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中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2013)04-0058-06
从全球范围来看，学生贷款的形成历史并不久远，最早可追溯至1913年丹麦私立慈善机构所提供的学生贷款。然而，这一时期的贷款从本质上看仍属于相对零散且缺乏制度约束的慈善类捐赠，并未形成经常性的行为。从20世纪50年代起，严格意义上的学生贷款制度开始在一些国家形成(最早于哥伦比亚)，并在以后不断扩大到更多的国家。截止到目前，全世界已有超过70个国家和地区实施了学生贷款项目，且这一趋势仍在向更广阔的范围扩展。究竟学生贷款何以受到如此多国家的青睐和追寻，从而在全球高等教育领域产生重要的影响？通过比较分析可以发现，绝大多数国家和地区的学生贷款项目均体现出不同程度的政府干预，而其干预的内容和方式无不影响到本国学生贷款项目的实施效果。因此我们有理由相信，政府的扶持是学生贷款保持兴旺不衰的关键因素。在此，本文尝试从公共产品理论、人力资本理论、公共财政理论以及政府公共性对政府干预国家助学贷款的理论渊源进行探讨。
一、公共产品理论与国家助学贷款的产品属性
(一)产品类型及其提供方式
1954年11月，美国经济学家保罗·萨缪尔森(Paul A.Samuelson)在其发表的《公共支出的纯理论》(The Pure Theory of Public Expenditure)一文中最早提出了公共产品理论。该文基于产品的三大特性——效用的能否分割性、消费的是否竞争性以及受益的是否排他性，将全部社会产品分为三类，即公共产品、私人产品和准公共产品。
公共产品，是所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品，而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。[1]公共产品的上述特性决定了其最优供给方式应由政府全额承担，因为公共产品的非排他性和非竞争性使得价格信号失灵，导致其提供者无法通过等价交换的原则从消费者身上获得相应报酬或利润，因而单靠市场不可能充分提供公共产品，即形成市场失灵，此时需要政府干预。然而，政府提供并不一定意味着也由政府部门生产，因为即使一种产品在公共提供的情况下，还是要在私人生产和公共部门生产之间做出选择。决定由公共部门生产还是私人部门生产，取决于产品生产效率的高低。从这一意义上看，纯粹公共产品的提供方式主要包括两种：其一，政府提供，政府公共部门直接生产；其二，政府提供，私人部门生产，而由政府出资购买。
私人产品，是对市场经济中的一类产品或者服务的概括，它们是排他的、具有很强竞争性的产品或者服务。私人产品的排他性，是指个人对一种产品的使用，排除了他人使用此产品或享受其益处的特性。私人产品的竞争性，是指当某个人或某些人从这一产品的消费过程中得到好处时，必定会使其他人从这一产品的消费中得到的利益减少，或者不能从这一产品得到好处，消费者之间存在利益冲突。换句话说，增加消费者会产生正的边际成本。人们家庭生活中的大部分产品，例如，住房、食品、衣服、家用电器都具有这两个性质，都属于私人产品。对于私人产品，从效率角度讲，应采取私人提供的方式，因为私人产品的消费竞争性和排斥性特征，符合完全竞争假设前提中关于产品的消费利益必须内部化的要求；从消费方面看，私人产品不存在市场缺陷，如果采用公共提供，不仅不会改进效率，而且还会造成巨大的效率损失。因而，只要市场是充分竞争的，市场经济就能够实现有限资源的最优配置，从而提供消费者所需的私人产品。
