跨区域城市发展的协调与治理机制，本文主要内容关键词为：机制论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号C912.81 文献标识码A 文章编号1001-8263(2014)05-0070-07 在经济全球化形势下，城市群、城市带、都市圈成为城市化的基本形式和区域发展的主要载体，也成为国家之间、区域之间竞争的主要形态。如何构建跨区域城市协调发展机制，增强我国城市群的国际竞争力，成为迫切需要解决的重要课题。我国的“十一五”规划纲要明确提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，“十二五”规划再次建议，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“建立和完善跨区域城市发展协调机制”。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，要“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”，“以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动”，优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，重点探索建立城市群管理协调模式。2014年4月，国家发展改革委召开启动“十三五”规划编制工作新闻发布会，强调区域的协调发展不能仅靠规划和政策来推动，更多的是需要通过建立区域协调发展的体制和机制，让市场在资源配置的过程中发挥决定性作用，“十三五”面临一个如何更好地健全区域协调发展机制的任务。 一、从区域主义到新区域主义：协调发展的模式演变 区域化，是指一定区域范围内社会和经济整合的自发成长与社会经济间自主互动作用的过程。区域主义作为一种理论产生于20世纪50和60年代，一方面指向民族国家层面，另一方面指向城市群各政府间的合作。二战以后，欧美发达国家陆续进入后工业社会阶段，城市化趋于成熟。城市化的模式，先后经历了向心城市化、郊区化、逆城市化、再城市化等不同的发展阶段，形成由若干大、中、小城市在一定空间聚集的城市群或城市带(又称大都市区或大都市带)。这一时期的美国，在一个大都市区或大都市带内的区域政府，通过协商，各自让度一定权力出来，组建“大都市区政府”。在这些大都市区或大都市带，往往形成“双层政府”架构：大都市区政府与各区域(城市)政府并存。大都市区政府管理城市集群体的城市规划、环境事务、公共交通运输等公共性事务，城市集群体内各区域(城市)的日常公共事务仍由各区域政府自己管理。实践证明，“大都市区政府”取得了一定的成效，但同样也产生不少问题。批评者认为，“大都市区政府”的组建，缺乏公众的认同基础，并且改革后的政府规模过大、更官僚化，更容易导致低效率，公共选择理论认为现行的多中心体制更有利于大都市区的服务供给①。 从20世纪80年代以来，西方一批学者致力于研究欧洲一体化的新理论。到1990年以后，随着萨维奇(Savitch)的《新区域主义之路》以及威勒尔(Wheeler)的《新区域主义：新兴运动的主要特征》论文发表，新区域主义研究走向成熟。新区域主义是指为了更好地解决区域公共问题，由区域内地方政府、非营利组织和市场主体所构成的治理主体及其组织形态，也包括这些主体在治理区域公共事务过程中所共同遵守的治理理念和相关制度设计。新区域主义将城市群治理看作是多种政策相关主体之间谈判的过程，而不是通过科层制或竞争②。新区域主义的要点之一，是“‘国家—市场—社会’构成的多元行为主体，各种类型的国家、市场和公民社会在内的各种行为主体之间互动推动一个有独立权力的区域角色的形成”③。“新区域主义”的组织实施有两种流行的模式，分别以北美和欧洲的实践为代表。