公共政策的公平之度：权利平等与特殊保护，本文主要内容关键词为：公共政策论文,平等论文,公平论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公平问题，是当下理论界和社会各界讨论的热点问题。公平的标准问题，又是这一讨论中的焦点问题。学者们主张的公平标准各不相同，如起点平等、过程平等或结果平等、机会平等、法律面前的平等或权利平等、形式上的平等与实质上的平等，还有人干脆主张不平等才是公平。我们认为，关于公平标准的争论中存在的一个重要误区，是将公平等同于某一单一的平等尺度，因而争论总是集中在哪一种平等可以等同于公平。公平就其实质来看，不能够等同于任何一个平等的尺度，公平是对各种平等尺度的合理权衡，公平在于把握各种平等之间的平衡之度。从历史和现实的角度来看，权利平等与特殊保护之间的平衡，是人们需要用公平标准去平衡的一种最为核心的关系。本文将回顾有关权利平等与特殊保护之间关系的理论争论，分析这一关系在经济、社会、政治和文化领域的现实表现，总结中国有关公共政策的嬗变历史，力图为把握在这一关系上的公平之度提供某些启示。
一、权利平等还是特殊保护的理论之争
公平与平等分属于两个不同的层次。公平是对各种平等之间关系的合理权衡。在公平所涉及的各种平等尺度中，以往国内的争论，主要集中在起点平等、过程平等和结果平等的时间序列上，或是集中在机会平等、法律面前的平等与结果平等的相对关系上，或是集中在形式平等与实质平等的抽象关系上。但我们认为，所有这些争论所涉及到的一个共同的核心问题，是权利平等与特殊保护之间的关系。这一问题，实质上是公平标准所要权衡的最为核心的关系。
所谓权利平等，是指所有基本权利在社会成员间的平等分配与平等保护。所谓特殊保护，是指对某些社会成员给予更为特殊的权利和权利保护。显然，这两者之间存在着一定的张力关系。对于如何平衡二者之间的关系，中国理论界存在着两种截然相反的对立观点。一些学者认为，权利平等是最大的公平。例如，夏志远在《权利平等是最大的公平》一文中提出：“只要切实保障了‘参与各方在规则权上的平均或相等’，实际上就实现了公平本身。也就是说，保障人们追求公平的权利的平等，才是最大的公平”①。而另一些学者认为，权利不平等才能实现真正的公平。例如，凌新和高园在《论权利的不平等——马克思主义平等正义观的基本原则》一文中认为：“权利不平等原理是马克思平等正义观的基本原则，只有实行人的权利不平等，才能实现真正的社会平等。因为人是自然不平等的，所以以‘能力本位’为尺度的‘权利平等’不是真正的社会平等。要寻求真正的平等，就应当认识到平等权利本身是不平等权利的事实，在这个能力本位的社会中给弱者以特权。”②
其实，围绕着权利平等与特殊保护之间的争论，贯穿于西方思想史。《罗马法》首次从法权关系上确定了公民的权利平等。对此，梅因写道：“我以为人类根本平等的学理，毫无疑问是来自‘自然法’的一种推定。‘人类一律平等’是当时法律命题之一，它随着时代的进步已成为一个政治上的命题。”③ 但在西欧封建的中世纪，特权和对特权的保护，成为公平标准的主导。在近代反封建的思想运动中，西方思想家提出了权利平等的理想，用以对抗封建特权。霍布斯断言，对自我保全的手段作出决断的自然权利是自我保全权利本身的一个必然结果，并且这一自然权利作为基本权利平等地属于所有的人，不论聪明还是愚笨④。同样，在洛克看来，人在自然法下拥有的自然权利是平等的，这种自然状态是平等的状态。在契约社会中，形成的是法律上的平等。法律面前人人平等，所有人在法律面前具有同等的权利，有权享受同等的公民自由。任何法律都不得授予特权，特权是对个人发展的人为障碍⑤。
马克思主义经典作家同样也批判了封建社会的特权。马克思指出：“在中世纪，权利、自由和社会存在的每一种形式都表现为一种特权，一种脱离常规的例外。”⑥ 他们肯定近代西方思想提出“权利平等”原则的作用，是“废除了特权和废除了特权社会”⑦。但他们同时也对当时社会条件下权利平等的实现提出质疑。恩格斯指出：“资产阶级实行这一切改良，只是为了用金钱的特权代替已往的一切个人的特权和世袭特权。这样，他们通过选举权和被选举权的财产资格的限制，使选举原则成为本阶级独有的财产。平等原则又由于被限制为仅仅‘法律上的平等’而一笔勾销了，法律上的平等就是在富人和穷人不平等的前提下的平等，即限制在目前主要的不平等的范围内的平等，简括地说，就是简直把不平等叫做平等。”⑧ 因此，他们认为“各阶级的平等”实际上是做不到的，只有消灭阶级才能达到真正的平等⑨。恩格斯指出：“无产阶级平等要求的实际内容都是消灭阶级的要求。任何超出这个范围的平等要求，都必然要流于荒谬。”⑩
