撒切尔“去福利化”改革及其启示，本文主要内容关键词为：撒切尔论文,启示论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D616 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－4175(2013)04－0078－04
2013年4月8日，撒切尔夫人这个在20世纪英国政治舞台上叱咤风云的女强人离开了世界，享年87岁。她的离开重新唤起了全世界对她政治生涯和政治理念的关注，尤其是她的“去福利化”改革积累了一些成功经验，同时也有失败的教训，对当前我国养老金改革具有较好的借鉴与启示意义。
撒切尔夫人出身于英格兰瑟姆镇一个杂货店小商人家庭，1979年当选为英国历史上首任女首相，任期11年。在撒切尔夫人执政之前，英国长期经济低迷、缓慢增长，福利国家的弊病已经暴露无疑，“英国病”达到了积重难返的处境。主要表现如下：第一，高社会福利支出造成了财政困难。从1951年～1975年间，英国福利支出增长了约13倍，占GDP比例从14％迅速攀升到了28％，仅1951年～1986年政府财政赤字就累计达到1209亿英镑。第二，高税收、高福利降低了经济效率。从60年代初期开始，英国就困在一个恶性循环中：福利费用造成增税，从而引起工资膨胀加速，于是福利开支更上升，征税也随之增长，如此循环不已。由于福利的普遍性原则，导致一批成年人从来没有工作过，却可以依靠失业津贴及各种社会救助度日，损害了经济效率。第三，福利制度本身的弊病日趋严重，机构臃肿、欺诈现象严重、服务质量不高。针对当时的经济发展现状，从保守党一贯的自由、个人主义、责任和自立的立场出发，借鉴哈耶克《通往奴役之路》等著作的精髓，撒切尔开始治疗“英国病”，并对“福利国家”制度操起了“手术刀”。鉴于社会福利的刚性特征，撒切尔对一个已迷失方向的福利制度进行改革，削减福利，会冒很大的政治风险。事实证明，改革难以为继，只好诉求开征人头税来缓解财政困难，这也导致撒切尔支持率的下降和最后的下台。从这场改革中汲取经验教训对于中国的养老金改革将有很大好处。
一、改进国家与社会的关系，建立有效的社会共同责任机制
随着人口老龄化趋势的加快，未来我国将面临着因“未富先老”而带来的巨大养老压力。在这种情况下，单靠政府主导的传统养老模式已经无法很好地解决我国未来所面临的老龄化问题。无论从理论还是实践来看，社会力量将更多地参与到养老中来，并以其独特的性质发挥着不可替代的作用。因此，必须改变我国社会养老保险体系中政府扮演的“家长”角色，降低非政府组织等社会力量介入养老领域的门槛，促进我国养老金体制的改革和完善。这将有助于减轻国家的财政负担、弥补政府养老中的不足，有助于改进国家与社会的关系，建立有效的社会共同责任机制。
撒切尔夫人改革中“政府退后，市场往前”的思维值得我们借鉴，即强化政府与社会的合作，促进社会养老多元化，形成一种国家与社会合作共赢的模式。撒切尔夫人并不认可“福利国家”，她认为长期不断增长的社会福利开支对于英国就像一颗“定时炸弹”。因此，她在社会养老领域进行了一场深刻的改革，减少国家过度干预，发挥市场机制调节，减少工会组织影响，减轻企业个人税收负担，削减政府公共开支。改革重点是“国家向后撤”，引入“市场机制”，“提倡发展，自我保护”，重新构建社会养老供给体系中国家与社会、集体与个人之间的责任关系。基本方针是社会养老制度必须能够满足真正的需要，必须与国家整个经济目标保持一致，应当更加规范和具体。