在北美，研究区域发展的学者、规划师及政治学家吸取早期失败的教训，转而探索一种依靠现有行政机构，各种单一功能的区域组织、委员会等社会团体，通过协商、投资控制、制度激励等方式，循序渐进式的形成区域协调新模式。在欧洲，政府和学者们仍然倾向于建立区域协调的政治实体，但已开始重视与现有政府机构权力的互补与协调，并采用更富有弹性的管理体制④。 新区域主义，与巨人政府论最根本的区别在于：过去的区域治理依赖于大都市区政府的正式结构来执行，而新区域主义强调的是政府与非政府组织以及其他利益相关者的协作机制，强调区域治理是通过政策的相关行动者间的稳定网络关系来达成的，因为政府和非政府组织单独都没有足够的能力去解决区域性问题。因此，新区域主义视野下的区域治理，不但包括政府之间的协作，而且还包括与非政府组织之间的合作⑤。 结合区域主义和新区域主义理论，根据制度化水平、组织化程度的高低，可以将跨区域协调组织划分为两种类型：一是比较刚性的制度化行政性体制，是凌驾于地方政府之上的具有某种政治权威的组织，由中央政府授权至上而下对该类组织进行协调；一是比较柔性的非制度化的系统性协商体制，是区域内各地方政府通过倡导方式成立的松散性协调协商组织⑥。治理理论和新区域主义理论，为我国建立跨区域城市协调发展的模式选择与机制建立提供了理论参考。 二、从单一方式到多元多维：长三角城市区域合作机制的形成 改革开放初期，由于经济发展的起点较低，我国采取的是非均衡的区域发展政策，通过建立经济特区、开放沿海城市，鼓励一部分地区先富起来。到20世纪90年代后，开始重视区域协调发展问题，进入21世纪，则突出以城市群、都市圈来推动区域的整体发展战略。从2007年至2011年间共批复了43个重点区域规划，2012年，国家发改委批准了10个“国家战略性”的区域发展规划⑦。其中，《长江三角洲地区区域规划》形成于2010年5月。 关于区域协调组织模式和机制问题，国内不少专家坚持区域主义的观点，主张建立能够承担跨区域城市群协调职能的权威机构。比如，有专家建议，跨省(区)城市群协调机构由中央政府设立，省(区)内城市群协调机构由省级政府设立，这些机构要能在公共基础设施、土地规划、环境管理、经济发展等方面享有管辖权，而且还将逐步制定和实施统一的户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度和社会保障制度⑧。张颢瀚教授认为，通过调整行政区划实现都市圈经济与行政区经济的协调整合，无法彻底解决行政区经济带来的诸多问题，创新区域合作机制、建立整体治理模式，是实现二者协调整合的更具现实性的选择⑨。事实上，在我国的城市群协调组织中，不适宜采取大都市区政府模式或者刚性的制度化行政性体制，一方面这种模式在西方也算不上成功，同时，我国的行政制度与西方国家也有明显的区别。由于西方国家的联邦制体制，基层政府拥有较多自主权，增加一个准政府层级对政府运行的效率影响有限；而我国的政府层级有中央、省、市、县、乡等五个层级，实行省管县、减少层级是改革的方向，不适宜在城市群之上再增加具有准政府职能的管理层级。更重要的是，按照经济区的范围，在合作各方之上再建立一套除已有的上级政权机关以外的立法机构、司法机构和决策机构的组织框架，会涉及我国的宪法修改和宪政改革。在现行宪法框架内，没有一级政权机构的设立空间。全国人大常委会法工委对不按行政区划设立国家机关的做法，也明确持否定态度。因此，我国区域城市或城市群发展的协调，需要更多地采取非正式制度形式，通过区域行政协议、区域性组织等方式来实现。近年来，我国的一些城市群开始注重协调发展，陆续签订了一些行政契约，在长三角区域已经有21个，泛珠三角区域79个，环渤海区域8个，其他区域16个。区域行政协议作为地方政府机关推动区域经济一体化的法制安排和法制协调，已成为区域经济一体化进程中运用最为广泛的一种法律治理机制⑩。 在区域行政协议和区域性行政组织方面，长三角地区的探索具有一定的典型性。