面对马克思的质疑，现代西方的一些思想家仍然坚持将权利平等作为公平的核心原则。哈耶克认为，人和人之间的法律权利平等，物质生活水平却必须不平等。因为物质总是稀缺，不可能同时满足所有人的需要，正是因为社会上某些开始只能由少数人享有的东西成为了大多数人的目标，富人们为了享用这些东西付出了更高的代价，中间也就包括了研发的费用，使得技术可以不断进步，使得这种物品最终可以被大多数人享用，社会总是这样进步的(11)。
另一些思想家则将特殊保护作为公平的重点。德沃金区分了两类平等权利：“自由主义平等概念支配下的每一位公民都有一种受到平等关心和尊重的权利。这一抽象的权利可以包括两种不同的权利。第一种权利是受到平等对待的权利……第二种权利是作为平等的人受到对待的权利。这不是一种平等分配利益和机会的权利，而是在有关这些利益和机会应当如何分配的政治决定中受到平等地关心和尊重的权利。(12) 他进一步认为，在这两类权利中，“作为一个平等的个人而受到对待的权利是基本的，而平等对待的权利则是派生的。在某些情况下，作为平等的个人而受到平等对待的权利将意味着一个平等对待的权利，但绝不是在一切情况下都如此”(13)。 在一定意义上，德沃金所讲的“平等对待的权利”，涉及的是我们所讨论的权利平等问题；而他所讲的“作为一个平等的人来对待的权利”，涉及对弱势群体的特殊保护。每个人的状况都是不同的，要求将每个人都作为一个平等的人来加以对待，意味着要考虑到每个人之间的差别。弱势群体可能由于自然原因无法拥有平等的资源，或可能由于社会原因受到歧视而被剥夺本应拥有的资源，因此必须采取特殊的保护措施，关心并设法补偿他们的潜在损失，使他们获得同等的尊重。而他将“作为一个平等的人来对待的权利”作为根本性的权利，就意味着公平首先要考虑到对弱势群体的保护。
还有一些思想家试图平衡权利平等与特殊保护之间的关系，其中以罗尔斯的观点最有代表性和启发性。在罗尔斯提出的两个正义原则中，第一个正义原则要求对自由权利予以平等和分配：“大致说来，公民的基本自由有政治上的自由（选举和被选举担任公职的权利）及言论和集体自由；良心的自由和思想的自由；个人的自由和保障个人财产的权利；依法不受任意逮捕和剥夺财产的自由。按照第一个原则，这些自由都要求是一律平等的，因为一个正义社会中的公民拥有同样的基本权利。”(14) 同时，他在第二原则中也规定了机会平等，即“在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”(15)。但罗尔斯同意约翰·沙尔的观点，认为在精英统治的社会中，“机会的平等仅意味着一种使较不利者在个人对实力和社会地位的追求中落伍的平等机会”(16)，因此，必须补充以差别原则，即“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们适合于最少受惠者的最大利益”(17)。
罗尔斯指出，差别原则体现了补偿原则的要求。“补偿原则认为，为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。这个观念就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。遵循这一原则，较大的资源可能要花费在智力较差而非较高的人们身上，至少在某一阶段，比方说早期学校教育期间是这样。”(18)
为什么公平标准中要包含体现补偿原则的差别原则？罗尔斯的论证是：第一，天赋优势并非应得。“没有一个人应得他在自然天赋的分配中所占的优势，正如没有一个人应得他在社会中的最初有利出发点一样——这看来是我们所考虑的判断中的一个确定之点。”(19) 第二，对天赋优势的利用必须有利于共同利益。“在作为公平的正义中，人们同意相互分享各自的命运。他们在设计制度时利用自然和社会的偶然因素，只是在这样做有利于共同利益的情况下。(20) 第三，公平的原则必须表达“一种互惠的观念”，“一个互相有利的原则”，“能向每一个人，尤其是那些最不利者证明自己的正当性”(21)。第四，互利才可能进行自愿的社会合作。“首先，清楚的是：每个人的福利都依靠着一个社会合作体系，没有它，任何人都不可能有一个满意的生活；其次，我们只可能在这一体系的条件是合理的情况下要求每一个人的自愿合作。这样，差别原则看来就提供了一个公平的基础，在这一基础上，那些天赋较高者，社会条件较幸运者能够期待别人在所有人的利益都要求某种可行安排的条件下与他们一起合作。”(22) 第五，补偿原则体现了博爱精神。当然，罗尔斯并不把补偿原则作为唯一的正义原则，而只是作为公平的正义原则中的一个方面。他说：“补偿原则并不是提出来作为正义的唯一标准，或者作为社会运行的唯一目标的。它的有道理正像大多数这种原则一样只是作为一个自明的原则，一个要与其他原则相平衡的原则。”(23)