针对我国人口老龄化和家庭小型化的趋势，人们对社会养老的需求和现有社会养老制度之间的供需矛盾开始凸显，撒切尔的改革思维就显得十分必要。政府与社会在社会养老事业上的合作既体现在保障资金的筹集上，又体现在保障服务的提供上。在基本保险之外，要鼓励补充养老、商业保险等业务的发展，并积极发挥非政府组织如社区服务机构等在资金筹集、服务提供等方面的重要作用，既满足不同人群的需求，又共同提高公民的养老金待遇水平。改变政府机关、事业单位养老保险的社会化程度，尽可能将养老保险交由社会去办，改变“机关办社会”、“单位办社会”的状况[1]。但值得注意的是，政府的“退后”并不等同于政府的退出。不管市场机制如何成熟，英国在应对经济全球化和后工业化给社会养老带来的挑战时，政府仍始终处于主导地位，中国也不例外。在社会养老改革过程中，政府部门虽不再是唯一的供给部门，但是作为主要部门和主导部门，在政策制定、制度设计、费用资助、整合资源、人员培训等方面发挥主要或主导作用，减少其对养老服务运作过程的过度干预，由直接介入养老服务的具体业务转向间接规划、引导、支持和监督。
二、注重人力资本投资，建立新型“社会投资型”国家
撒切尔“去福利化”改革中推行个人主义，反对集体主义福利观，强调每个人都是独一无二的独立个体，每个人只能自己对自己负责，由所有成员共同承担的集体责任根本不存在。因此，为鼓励个人通过改变人力资本、提升工作能力来改变目前的贫困现状，国家不再对所有低于最低生活标准者发放救济金，而仅面向两类人员：一类是18岁～24岁的单身者，一类是特殊困难者，如单亲家庭、养老金领取者、长期患病或丧失工作能力的家庭。实施就业培训，推进职业资格培训。为鼓励人们参与培训，法律规定受过培训的失业者可以获得一笔旅行补助和少量津贴，比没有职业资格的工作获得的失业救济稍多。
“授人以鱼”不如“授人以渔”。我国在养老金改革上应借鉴撒切尔改革的思路，实行积极的社会养老保险政策。自20世纪80年代中期以来，我国对养老金改革过程中的人力资本投资一直重视不够，政府为负担养老保险改革成本而采取的转移支付在一定程度上对人力资本投资产生了负面作用，进而间接影响到了我国经济的长期增长能力。为了适应知识经济和全球化时代对公民职业技能的需求，政府必须把原来消极被动的保障服务变为积极主动的技能服务，变事后补救性福利为事前预防性福利，政府不仅要对公民“社会支出”，更重要的是要进行积极的“培训和教育性的社会投资”。目前我国养老保险体系中，政府机关、事业单位甚至还包括国有企业工作人员人力资本与养老金待遇水平没有必然的相关性，抹杀了员工的积极性，不利于提升员工个人职业能力[2]。许多公民，尤其是弱势群体，从一开始就在人力资本上被剥夺了发展的机会，进而导致职业能力和生存能力下降，间接导致缺乏经济参与能力，从而在竞争中淘汰。因此，我国养老金改革可以适当借鉴“社会投资国家”①的理念，将人力资源投资作为社会养老保险发展的新立足点。养老金制度应该改变方式和内容，不能毫无差别地满足社会成员单纯的生存需要和物质生活保障，而应该变成一项鼓励全体社会成员不断进行职业教育、提升人力资本的社会福利政策，满足社会成员更高层次的精神生活和个人全面发展的需要。
三、关注特困人群和基本养老，推动社会养老重点化