从合作的组织和机制层面看，目前长三角合作已从刚开始的沪苏浙经济合作与发展座谈会制度，以及后来的“高层领导沟通协商、座谈会明确任务、联络组综合协调、专题组落实推进”的区域合作模式，发展成为“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制框架。主要包括决策、协调和执行等三个层面。 决策层为“长三角地区主要领导座谈会”，每年召开一次，由三省一市主要领导参加，主要任务是决定长三角合作的方向、原则、目标与重点等重大问题，审议、决定和决策关系区域发展重大事项，是最高层次的联合协调机制。主要领导座谈会2004年启动，三省市主要领导参加，2008年安徽开始应邀参加，2011年起，安徽省全面参与泛长三角区域合作并正式成为轮值方，标志着泛长三角区域合作已进入三省一市最高决策层的视野。 协调层为“长三角地区合作与发展联席会议”。2001年由三省市发起，一般每年的第三季度召开一次，按照长三角地区主要领导座谈会轮值顺序轮流承办，由三省一市常务副省(市)长参加，主要任务是做好主要领导座谈会筹备工作，落实领导座谈会部署，协调推进区域重大合作事项。2009年安徽开始加盟，标志着三省一市的区域合作进入了一个着眼于建立长期性、战略性、整体性区域合作框架的新阶段。在2009年的合作与发展联席会议上，通过了《长三角地区合作与发展联席会议制度》和《长三角地区重点合作专题组工作制度》两个制度文件，为建立健全联席会议制度和促进“协调层”高效运转创造了条件。 执行层包括“联席会议办公室”、“重点合作专题组”，以及“长三角城市经济协调会(城市经济合作组)”，具体推动长三角区域合作工作。一是联席会议办公室。在三省一市发改委内专门设立了长三角办，承担联席会议办公室职责，负责提出长三角区域合作重要事项等建议，并检查督促和通报重要合作事项的落实情况。二是重点专题合作组。由业务主管部门牵头成立相应重点专题合作组，主要负责区域合作有关专项工作的实施。目前，纳入合作机制的重点合作专题有交通、能源、信息、科技、环保、信用、人社、金融、涉外服务、产业转移等。三是城市经济协调会(合作组)。主要是推动长三角地区城市间的经济合作。城市经济协调会(合作组)是长三角发展协调机构的最初始形态，始于1992年长江三角洲14个城市建立的协作部门主任联席会议制度。1997年泰州加入，更名长江三角洲城市经济协调会。2012年4月，长三角城市协调会已成为国内第一个独立办公的区域合作组织，以强化其在市长联席会议闭会期间的协调功能和执行功能。至2013年4月，长三角城市经济协调会共举行13次会议，会员城市扩容至包括上海市、江苏省、浙江省全境以及安徽省的合肥、芜湖等5地市共30个城市。 从长三角城市区域协调模式和机制看，表现为这样几个方面的突出特征：一是架构清晰。长三角区域合作的领域，从内容单一、浮于表层向多元多维、嵌入深层转变；合作手段从形式单一、缺乏弹性向多管齐下、灵活机动转变；协作组织，包括三省一市主要领导、分管领导、30个省辖市市长和设置在各市发改委的具体办事机构等多个层面。二是特征鲜明。相对于比较刚性的制度化行政性体制，建立行政联盟、大都市行政区，长三角城市区域合作选择了区域内各地方政府通过倡导方式成立的松散性协调协商组织，合作主要通过具有行政契约性质的行政协议来推动。从目前看，长三角城市区域协调机制，在空间范围和行政等级上存在多层次多边协调和双边协调并存的现象。三是成效明显。近年来，政府层面致力于加强合作共赢，协作的领域不断拓展，正在逐步由经济向社会、生态领域延伸，产生了比较明显的综合效益。当然，长三角协作机制尚不够成熟，在运作中也思想不适应、行动不协调、措施难落实等问题，需要进一步拓宽视野、拓展思路，在实践中不断探索和发展。 三、促进跨区域治理能力现代化：完善城市群协调发展机制 党的十八届三中全会将治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标，建立完善由多元主体参与的跨区域城市协调发展机制，是提升政府治理体系和治理能力现代化的重要内容。