在现实生活中，与私人产品的普遍性存在相比，纯粹的公共产品却并不多见，而更多的产品则体现出两者的某些共有特征，既具有公共产品的部分属性，同时又兼具私人产品的部分特性，此之谓准公共产品。根据产品排他性和竞争性的区别，准公共产品主要可分为以下两种：其一，拥挤性的准公共产品。该类产品的效用可为全社会所享用，一部分人享用该产品并不能排除其他人同时从该产品中获益，然而由于消费者数量的增加会导致拥挤，使得每个消费者从中所获得的效益下降，导致其在消费上呈现出一定的竞争性。其二，利益外溢性的准公共产品。这类产品的效用具有不完全的不可分割性，其所提供的利益只能部分由其所有者享用，是可分的，具有私人产品属性；另一部分则为所有者之外的人共同享用，不可分割，具有公共产品的特征。[2]对于准公共产品，在重视市场作用发挥的同时，政府也应适度介入，以弥补其收益外溢带来的市场失灵现象，最大限度地增进供给效率。
(二)国家助学贷款的产品属性及其供给方式
从公共产品理论的视角来看，国家助学贷款在消费层面上表现出一定程度的竞争性，在贷款总额有限的情况下，一个人获得贷款将会阻碍或减少其他人获得贷款的机会；同时，国家助学贷款以经济贫困学生为资助对象，通过以家庭经济状况为筛选依据的贫困生认定，可以在一定程度上实现学生贷款受益对象的排他性，从而体现出私人产品的部分属性。然而即便如此，国家助学贷款带来的效用和收益却不能完全实现分割。国家助学贷款不仅使得获贷者本人直接受益，使其能够顺利入学并得以完成学业，进而通过就业得到比同龄未接受高等教育人群更高的经济收益、社会地位和精神满足；而且国家助学贷款还可以带来巨大的社会收益。作为高等教育成本分担的一种有效方式，国家助学贷款通过保障贫困学生的受教育权而在很大程度上推动了高等教育收费与大众化政策的顺利实施，从而有利于保障贫困生的公平入学，维持社会稳定，并保持了国家竞争力上升的可能性；通过为贫困阶层的学生提供资助而使其顺利完成学业，能够推动社会阶层的正向流动，避免弱势阶层的“代际遗传”，减少社会阶层之间在经济收入和发展机会上的差距，从而在真正意义上借助教育公平推动社会公平的实现；此外，国家助学贷款还有利于引导人才流动(通过代偿制度)，扶持经济欠发达地区的发展。可见，国家助学贷款的社会收益对于每个获贷者而言是不可分的，具有明显的正外部效应，也因为这一特点，国家助学贷款应被认定为一种“利益外溢性的准公共产品”。
国家助学贷款是一种准公共产品，其性质的混合性，就决定了供给方式的多样化。一般而言，国家助学贷款这种具有正外部效应的准公共产品，其提供方式可以有三种：其一，政府部门作为贷方直接提供，以从本金来源上保障贷款供应的顺畅；其二，政府委托私人部门(商业银行)提供，允许商业银行开办贷款业务，但政府必须与其签订特许合同，同时提供一定程度的补贴优惠，以弥补其成本，实现资源的最优配置，政府财政补贴的最终资金来源为税收收入；其三，政府和私人部门各自组织提供国家助学贷款，以满足不同群体的资助需求，但私人部门仍要参照政府制定的贷款政策并接受政府的监管。可见，无论选取何种供应方式，都需要政府适度介入其中，以充分发挥政府职能，促成真正有效的贷款供给。
二、人力资本理论与国家助学贷款的收益外溢
(一)人力资本理论的发展及其基本观点
1960年，美国经济学家西奥多·舒尔茨(T.W.Schultz)最早对于人力资本理论进行了系统论述。在舒尔茨看来，如同体现在物质产品上的资本被称为物质资本一样，人力资本是体现在个人身上的体力、知识、技能和劳动熟练程度的总和。同物质资本一样，人力资本也是通过投资而形成的。人力资本的作用主要体现在其对社会经济增长以及个人发展的推动方面的独特地位。
1、人力资本的积累是社会经济增长的动力