在社会养老领域，撒切尔着力用“选择型”替代“普遍型”，大力削减财政开支，并推行个人主义福利观，强调个人的责任与义务。她认为，“一视同仁”的社会养老制度是侵害自由市场经济的祸根，国家应该帮助那些最应该得到帮助的人，否定通过收入再分配的受益是公民的一项基本权利。撒切尔表示，国家提供的养老应该给予那些真正需要的人，因此提高了基本养老享受资格的门槛，同时还降低了发放标准。例如：在20世纪80年代初期的改革中，强调国家基本养老金只能提供最低限额的生活费用，对于不足50岁的男性和45岁以下的女性降低发放标准，总额仅相当于在职平均工资水平的20％。1988年政府对养老金进一步改革，强制所有企业推行职业养老金，并推行个人养老金。这意味着国家只提供最基本的养老金，每个人可以通过职业养老金和个人养老金等渠道积累附加养老金，既为国家财政松绑，又给个人更多的选择机会。
借鉴撒切尔“去福利化”改革的思路，在社会养老领域政府应该坚持有所为、有所不为，不能像“福利国家”那样为全体居民提供高福利，要有重点地循序渐进，最大限度地发挥有限资源的作用。为了避免若干年后人口老龄化带来的巨大资金缺口，借鉴撒切尔夫人变“普惠型”为“选择型”的改革思路，有助于破除我国政府机关和事业单位的“普惠型”社会养老，重点关注特困人群和基本养老，为政府财政松绑，为国家责任卸担。要以基本养老为重点，以农民尤其是弱势群体为主体，加快完善我国社会养老保险体系。最近一轮的社会养老制度改革对农村和农民已经给予了较多的关注，但与城镇养老保险体制相比给予的关注仍然不够。新农保制度保障范围和水平还有待发展，养老金双轨制的长期存在导致农村居民和城镇居民的福利待遇在享受水平和范围上仍有很大差距。因此，养老金改革应该推进社会养老重点化，将关注的重点转向农村和非国有部门，新增福利开支应向农民和新流入城市的农民工倾斜。
四、追求社会公平，注重提高经济效益
在社会养老领域，平等和效率是一对难以两全的矛盾。“为了效率就要牺牲某些平等，或者为了平等就要牺牲某些效率。”在撒切尔夫人看来，经济发展和效率是第一位的，为了达到效率和公平的平衡，短期内的公平必须让路于效率，因为没有效率的公平是不可持续的[3]。撒切尔特别重视市场高效率的价值，强调市场的作用，促使养老主体“国家化”向“市场化”、“私有化”转变。她通过对福利机构的大规模私有化，通过出售医院、住房、学校等来弥补财政赤字，并实行第三方购买，从而更多发挥社会和个人在社会养老融资方面的作用。但是撒切尔夫人在改革中完全忽视社会福利本身公平正义的天性，改革深刻触动英国底层人民的利益，中产阶级急剧减少，社会贫富差距急剧扩大，这也间接导致其执政生涯的结束[4]。因此，我们在养老金改革的过程要吸取撒切尔改革的教训，十分注意公平和效率的平衡，无论“一味强调公平”还是“一味强调效率”，都是不可取的。从发展的阶段性特征来看，到20世纪末中国主要是解决经济如何发展起来的问题，重点是为促进和维护公平正义，奠定必要的物质基础。进入21世纪全面建设小康社会阶段，主要是解决发展起来以后的问题，重点是更加注重促进和维护公平正义。这就使得在全社会“帕累托改进”的基础上养老金改革的目标应定位为“维护公平正义、缩小收入分配差距”。
虽然近年来我国通过财政转移支付手段调节收入分配，特别是社会保障对初次分配的修正，使更多的城乡低收入群体、生活困难群体和外来务工人员享受到经济社会发展成果。但是，社会保障制度的分割性和碎片化，尤其是养老金双轨制的长期存在，并没有缩小初次收入分配差距，反而在某种程度上加大了这种差距。具体表现在以下方面：一是统筹方式不同。企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，机关和事业单位的退休金则由国家财政统一发放。二是支付渠道不同。企业人员由自筹账户支付，机关事业单位则由财政统一支付。三是支付标准不同。