由于在一定区域范围内实现单个城市无法达到的规模经济和集聚效应，建设区域协作组织和机制，可以使地理位置、生产要素、产业结构各不相同的城市承担各自的经济功能，实现社会治理层面的协作。探索跨区域城市协调发展机制的路径，需要着重建立完善政策引导机制、组织管理机制、利益共享机制、运行评估机制和多元参与机制。 1.加强顶层设计，完善区域城市协调发展的政策引导机制。我国地方府际关系、地方政府管理体制，既是区域协调发展的推动力，又是阻碍其向纵深发展的制度瓶颈，必须加强顶层设计，推进政府管理体制改革，转变政府职能，重塑府际关系，创新区域管理运作机制。一是坚持改革推动。在我国，由于传统行政区界往往又与自然条件相连，江河也往往是行政区的界线，因而在行政区之间可能存在双重壁垒：行政壁垒与自然条件壁垒(11)。随着信息和交通的发展，具备了更多克服自然条件壁垒的手段，需要我们把更多的精力用在消除行政壁垒上。政府要走出行政区经济的误区，做协调的主体，而不是竞争的主体。完善区域城市协调发展机制，必须坚持以全面深化改革为动力，建立一种由市场、政府共同推动的模式，强调市场的决定性力量，更好的发挥政府的作用，即尊重市场规律前提下政府的积极推进，以此消解区域保护主义，减少行政壁垒，促进生产要素的自由流动和优化配置。二是坚持规划引领。《国家新型城镇化规划2014-2020》明确指出，中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。要突出规划的引领作用，把城市群规划编制和组织实施作为上级政府参与的重要形式和主要内容。增强区域发展规划的科学性，借鉴负面清单的管理模式，加强城市群规划中逆向规划的内容，减少应该怎样的内容，代之以禁止、限制的内容，重点拆除行政壁垒和藩篱，避免更多的“政府市场经济行为”。通过规划的制定，强化区域发展战略中的顶层设计，把区域合作的内容和形式放在制度的框架内，让区域协作组织最主要的职能回归到协调和执行上。三是坚持聚焦转型。加强区域协作，是增强中国整体竞争力的需要，更是促进经济转型升级、促进横向联合、拓展发展空间的需要。将促进区域城市协调合作上升到转变经济发展方式的高度来认识，让更多的城市走出以经济增长为主要指标的地方锦标赛的怪圈，更加注重经济发展质量的提高和发展方式的转变。 2.突出横向协作，完善区域城市协调发展的组织管理机制。跳出单纯的行政区经济思维，正确区分区划经济与区域经济、地方经济与地理经济，打破地方政府间过于注重竞争、呈现碎片化、割裂化的格局，促进区域发展的集成化、一体化和高效化。妥善处理好行政区与经济区的关系，既要依托行政区，又必须跳出行政区，从对机构的关注转变到对规则的构建上来。一是加强纵向横向协调。从宏观层面讲，由于城市群往往跨域发展，因此离不开中央政府和地方政府以及地方政府之间的纵向与横向协调与合作，政府可以运用经济、法律、行政等手段，以制度创新来引导大区域与城市群的协调发展。从微观层面讲，离不开强有力的“发展极”的带动，引导各种要素资源在城市群内部合理地广域流动，在各个城市之间形成发展梯度和分工协作，推动城市群合理的产业布局与空间体系的重构，从而实现“强政府”与“强市场”的有机结合(12)。长三角30个城市能够比较顺利地推进横向协作，一个重要的原因是三省一市最高层领导的沟通与协调。二是完善组织协调模式。对于中国大多数城市群和协调发展区域来说，松散型大都市区协作组织是比较理想的组织模式，一方面制度成本相对较低，同时也比较易于操作。长三角地区，在原来组织模式的基础上，可以探索建立长三角协调发展委员会，将三省一市领导座谈会上升到更高一个层面，将长三角区域内的合作上升到制度层面。同时，更加注重协调和执行层面的组织建设，建立以国家或省级战略层面规划为引领、行政协议和行政契约为支撑、各类协调协作组织为主体的高效有序的运行组织体系，不断提高组织运行效率。三是合理调控区域协调组织的规模。