上述的理论回顾给我们的启发是：第一，应当区分两种意义上的特殊保护：一种是封建社会存在的那种对强势群体的特殊保护，它是我们常说的“特权”；另一种是现代社会出现的对弱势群体的特殊保护，它是对权利平等原则的重要补充。第二，在现代社会的公平理念中，权利平等与对弱势群体的特殊保护是不可缺少的两极。没有权利平等，就会形成以特权为导向的公平理念，而那是封建等级社会的基本原则；没有对弱势群体的特殊保护，就会失去社会合作的和谐前提，从而重蹈马克思所批判的资本主义社会发展早期那种社会冲突尖锐化的覆辙。第三，我们所要建立的公平标准，应当平衡权利平等与特殊保护的关系，确定二者关系的平衡之点，即我们所说的“公平之度”。
二、权利平等与特殊保护在各个领域中的现实表现
权利平等与特殊保护之间的权衡，不只是存在于某一领域的现象，而是在经济、社会、政治和文化领域普遍存在，但具有各自特殊的表现形式。
在经济领域，权利平等方面的具体要求包括：第一，工作权利的平等，其中包括就业机会、工作报酬、晋升机会和组织工会等方面的平等权利；第二，财产权利的平等，包括在占有财产、使用财产、投资、获利、转让、交换、赠予等方面的平等权利；第三，从事各种经济活动权利的平等，包括投资、人员的雇用与解雇、生产、交换等方面的平等权利，等等。特殊保护方面的具体要求主要表现为两个方面：第一个方面是对弱势群体的特殊保护，包括对中小企业的特殊优惠政策，对劳工特别是农民工的特殊保护政策，对不发达地区的经济倾斜政策，以及对成长中的民族工业的特殊保护政策；第二个方面是对强势群体的一定限制，包括对大企业生产垄断行为的限制，对商品销售者价格垄断行为的限制，等等。
在社会领域，权利平等方面的具体要求包括：教育、医疗、住房、社会保障等方面的平等权利；姓名、国籍、人格、婚姻、家庭、名誉、私生活保护等方面权利的平等；迁徙择居、个人发展等方面权利的平等；法律面前的平等地位与受法律保护的平等权利，不受奴役、酷刑虐待的平等权利，等等。特殊保护方面的要求也包括两个方面：第一个方面是对弱势群体的特殊照顾，包括残疾人、妇女、未成年人、少数民族和其他弱势群体在上述事项上不受歧视并受到特殊照顾的权利，对失业者进行就业培训，对低收入者在医疗、住房和基本生活方面予以救济、补贴和保障以及在税收方面的减免政策，对犯罪行为的受害者的司法救济与保护，对在押嫌犯和服刑罪犯的特殊保护，对子孙后代权利的特殊保护，等等；第二个方面是对强势群体有更多要求，包括在税收方面的高额累进税，对奢侈消费品制定的高额税率，对财产征收的持有税，对巨额遗产征收的遗产税，等等。
在政治领域，权利平等方面的具体要求主要包括：言论表达、出版结社等方面的平等权利，担任国家公职的平等权利，参与政治生活的平等权利，对国家公务人员进行监督、批评的平等权利，等等。特殊保护方面的要求也包括两个方面，第一个方面是对弱势群体或少数派的特殊保护，包括对少数民族、劳工、农民等弱势群体的政治参与机会的特殊保障，对政治观点上的少数派的特殊保护，等等；第二个方面是对强势群体的限制性措施，包括对利益集团游说和资助政治人物的限制，在选举中对竞选手段的限制，对政治人物和政府官员权力运用方式的限制，等等。
在文化领域，权利平等方面的具体要求包括：信仰和不信仰宗教的平等权利，参与文化创造和发展的平等权利，享受文化成果的平等权利，享有知识产权的平等权利，保护民族语言文化的平等权利，等等。特殊保护方面的要求也包括两个方面，第一个方面是对弱势群体和弱势文化的特殊保护，包括对少数民族语言和文化的特殊保护，对濒临灭绝的文化遗产的特殊保护，等等；另一方面是对强势群体和强势文化的一定限制，包括对强势文化传播过程的一定限制，对知识产权在不发达地区的价格限制，等等。
三、中国公共政策的公平理念的历史嬗变
以权利平等与特殊保护的关系为基本线索，可以看到，中国公共政策的公平理念自中华人民共和国成立以来经历了一个轮回的历史嬗变过程。我们可以将其大致划分为三个阶段。
