进展缓慢和困难重重，中央政策已经出台三年了，许多省仍然停留在试点阶段，一些已完成试点改革的省也难以迅速向全省推开改革。问题的主要原因是来自于县、乡镇的阻力和配套措施难以落实，取消税费、调整税率和落实征收任务本身的难度不大，最大的困难在于基层财政缺口难以弥补，为了削减庞大的财政开支而进行的并镇、并村、并校，精简机构、清除多余人员及化解历史债务等配套措施难以落实。虽然这场改革还在进行，但已有人担心如果改革的配套措施不落实，庞大的财政开支削减不了，基层政权运转的财政缺口无法弥补，改革会流于形式，随着时间推移，逐渐引发新一轮的杂派高潮，回到“黄宗羲”定律上来。
我国目前是否到了彻底取消农业税费的时候？第一从经济发展情况来看，我国已经到了取消农业税费的阶段。按用经济发展规律，工业在发展初期需要农业提供原始资本积累，但发展到一定阶段就结束提取农业剩余，转入工农协调发展和工业“反哺”农业的阶段。我国1999年工业产值是农业产值的5.1倍，国民经济已进入了工业化发展阶段，二三产业完全有足够的能力支持农业和保持经济社会健康发展。第二从财政收入情况看，我国已经具备了取消农业税费的条件。2002年全国财政收入达18903亿元，其中农业税和农业特产税只有380亿元，占财政收入总额的2％。2000—2002年，全国财政平均每年增加2490亿元，年均增长率18.2％，预计未来几年财政收入仍保持两位数的速度增长，财政收入增量部分就可以弥补取消农业一切税费造成的1000多亿元的收支缺口。第三从征收成本以及转变政府职能角度看，必须取消农业税费。1999年全国农民直接承担的税费总额1200亿元，基层政府每年都要投入大量人力物力，挨家挨户去征税收费，在征收过程中又挟着各种摊派，造成矛盾冲突的事件举不胜举，不论征收税费的经济成本和社会成本都十分高。取消农业税费，有利于改善基层党群、干群矛盾和维护农村稳定，有利于促使基层政府转变职能，集中做好服务农业、农村的各项工作。第四从农业税制度本身来看，农业税是计划经济体制遗留下来的产品税，征收税随田走，只要使用了土地都必须交税，不但不扣除生产成本，而且计征基数中连农民的自食口粮也包括在内。第五从国际惯例看，市场经济发达国家城乡统一税制，农业零税率和农业补贴是普遍的做法，免除农业税收符合WTO规则的“绿箱”政策，有利于提高农产品在国际市场的竞争力。因此，取消农业税费是势在必行的客观要求，我们要将工作的重点放在行政区划调整、政府职能转变、财政制度改革、精减机构等工作上，确保农村税费改革真正走出“黄宗羲定律”。
（二）强化公共行政，建立健全“三农”的公共服务体系。
公共行政是现代政府行为的主要特征，为社会提供公共产品及公共服务已成为各级政府的重要职能。实行公共行政必须从财政体系上革除城乡公共产品和公共服务不公平支出的制度，建立公共财政五大支持体系：一是农村教育、卫生、文化建设支持体系。特别是教育的贫困比经济的贫困更为可怕，缺少教育机会，则可能导致几代人的连锁贫困。因此，教育要放在农村社会发展的首要地位。二是农业科研和技术推广支持体系，在资源硬约束的条件下，科学技术是提高农业生产率和经济效益的唯一途径，要以科技来增强农业的发展后劲。三是农业基础设施建设支持体系，主要是江海堤围的治理，农地整理和水利灌溉渠道建设。四是环境生态及林业支持体系。特别是森林系统是整个生态系统的屏障，要把生态公益林建设作为经济社会发展的重要环节加以大力支持。五是金融信贷和农业保险支持体系，切实解决农村资金外流，农民贷款难、农业保险难的问题。农村最低生活保障问题，要逐步纳入城乡统一的社会保障体系。
（三）以人为本管理人口迁徙和就业，鼓励更多的农村人口进城居住和择业。
城市管理部门和各级领导普遍担心居住自由和择业自由会造成大量农村人口涌入城市，造成城市的混乱和重负，而抱守关闭城市的大锁。其实这是一种不尊重绝大多数人的基本权利的极端思想，人口迁徙是受诸多因素制约的，比如住房、就业、收入和习俗，亲缘、语言、文化环境等因素制约，有些人即使有优厚的生活条件也一辈子不愿离开农村。现在对彻底打开城门还是半开半掩城门的争论，就象1983年广州市放开塘鱼市场的情况一样：吃鱼的和守护吃鱼的人都说放开塘鱼市场会造成鱼价上升，无鱼可吃，市场混乱；养鱼的人说，放开市场鱼会更多，价格会更便宜，市场会更好。历史事实证明养鱼人说的话对了。因为吃鱼的人看到的是既得利益，养鱼的人看到了是市场发展规律。拆除城乡户籍管治篱墙同鱼市放开道理一样，关键在于按社会发展规律办事，不摒弃现行那套管治制度和办法，又如何去创造新的制度和办法呢？以人为本，公民平等，尊重人的基本权利是社会管理的首要准则，以此准则改革户籍和就业管理制度，将其贯穿于社会管理思想和社会管理的工作之中。农村人口如果不大量转移到城镇，农村劳动力如果不大量转移到二三产业就业，则无法化解农村人与资源的矛盾，无法解脱“三农”问题的困境，全面实现小康社会的目标将极大地延缓。