一个区域内城市能否合作协作，形成一个都市圈和有机体，在很大程度上取决于中心城市的辐射带动能力和城市的数量与组织的规模。由于区域协调组织具有社会组织性质，一般没有政府权力的约束力作为后盾，规模过大必然导致低效率。要合理确定区域规划战略的范围，控制区域协作组织的数量，同时加强对区域成员特征的提炼，强化区域内的文化认同和心理认同，增强区域协调组织的凝聚力。 3.促进协同行动，完善区域城市协调发展的利益共享机制。利益协调是地方政府间合作的核心。在大区域范围的交通基础设施建设、生态环境保护以及金融、财税等领域，必然会需要中央相关部门的介入并发挥重要作用。跨区域城市协调发展，最重要的是正确处理城市间的职责和利益关系，明确不同城市的职责定位，找到城市间的平衡点。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，“建立城市群成本共担和利益共享机制，加快城市公共交通‘一卡通’服务平台建设，推进跨区域互联互通，促进基础设施和公共服务设施共建共享，促进创新资源高效配置和开放共享，推动区域环境联防联控联治，实现城市群一体化发展”。一是推进区域基础设施互联互通。加强以高速铁路网、高速公路网、航空网络和巨型港口为骨干的基础设施网络建设，以减少城市之间的距离摩擦作用。加快推进区域道路客运交通互连共通，加快推进城市群公共交通“一卡通”的互通兼容，推进公共交通服务平台的共享共用。在板块内部建立基础设施建设的公共基金，用于内部的转移支付，同时统筹各地的资金投入、监管资金动向，减少因各自为政，互相封锁和低水平重复建设所造成的浪费。二是推进区域公共服务共建共享。区域协调发展不仅体现在经济层面，更要体现在社会和民生层面。推进区域城市基本公共服务共建共享，是提高资源利用效率的有效途径，是促进民生改善、社会协调发展的重要手段，同时也是社会管理创新的现实需要。长三角地区借鉴国际区域合作成功经验，于2012年设立国内首个区域性合作基金“长三角合作与发展共同促进基金”，支持有利于整合资源、改善民生、提升效率、促进区域一体化发展的事项。三是推动区域生态环境联防联治。由于市场经济的外部性，不少地方政府把污染性项目建设在行政区域边缘，将发展的环境成本转嫁给“邻居”。这也是导致环境污染难以治理、雾霾大面积发生的原因之一。建立跨区域协调发展机制必须注重生态文明建设，把生态环境的联防联治作为重要内容。要树立全局思想，站在区域协调发展的高度，统一区域环保门槛，优化区域产业布局，在区域内大力发展环保产业，增强生态环境综合治理的协同性。 4.强化契约意识，完善区域城市协调发展的运行评估机制。与传统科层制的组织架构和自上而下的政策执行方式不同，由于城市群协调组织涉及多个行政主体互不包含或相互并列，没有必要的权力硬性约束做后盾，呈现出经济上的紧密化、政治上的松散化的现象，再加上各地方政府间的利益冲突，往往会导致政策失灵，推进区域协调发展的规划和政策难以有效实施，因此，需要区域内政府强化行政契约意识，上一级政府及其牵头部门要加强对运行情况的评估。一是注重把握不同区域协调组织的个性特征。不同的区域城市，不同城市群，协作组织的构建方式也有所不同。之所以以长三角为例加以说明，一方面，探索较早，相对比较成熟，具有推广价值；同时，长三角城市群涉及三省一市，30个城市，规模较大，对于不同类型的城市群，都具有较强的借鉴意义。从目前看，我国城市群、都市圈、经济带建设，有三种类型：国家战略层面的城市群，比如京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群建设，长江经济带，新丝绸之路和海上丝绸之路经济带等；省级战略层面的城市群，比如江苏的沿海发展，苏中发展，宁镇扬同城化等；区域内带有一定的自发性城市群，比如淮海经济区。由于不同层面的城市群目标的清晰程度、协调的范围幅度、协作的组织程度、中心城市的影响程度各不相同，协调组织模式构建的方式和重点也有所不同。