第一阶段是从中华人民共和国成立后到文化大革命结束前。在这一阶段中，中国公共政策的基本指导思想，逐步转向“以阶级斗争为纲”。其公平理念的天平重心，最初倾向于对曾经受压抑的工农阶级的特殊保护，但也在一定程度中给予所有社会成员以平等的权利保障。但此后的发展越来越倾向于将对权利的平等保障缩小至工农阶级内部，使得工农阶层由弱势阶层转变为强势阶层，从而使对工农阶层的特殊保护转变为一种特权保护。与此同时，对平等权利的内容也不断进行限制，从而使得很多权利成为有权者的特权。在经济领域，表现为对财产权、自由择业权和各种经济自由权利的限制和对部分群体财产权利的剥夺；在社会领域，表现为对教育、医疗、住房、迁徙和个人自由发展等自由权利的限制以及在社会不同群体之间的不平等享有；在政治领域，表现为对各种政治权利的日益严格的限制以及对不同政治主张群体的压制；在文化领域，表现为对文化创造权利的限制和对不同文化内容的区别性对待。
第二阶段是从改革开放以后到中共十六大。在这一阶段中，中国公共政策的基本指导思想，是“以经济建设为中心”。其公平理念的天平重心，开始向权利平等的方向倾斜，平等权利的内容不断增加，而这些权利的平等保障程度也不断提高，这使得具有各种先天和后天优势的人逐渐在竞争中成为强势群体。与此同时，对弱势群体的特殊保护却没有相应加强，从而使强势群体与弱势群体之间的差距迅速拉大，社会矛盾开始呈现尖锐化的趋势。在经济领域，这表现为扩大了就业权、财产权和各种经济活动自由权的平等保障，但对劳工的经济收入却缺乏应有的保障机制；在社会领域，这表现为扩大了人们在受教育、就医、住房等方面的平等机会，使人们更加平等地享受迁徙和个人发展的自由权利，但对于低收入者、老年人、未成年人、妇女等弱势群体的特殊保护并没有相应加强；在政治领域，这表现为逐步扩大了对人们言论自由权利平等的保护，给予人们更多的担任国家公职的平等机会，并给予各种不同政治观点以更平等的表达机会，但对于弱势群体的呼声却没有给予足够的表达渠道；在文化领域，人们获得了更多的参与和享受文化创造的平等权利，但对在文化市场的激烈竞争中处于弱势地位的各种文化群体和文化形式缺乏相应的特殊保护。
第三阶段是从中共十六大至今。在这一正在进行的阶段中，中国公共政策的基本指导思想，是“建立和谐社会”。其公平理念的天平重心，逐渐倾向于权利平等与特殊保护之间的平衡。在经济领域，在继续扩大各项自由权利平等享有的同时，逐步加强了对劳工特别是农民工劳动权利的保障，建立了最低工资制度、劳动合同制度、工资给付的制约制度和工资谈判制度，并加强了工会在保护劳工方面的职责。同时，对生产企业的生产垄断行为和商业企业的价格垄断行为制定了各种限制性规定。在社会领域，在继续保障对教育、医疗、住房等自由权利平等的同时，逐步建立和完善起各种社会保障制度，强化义务教育制度，建立了廉租房、经济适用房、住房补贴等住房保障制度；加强了农村合作医疗体制的建设。在政治领域，在继续扩大民主参与的平等权利的同时，逐步加强对弱势群体政治意愿表达渠道的建设。在文化领域，人们参与文化创造和享用文化成果的权利继续得到更平等的保障，知识产权的保护机制不断完善，同时，对弱势群体的文化享用权利给予了更特殊的保障，包括向落后地区赠送电视机，建立互联网络；对在文化市场竞争中处于弱势地位的各种传统文化采取了一系列特殊的保护措施；对于少数民族的语言和文化也给予了更多的保护政策。
可以看到，中国公共政策的公平理念，走过了一个否定之否定的轮回过程。目前达到的兼顾权利平等和特殊保护的和谐之点，表现了公平理念的成熟。
四、公平标准的平衡之度
从以上的历史回顾可以得到的启示是：在处理权利平等与特殊保护的关系时，任何一种过度倾斜，都会使公平的天平失去重心。因此，在理论上和实践上需要进一步探讨的问题是：在平衡权利平等与特殊保护之间的关系时，如何把握公平之度？
从权利平等的角度说，我们认为罗尔斯的公平正义理论给我们提供了很好的启示。根据他所提出的两个正义原则，由自由权利的平等保护所导致的社会的和经济的不平等，应当适合于最少受惠者的最大利益。依据这种理论，权利平等与特殊保护之间关系的公平之度，可以用边际贡献曲线的最高点来表示。他指出：“一个社会应当努力避免使那些状况较好者对较差者福利的边际贡献是一负数。它只应当按照贡献曲线的上升部分运行（当然包括最大值）。……只有在曲线的上升段才能使互利的标准总是得到满足。而且，这自然地达到了社会各种利益的和谐，代表人不是在牺牲对方利益的情况下获利，因为只有互惠的利益才被允许。……两个正义原则的一致实现倾向于把这条曲线提高到接近于利益的完善和谐的理想。一旦一个社会越过了最大值，它就沿着曲线的下降部分运行，利益的和谐不复存在，当较有利者有所得时，较不利者则有所失，反之亦然。”(24) 我们可以将这一原则简称为“边际贡献原则”。