其一，人力资本投资收益率超过物质资本投资的收益率。根据边际收益递减律，在技术水平不变的情况下，一种生产要素的增加会使产量增加，然而随着生产要素的继续增加并达到一定限度时，增加的产量将会递减，最终导致产量绝对减少。这意味着即便在能够持续获利的理想情况下，物质资本的投资收益率也终有一个限度；而与之相比，人力资本投资却不存在边际收益递减的问题，它通过将依附于个人身上的知识转化为技术，可以不断地推动产业升级，且人力资本的存量越大，其对经济增长的推动作用也将更加显著，从而在总体上表现出超越物质资本投资的收益率。其二，人力资本可部分替代物质资本的作用。知识经济的发展使得物质资源和人的体力劳动在社会生产中的地位日渐下降，而对于知识和技术的需求则越来越高，这对于劳动者的素质无疑提出了更高的要求，同时也意味着由教育形成的人力资本在经济增长中会更多地代替其他生产要素。其三，实证研究的结果也进一步证明了人力资本之于经济发展的重要作用。舒尔茨把教育经费或投资看成教育资本，当作生产中除人力、物质资本之外的另一个生产因素。他认为美国1957年相较于1929年增加的国民收入中，除物质资本和劳动增加两个部分之外，还有一个剩余。这个剩余的70%可以用增加的教育投资来解释。通过计算，舒尔茨认为，国民收入增长额中的33%来自教育投资的增加，其中高等教育对国民收入增长额的贡献是5.7%。[3]
2、个体通过接受教育提升人力资本的存量，成为推动社会收入分配趋于平等的重要因素
除却对于宏观经济的影响，人力资本对于个体生活的影响主要体现在收入的增加，从而使居民收入分配中的不平等现象趋于减少。而有此改变的根本原因在于居民受教育水平的普遍提高，这是人力资本投资的结果。具体表现在：其一，教育投资能够提高个体收入的能力，而由于劳动力市场存在分割现象，大范围的教育投资能够增加主要劳动力市场中高技术人才的有效供给，进而降低主要劳动力市场的平均工资水平，而低技术人员的相对减少则可以提高其所在的次要劳动力市场的平均工资水平，从而产生收入的再分配效应，从总体上改善社会收入分配的不平衡状态。其二，减缓因受教育不同而产生的收入差别。舒尔茨认为，随着义务教育普及年限的延长以及中等和高等教育入学率的提高，社会各阶层收入不平衡的状况将趋于减少。[4]其三，人力资本投资的增加，可以使物质资本投资以及资产性收入在个人总收入的比例中趋于下降，从而使得个体间的收入差距进一步缩小。
(二)国家助学贷款是提升国家人力资本存量的有效措施
人力资本理论进一步凸显了教育投资的重要价值，从而使得教育投资构成了教育经济学理论应用的核心。鉴于人力资本在国家经济增长和社会进步中的突出作用，政府和社会各方应进一步加大对教育的投入，使其与国民经济的增长协调一致。然而，1997年我国实施的高校招生并轨，一方面促进了我国高等教育的持续、快速发展，使得我国高等教育步入了大众化阶段；另一方面，伴随着高校招生规模的扩大以及生均成本的上涨，高校的财政需求进一步扩增，在公共预算紧缩的压力下，政府通过实施成本分担以扩大高等教育机构非公共收入来源便显得尤为迫切。在此背景下，通过收取和提高学费，将部分成本从纳税人转移给学生或其父母，以此增加社会性投入便成为政府的不二选择。然而，学费标准的提高超出了许多家庭的财政支付能力，使得越来越多的家庭难以负担，导致我国高校贫困生群体不断扩大，这在很大程度上阻碍了高等教育公平的实现。因而，正是在这种“教育经费的巨大财政压力”以及“贫困生就学难问题”的双重困扰下，我国国家助学贷款政策迅速出台。
1、现行国家助学贷款政策对人力资本积累的不利影响