二是注重行政契约在推动区域协调发展中的重要作用。在泛长三角区域合作的实践中，行政契约机制一般被称为行政首长联席会议制度，包括各省市及其部门的负责人联席会议，这种会议在协商的基础上所形成的协议就是行政契约。合理确定参与区域协调发展的主体，完善行政契约的程序和内容，提高行政契约在缔结程序上的科学化和民主化程度。三是注重区域协作组织、模式和机制效果的评估。引导地方政府走出一味竞争的误区，着力改变区域发展政策碎片化格局，加强对区域内共性问题的应对，增强区域发展的协调性和凝聚力，提升区域发展的协调度。更加注重对一个区域的整体绩效考核，把区域内各合作主体的合作态度和行为纳入考核体系，并且形成硬性的制度规则，建立适应一体化需要和符合国家制度要求相结合的政府官员评价体系，规范城市群内政府之间的合作行为。 5.倡导合作共治，完善区域城市协调发展的多元参与机制。完全意义上的区域合作实质上不是由政府独家完成的，新区域主义以治理理论为基础，强调在跨区域协调发展过程中多元主体的参与。一是建立网状治理结构。进一步强化多元主体的参与作用，尤其应注重发挥政府部门的综合协调作用、企业的资源配置作用、非营利组织的沟通交流作用、专家学者的参谋咨询作用，从而建立起网络状结构的治理协调机制。二是充分发挥社会组织的作用。社会组织，特别是带有一定公益性的社会组织，在区域协作中能够发挥更多的作用。在区域发展中，非政府组织是一种极为有效的制度资源，更有其难以替代的优势，政府组织完全可以与非政府组织合作结成合作的伙伴关系，有望能够利用非政府组织边界模糊、结构灵活、手段弹性、包容性强、成员异质性高等特点，化解政府间合作中存在的种种矛盾和问题，为“长三角一体化”的制度建设提供新的选择(13)。因此，发挥社会组织作用，积极引导民众参与管治，自然而然成为区域协调模式和机制建构的重要内容。三是充分发挥公众的作用。在跨区域合作的过程中，给公众更多的参与机会，听取公众的意见和反映，促进区域协调发展过程中市场与政府的互动。在区域经济协调机制建构的过程中，引导公众参与尤其重要，如果说决策作出前的公众参与是关于实现对行政权行使和区域平等权的监督机制，那么决策作出后的公众参与则是推动区域行政规划、区域行政指导和区域行政协议实施的动力机制(14)。 ①袁政：《新区域主义及其对我国的启示》，《政治学研究》2011年第2期。 ②张紧跟：《新区域主义：美国大都市区治理的新思路》，《中山大学学报》(社会科学版)2010年第1期。 ③郑先武：《新区域主义理论：渊源、发展与综合化趋势》，《欧洲研究》2006年第1期。 ④吴超、魏清泉：《“新区域主义”与我国的区域协调发展》，《经济地理》2004年第1期。 ⑤刘焕章、张紧跟：《试论新区域主义视野下的区域合作：以珠江三角洲为例》，《珠江经济》2008年第12期。 ⑥王川兰：《经济一体化过程中的区域行政体制与创新》，复旦大学博士学位论文，2005年。 ⑦李程骅：《中国城市转型研究》，人民出版社2013年版，第295页。 ⑧《中国将再造10个城市群专家建议建立跨区协调机制》，《南方都市报》2013年6月3日。 ⑨张颢瀚：《长江三角洲都市圈经济与行政区经济的矛盾和整合》，《江海学刊》2009年第4期。 ⑩(14)叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，《中国社会科学》2012年第8期。 (11)张颢瀚、张鸿雁：《长江三角洲经济协调联动发展的战略选择》，《管理世界》1999年第4期。 (12)李程骅：《中国城市转型研究》，人民出版社2013年版，第299—300页。 (13)王云骏：《长三角区域合作中亟待开发的制度资源——非政府组织在“区域一体化”中的作用》，《探索与争鸣》2005年第1期。标签：城市经济论文; 中国城市群论文; 长三角城市群规划论文; 治理理论论文; 经济建设论文; 地方领导论文; 经济论文; 联席会议论文; 区域发展论文; 时政论文;