从对弱势群体的特殊保护来说，其公平之度要坚持三个原则。第一个原则是针对性原则，即这种特殊保护一定要针对弱势群体的特殊弱势，而不能不加区别地一概保护，否则就失去了特殊保护的意义。第二个原则是适度性原则，即特殊保护的补偿程度只能达到使其能够与其他群体同样实际享有平等权利的水平，而不是将弱势群体变成强势特权群体，否则就会形成所谓的“逆向歧视”。第三个原则是合作性原则，即这种特殊保护不能使强势群体失去积极合作的意愿。特殊保护的目的是使弱势群体能够自愿参加社会合作体制，但如果特殊保护最终使强势群体失去了合作的意愿，就会使包括弱势群体在内的社会整体利益受到损害。
当然，以上的主张只是理论上的抽象原则，如何在现实中建立各种具体的公平之度，还需要不断地通过实践进行摸索。
注释：
① 夏光志：《权利平等是最大的公平——也谈对公平问题的看法》，《学习时报》2006年9月5日。http://www.sss.net.cn/ReadNews.asp? NewsID＝8745&BigClassID＝14&SmallClassID＝49&SpecialID＝0&belong＝sc.
② 凌新、高园：《论权利的不平等——马克思主义平等正义观的基本原则》，《江汉论坛》2004年第9期。
③ 亨利·梅因：《古代法》，沈景一译，北京：商务印书馆，1996年，第53页。
④ 霍布斯：《利维坦》，黎思复译，北京：商务印书馆，1985年，第97－99页。
⑤ 洛克：《政府论》，瞿菊农、叶启芳译，北京：商务印书馆，1997年，第5－12、77－80、98－104页。
⑥ 马克思：《黑格尔法哲学批判》，《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第381页。
⑦ 马克思、恩格斯：《神圣家族》，《马克思恩格斯全集》第2卷，北京：人民出版社，1995年，第148－149页。
⑧ 恩格斯：《德国状况》，《马克思恩格斯全集》第2卷，北京：人民出版社，1995年，第647－648页。
⑨ 马克思：《国际工人协会总委员会致社会主义民主同盟中央局》，《马克思恩格斯选集》第2卷，北京：人民出版社1995年，第282－283页。
⑩ 恩格斯：《反杜林论》，《马克斯恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第146页。
(11) 哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，北京：生活·读书·新知三联书店，1997年，第104－105页。
(12) 德沃金：《认真对待权力》，信春鹰等译，北京：中国大百科全书出版社，1998年，第358页。
(13) 德沃金：《认真对待权力》，信春鹰等译，北京：中国大百科全书出版社，1998年，第300页。
(14) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第57页。
(15) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第79页。
(16) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第101页。
(17) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第79页。
(18) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第96页。
(19) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第99页。
(20) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第97页。
(21) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第98页。
(22) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第98页。
(23) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第96页。
(24) 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第99－100页。
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