实施国家助学贷款政策的初衷是为了帮助家庭经济困难的学生顺利入学并得以完成学业，以防止国家优质人力资本的流失，从而实现科教兴国、人力资源强国的既定目标。应该说，从全国范围来看，国家助学贷款通过对弱势群体的资助保障了高校入学机会的相对公平，推动了高等教育大众化的顺利实现，高学历人才的增加在客观上使得国家的人力资本总量得以不断提升，因而从总体上表现出政策实施的有效性。然而，国家人力资本总量的提升并不意味着各省能够保持相对均衡的发展比例，事实上我国人力资本积累的过程中存在着巨大的区域不平衡，东部经济发达地区比中西部地区在人力资本的占有数量和质量上占有绝对优势，且这一差距仍在不断扩大。由于人力资本对于经济发展的巨大作用，这一差距必然导致区域经济不平衡的发展状况进一步加剧。在现行商业银行国家助学贷款的政策实践中，政策规定由各省级政府分别承担所属高校学生在校期间的利息补贴和一半的风险补偿金；在国开行生源地信用助学贷款中，省级财政需承担考入本省所属高校的本省学生的贷款贴息与部分风险补偿金，同时县级财政需承担县级学生资助管理中心的机构运转和人员经费。由于省际政府(包括县际政府)在财力上的差距，从而一方面导致某些贫困省份难以负担；另一方面，即使投入巨额资金，却无法保证能从该项人力资本投资中得到收益，因而缺乏参与的动力。比如，贫困地区的学生在获取助学贷款完成学业后，极有可能选择到发达地区就业，使得贫困地区失去了人力资本存量，其后果导致贫困地区的财政性人力资本投资与预期结果相反，加剧因人才流失而造成的贫富差距。
2、政府介入有助于实现区域间人力资本配置的相对均衡
就直接形成人力资本的高等教育而言，其收益中的区域差距十分明显。上海财经大学公共政策研究中心2001年的调查数据显示，我国东部地区学生是高等教育的主要受益者，占总数30%左右的东部地区学生享受了40%-60%的高等教育机会；中部地区学生，而不是西部地区，享受公共高等教育的程度最低，占总数53%左右的中部地区学生却只享受了30%-40%的高等教育机会。[6]高等教育利益归宿的地区不均衡状况，反映出人力资本流动中产生的人才富集效应，亦即在完全自发的情况下，人力资源更愿意流向经济发达地区和人才集中区域。这种区域间的差异同样体现在国家助学贷款的发放过程中。截至2006年6月底，我国东部9省份、中部10省份、西部12省份的高校助学贷款获贷率仅为8.92%、10.76%和9.73%，而同期贫困生占在校生的比例却分别为15.76%、19.39%和23.57%。从供给与需求的角度看，西部高校助学贷款需求缺口的比例已经达到东部高校的2倍。在这种情况下，中央政府有责任以某种方式适度介入，弥补国家助学贷款区域发展中的失衡，以有效发挥助学贷款在缩小地区间人力资本差距、提升国家人力资本总量的功能。对于中央政府而言，不存在投资主体和收益主体的不对称问题；相反，随着人力资本存量增加后的人才流动，带来了资源的有效再配置，会使国家获得较以前更多的投资收益。
三、公共财政理论与国家助学贷款的市场失灵
(一)学生贷款的市场失灵使得政府干预成为必要
不同于物质资本市场以实物抵押或质押的方式运作，学生贷款市场的生成是以人力资本的预期收益为凭借和依托而存在的。相对于物质资本，人力资本具有不可转移性，依据的是大学生接受高等教育的未来收益和个人信用作为隐性担保。个人学业表现的差异、社会就业压力的增大、家庭社会资本的多寡以及劳动力市场的变化等，决定了并非所有大学毕业生都能获取稳定的、较高的收入，从而导致大学生接受高等教育收益的不可预期性；而大学生并非独立的经济人，在经济上还需依赖于父母，且入学前未与银行发生信贷往来，因而其个人信用状况无从查证。由于缺乏抵押担保，再加上学生的信用和未来收益的不确定性，直接决定了学生贷款存在较高的违约风险。在政府不介入的情况下，为防范学生贷款可能的拖欠风险，银行必然会显著提高贷款的利率，以此弥补贷款可能拖欠带来的损失，而这样会导致部分真正贫困的学生放弃贷款，转而选择其他类型资助方式或者选择低收费的专业。因而，学生贷款的高风险决定了市场无法自动生成，造成了学生贷款市场的失灵，唯有在政府介入的情况下，通过多种方式的干预来化解贷款的风险，学生贷款市场才可能生成并得以有效运转。