（四）撤市撤镇，减少层级，坚持党管农村。
我国实行五级政权，即中央、省、市、县、乡镇五级政府，每级政权又都相应设置了一整套的党政机关，层级过密，机构庞杂，人员诸多，权责不明。从中央政府到乡镇政府的职能都是什么事都管，什么事都有职责，往往中央的许多政策落不到基层实处，政府运行的效率低，成本高昂。回顾中国政权设置的历史，上千年来一直是中央、省（市）、县三级政权设置，在改革开放中为了加快城市化发展，发挥城市的辐射带动作用，在地区一级增设了一级政权；废除人民公社体制后，这一层出现了权力真空，为了巩固基层政权和发展小城镇，又在人民公社规模上增设了一级乡镇政权。增设的这两级政权在改革开放中，特别是经济体制转轨中发挥了积极的作用。但进入21世纪以来，随着国家法制和市经济体制的完善，这两级政权的作用逐步在减弱，并且显露出它的缺点和弊端，绝大多数的乡镇不具备一级政权所需的各种要素，市一级在行使权力上与县一级重叠，如果不削弱县的职能，市就难有作为，市若要有所作为，县就有所难为。随着交通、通讯、信息技术的发展，区域范围时空距离缩小，快速反应灵敏的机制使政权有效治理的半径扩大，客观上完全有条件撤销乡镇和市这两级政权。撤市撤镇后，市改为省的派出机构，主要职能是督办督查、协调、沟通；镇一级改为县的派出办事机构，直接负责到村的工作，由派出干部参与村的事务管理和服务，直接加强党对农村基层工作的领导，在基础层次上巩固执政党的地位。
（五）实行农村产权制度改革，让农民占有的资源真正变成发展的资本。
农民拥有大量的土地、山林资源，这些资源是农民赖以生产生活的基础。就产权制度而言，农民只拥有名义上的资产产权，在市场交易中它不能变成农民的资本。国家法律承认和保护个人的资产和资本，国有、私有企业的经营者可以合法拥有上亿元的资产，并可以随时变现和转让，那农民占有的土地、山林资源为什么不可以成为能够变现的资产呢？关键是产权制度不合理。随着城市和工业发展，由于农村土地产权制度的缺陷，使农民流失了大量的土地利益，这些流失的土地利益多数被土地开发商占有，国家只得到了一小部分的利益。农村产权制度改革有三条路径选择：一是土地彻底私有化；二是土地国有农民永佃；三是集体所有农民持股。选择那一条道路都受多种因素制约，依国情而论主要受三种因素制约：一是经济制度，我国实行的是以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义市场经济制度。二是农村传统的思想观念，地权平均分配、家庭家族经营、土地为生存之本等思想观念在我国农村根深蒂固。三是工业化、城市化的发展水平，即农村劳动力转移的程度，农产品市场和土地要素市场发育的程度、农民收入来源的主要渠道等。这三种复杂因素相互牵制、相互加强、相互削弱，集合形成对土地产权制度改革的作用。由此而论，走第一条土地私有化的道路不符合社会主义的性质，在人地矛盾十分紧张的情况下会造成农村社会的巨大震动，破坏现有农村稳定结构，国家安全成本太高，不可选择。第二条道路有违执政党的初衷，当年执政党把土地分给农民，兑现革命“耕者有其田”的承诺，在合作化中又要求农民将土地无偿入社，其超越生产力发展水平的政策已造成了惨重的历史教训，再把土地生产关系上升为国有永佃，同样会造成农村的不稳定，在理论上和实践上都有很大的缺陷。第三条道路才是比较符合实际、符合国情农情的道路。第三条道路必须在现土地集体所有和家庭承包经营的基础上进行三项改革：一是建立土地资本化制度，解决集体所有本身内涵不清晰，所有权虚置的问题。从法律制度上赋予集体土地物权，包括占有权、转让权、抵押权等不受侵犯。二是国家征用土地转变为政府购买土地，即基础设施和经济建设用地不再动用国家权力进行征地，而是由各级政府按照公平价格向农民购买土地，解决市县政府在征地过程中滥用国家权力侵犯农民利益的问题。三是建立土地股份合作制，土地是建国初期农民参加集体经济组织的资本，废除人民公社体制后，农村集体经济组织一直处于缺位的状况。农民以第二轮承包土地折价为股，以土地股份合作社做为农村集体组织的经济法人。股权价值量化到人到户，生不增死不减，股权可以自由出售和转让。既解决农村集体经济组织法律地位不明确的问题，又解决农民作为土地主人法定权权益受到保护的问题。
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