企业养老金替代率只有30％左右，机关事业单位则达到90％以上。“养老金双轨制”不仅导致了养老金的巨大悬殊，而且造成了社会成员间收入再分配差距扩大，违背了社会保障追求公平正义的原则。因此，从追求社会公平正义、进一步缩小收入差距的角度看，要尽量消除具有碎片化和分割性的养老金双轨制，缩小群体间的逆向再分配效应。在养老金双轨制改革中，必须加强顶层设计，确定机制目标，选择可行的制度设计路径，重大制度安排要趋于稳定，不宜放任各地自行“摸着石头过河”。在养老金双轨制并轨中，应考虑几个问题：一是机关事业单位向企业靠，还是企业向机关事业单位靠？机关事业单位向企业靠违反福利的刚性特点，缺乏可操作性，而企业向机关事业单位靠则缺乏财政可持续性，因此单纯地往哪一边靠都不合适。二是事业单位先改革还是机关事业单位同步改革？实践已经表明，事业单位先改革不可行，必须两者同时进行，而且机关要率先改革。三是分层分级还是统一标准，顶层设计和地方自主怎么结合？分层分级会导致制度的分割性和碎片化，在顶层设计下统一标准兼顾地方自主，有利于解决地区差异和人群差别。
五、循序、渐进、有序，切忌过快过急
撒切尔夫人上台执政后，针对“福利国家”的各种弊病，采用一贯的铁腕手段大刀阔斧地削减公共开支和社会福利，并限制工会权利和压制工会运动，企图一举摧毁二战后英国工党建立的福利社会[5]。这场暴风骤雨般的改革也引起了被触及利益群体尤其是底层阶级的激烈反抗，并以撒切尔的下台而宣告改革终止，仅仅取得了有限的成功。例如煤铁矿工人永远不能忘记1984年那场罢工中的苦涩经历，面对罢工者难以为生，撒切尔也绝不向工会妥协，并将不盈利的矿场关闭并私有化[6]。民众对撒切尔“怨声载天”，她甚至成为了第一位被母校—牛津大学拒绝授予荣誉学位的英国首相。但如果这场改革能够采用一种更加温和的方式，循序、渐进、有序，更加注重保障底层的权益，那么改革也许能取得更大的成就，能更大程度地推动人类社会福利事业的进程[7]。因为只有稳定的制度安排，才能真正带给人们稳定的安全预期。一个缺乏稳定安全预期的养老制度体系，不可能营造出民心安定、安分守己的和谐局面。
改革开放三十多年来，我国社会保障制度采用“试点先行、逐步推进”的模式，取得了比较大的成就，但同时也落下了碎片化和分割性等制度病根，常常是“头痛医头、脚痛医脚”。社会养老保险制度长期试而不定，朝令夕改，缺乏统一的顶层设计，不仅损害了制度的严肃性和可靠性，也因地方政府“过度创新”而造成制度碎片化、养老金待遇人群差异较大，没有缩小初次收入分配的差距。因此，我国养老金改革要吸取撒切尔改革的教训、引以为戒，在改革过程中，要加强制度的顶层设计，循序、渐进、有序，切忌过快过急，减少群体的相对落差感，这样阻力会相对较小。要科学预测经济社会的发展形势，制定适应经济发展阶段的养老金制度，同时出台合理的过渡办法，采取“新人新办法、老人老办法”的方式，有效解决转制成本给改革带来的阻力。归根结底，养老金改革的最大阻碍是政府的有限财政能力。无论采取何种制度设计路径，养老金并轨要解决的历史欠账、应对人口老龄化、确保基金保值增值、提高养老金待遇以及建立职业年金和企业年金制度等问题都需要政府的财政投入，这些都不可能“一蹴而就”。
［收稿日期］2013－05－20
注释：
①“社会投资国家”主张将福利支出重心从“事后的再分配”转向“提高人们适应社会的能力”上来，以“社会投资”取代“国家支出”，以“事前预防型福利”取代“事后补救型福利”，其目的是通过教育与培训帮助人们获取防止自身陷入贫困的技能，从根源上缓解贫困问题。