(二)公共财政参与国家助学贷款的重要性
从理论上讲，政府有几种可用的财政手段可供选择，然而在干预国家助学贷款时却存在较大缺憾。譬如，税收杠杆是政府调节经济的主要手段之一，但面对国家助学贷款长达10余年的贷款期限，亦难有效发挥作用。此外，由于利率作为产品价格的一种外在表现且几乎与所有的金融现象、金融资产发生联系，因而各国政府格外重视其在调控经济发展中的独特作用，使得利率杠杆成为货币政策的核心。然而，对国家助学贷款而言，经办商业银行作为特殊的企业，追求利润最大化决定了其放贷利率应根据市场基准利率确定，而不能随政府的行政调节随意改变，这就是利率杠杆的缺憾。在上述手段都不能有效发挥作用的情况下，政府仍须采取某种适当的方式介入助学贷款，从而客观上为公共财政资金参与其中提供机会。
从性质上看，商业银行作为市场竞争的主体，在资产运营中以追求自身利益最大化为目标，具体表现为保证资金的安全，保持资产的流动性，获取最大限度的盈利。就国家助学贷款而言，作为理性“经济人”的商业银行提供国家助学贷款的最终目标就是获得利润。这一经营目标决定了国家助学贷款首先应重点考虑以下几个因素，即贷款风险、贷款期限、利率以及管理成本。在贷款本金、利率、期限和管理成本不变的情况下，风险成本越低，银行就越有可能盈利。从风险构成来看，又可分为系统性风险与非系统性风险。系统性风险是由基本经济因素的不确定引起的，亦即借贷者未能完成学业、长期失业或者因意外丧失劳动能力等因素导致还款能力失落而形成的风险，显然这是超出商业银行主观努力程度之外的，其与贷款的期限正相关，与政府对商业银行的风险补偿负相关，即风险补偿金越多，系统性风险就越小。非系统性风险是指因为信息不对称、制度缺失或不健全以及商业银行的主观努力不够等原因形成的风险，其与政府的制度供给(如建立信用体系等)以及借款人的预期收入负相关，在银行实收利率给定的情况下，实付利率取决于政府对借款学生财政贴息的多寡，贴息越高则借贷学生的实付利率越小，非系统性风险也越小，因此非系统性风险与公共财政资金也呈负相关关系。[8]可见，在国家助学贷款成本(即贷款本金)、银行贷款年利率、贷款期限、管理成本(包括贷款发放、管理以及回收过程中投入的人力财力)等条件一定的情况下，政府提供的财政资金(风险补偿及财政贴息等)越高，银行的风险成本就越低，可能获取的利润就越高，银行提供助学贷款的积极性也就越高。因此，从某种意义上说，公共财政资金是降低贷款风险、推动银行放贷的有效经济手段。
四、政府的公共性与其干预国家助学贷款的必然性
(一)现代政府的公共性特点
公共性是对公共事务和共同实体的属性的一种总括性描述，主要被当做描述、界定、衡量政府活动性质和基本价值的一个分析工具，用以描述政府活动的长远目标、政府公务人员的职业道德以及政府决策对于保障公共利益完整性和完全性的意义等。[9]
在罗尔斯(John Rawls)看来，公共性的理念属于政治正义观念的广泛作用范围，而不属于该观念狭窄的作用范围。他认为，公平正义中所理解的公共性的理念具有三个层次：其一，为公众共同理解并接受的社会正义；其二，对公共正义的理解是在共享与共同参与的过程中形成的；其三，公共性是在共同协商交流中得以充分证实与验证的。因而，可以认为，公共性是一种涉及公共资源为社会成员共同分配与使用，社会共同利益向公众公平开放，并为公众公平共享的性质。
政府的公共性是一个比较复杂的概念，可以从不同的角度来分析。从政府的目的来看，政府的公共性是指政府组织着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动的性质。从政治过程来看，政府的公共性则意味着在涉及公共产品的提供等集体行动上，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制，它包含着政府的政策制定与执行是否具有开放性，以使公民能够充分了解有关政策信息，并能够与政策制定者进行磋商；公民的利益是否能够通过民主的程序得到表达和整合，公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择，决定政府公共产品或服务的提供。[10]从政府的合法性来源上看，政府的公共性意味着政府管理公共事务的权力是由公众委托的权力，因而是受公众制约的权力；政府所管理的对象是公共事务，也就是与每个公民的利益密切相关的事务，而不是与某个特殊阶层的利益相关的事务；政府的决策必须符合公众利益。[11]简言之，政府的公共性就是政府在民主政治理念的基础上实现公众高度参与、保障社会公平以及承担为公众谋求公众福利的责任的性质。政府的公共性主要体现在依法行使公共权力、管理公共事务；代表和体现公共利益承担相应的公共责任等，具体表现为公众性、公益性、公正性、参与性、公开性、责任性等方面。
(二)国家助学贷款具有社会公益性
可见，公共性作为政府的一个基本属性已形成广泛共识，这意味着政府是一个公共机构，其基本职能就是实现社会的公共利益。就我国而言，在教育民主化浪潮的推动下，受教育的对象也越来越广泛，高等教育机会均等的问题成为重要的民主与社会公平指标，受到越来越多人的关注。对此，政府通过加大财政资助，包括加大对大学生的资助，来满足人们的高等教育需求，使高等教育逐渐由精英教育转向大众化教育。其中，国家助学贷款作为一种有效的学生资助形式，在多个方面表现出明显的公益性。其一，资助是国家助学贷款的核心要素。这从现行政策的认定中可以看出，譬如“国家助学贷款是资助经济困难学生完成学业的重要形式，是加大对普通高校经济困难学生资助力度所采取的一项重大措施”。从性质上看，国家助学贷款属于政策性贷款，尽管这种制度是以市场经济的资源配置方式实现扶贫助学的目的，但并未因此改变国家助学贷款的资助本质——对社会弱势群体权益的保障，仍属公共利益的范畴。[12]其二，国家助学贷款的实施目的，一方面是帮助高校中经济确实困难的学生支付在读期间的学费和基本生活费，使其顺利完成学业；另一方面是在国家层面上支持高等教育大众化的开展，加速国内人才培养，推动国家科教兴国战略的实施。所以，从这一意义上看，助学贷款的实施目的具有很大程度的公益性。其三，助学贷款业务，直接关系到贫困学生及其家长的切身利益，通过助学贷款实现资源的再分配，可以在一定程度上改善因贫富差距所造成的入学机会不均等的缺憾，进而在帮助贫困学生完成学业的过程中实现社会阶层的正向流动，最终实现由高等教育公平到社会公平的迈进。总之，在国家层面上，发展助学贷款事业，不仅是学生个体和高等教育自身发展的需求，更重要的是实现国家的目的，这也决定了政府对国家助学贷款的实施负有直接的不可推卸的责任。
综上所述，从理论层面上看，政府干预国家助学贷款拥有充分的理由。基于公共产品理论，国家助学贷款属于利益外溢性的准公共产品；从人力资本理论的视角看，国家助学贷款对于国家人力资本存量具有显著的正向影响；从公共财政理论看，缺失政府干预的国家助学贷款存在无可避免的市场失灵现象；从现代政府的基本属性看，国家助学贷款的公益性与政府的公共性相契合。因而，政府对于国家助学贷款的干预不仅必要，而且是不可或缺的。反映在国家助学贷款政策中，政府干预应是重要的制度构成，其具体运作对于国家助学贷款放贷、管理和回收环节的良性循环都具有关键性的影响。
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