发达国家政府投资的运行机制及其启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,运行机制论文,启示论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府投资作为社会投资的一部分，从投资的目标、动机和行为等方面都有其自身的特点。政府投资是客观的，不同的政府投资运行机制会产生不同的结果。考察、研究市场经济发达国家政府投资的运行机制，对我们在改革开放的新形势下，找到一种更科学、更有效的方式，建立适合我国国情的政府投资运行机制具有重要意义。
(一)政府投资运行机制概述
政府投资运行机制，是指在政府投资活动中，组成政府投资活动的各个要素、各个环节为共同完成政府投资任务，实现政府投资目的，按照一定的规律相互联接，相互作用，相互制约的关系总和。政府投资运行机制各不相同，但一般都由动力机制、决策机制、管理机制、激励机制和约束机制等共同组成。政府投资作为一项完整的社会经济活动，要正常运行并产生预定的效果，上述机制是必不可少的，而且各机制之间必须相互协调。
经济和社会事业发展水平和客观需要，以及人们对它的认识程度，是决定政府投资动力的最重要因素。在经济和社会的发展的任何阶段，都会出现“瓶颈”制约因素，而这种阶段性矛盾也就对政府投资提出了客观要求。当这些客观要求被人们认识后，就会变成政府的投资行为。这种需求动力，一方面取决于社会发展需要强度，另一方面取决于人们对它的认识程度。同时，财力状况、决策方法等等，也是政府投资动力强度的重要影响因素；决策是政府投资行为的关键环节，对整个政府投资效果有根本性影响。政府投资的决策机制主要由决策者、决策方式、决策程序和决策内容4部分组成；管理机制是指投资决策部门、项目主管部门、建设单位和使用单位之间责权利的划分，及其相互之间的关系。主要作用对象是项目决策制定以后，如何进行项目的实施；政府投资项目的相关单位，一般是独立的经济主体，都有自身的利益，因此，要搞好政府投资管理，充分调动各方面的积极性和主动性，就必须建立和运用好激励机制，明确各方的权利、责任和义务，促使各相关单位和人员通力协作，密切配合，努力做好投资项目建设和管理各环节的工作；约束机制主要包括法律约束、制度约束、纪律约束、道德约束、舆论约束等方面。完善的约束机制，既有利于提高政府投资效益，又可以很好地避免腐败现象的发生。而且这种约束机制要贯穿于决策、建设和运行管理的各个环节。
政府投资运行机制具有如下特征：(1)目标性。作为政府投资系统各要素之间的联系桥梁，运行机制的总目标，就是保证政府资金安全、顺畅、快速地满足社会经济发展的“瓶颈”要求，消除社会经济发展过程中出现的各种障碍。政府投资运行机制的各个子机制的目标与总目标应当是一致的，只有各个子机制形成同向合力，才能更好地实现运行机制的总目标，这是一个科学有效的运行机制的基本要求和重要标志。(2)可控性。在整个社会投资活动中，政府既是投资者，又是调控者、管理者；而且，政府为了更好地实现投资目标和管理要求，也应该对政府投资的运行机制进行科学合理的设计、控制和规范。(3)政府投资并不排斥市场的作用，只有找准市场作用与政府调控的最佳结合点，才能既充分发挥市场机制的作用，又利用政府的力量抑制其可能带来的负面影响。(4)整体性。政府投资运行机制蕴含于系统结构之中，是联系系统各要素的纽带。因此，政府投资运行机制是从系统整体来诠释其基本内涵的，是从系统结构的内在联系上来把握其本质的。(5)客观性。政府投资运行机制是系统内在联系的必然产物，是机能运作的必然要求，因而是客观存在的。任何政府投资都有各自的管理模式，只是其运行机制不同，发挥的功能也会有较大的差别。(6)发展性。随着国民经济和社会事业的发展以及外部环境条件的变化，政府的投资活动会发生变化，政府投资运行机制必然也要随之发生变化。
政府投资运行机制的类型不同，发挥的功能和作用也不一样。政府投资系统功能的大小，在很大程度上决定于运行机制的模式及其科学性。
(二)不同国家的政府投资运行机制和特点
1.美国的政府投资运行机制及其特点
美国是典型的发达自由市场经济国家，但政府并不是完全放任不管。美国政府投资一方面对基础设施、公用事业等市场主体不愿、不宜投资的领域进行大量直接投资；同时，还通过补助、贴息等方式，对准公共产品进行间接投资。
美国政府投资的运作一般分为3个阶段：首先，重大建设项目要经过议会投资部门严格审查，审查内容主要包括投资规模、建设地点、效益评估等，获得通过的项目纳入本级财政年度预算。其次，项目的具体实施由各级财政部门委托专门机构组织招标进行。最后，建设单位严格按照与财政部门签订的合同组织施工，项目的施工进度、工程质量委托社会中介组织进行监理。项目验收合格后，财政部门采取购买的方式拨付资金。
美国政府投资的最大特点是，采用彻底的商品买卖方式来获得项目，然后把它交于使用单位。同时，政府的投资行为基本都是以法律、法规的形式予以规范和界定，政府、企业、银行、中介组织的职能和作用、责任和权益十分清晰，不仅保证了政府对经济发展的影响力和有效调控，同时也营造了企业自主发展、公平竞争的有利环境。
2.日本政府投资运行机制及其特点
日本经济属于政府主导型的经济体系。其特征是以私人企业制度为基础，按市场经济规律进行资源配置，但政府通过强有力的措施，对资源配置实行导向，以实现政府的经济战略。日本政府投资主要由大藏省理财局资金运用部负责运作。其运作大体包括3个环节，一是邮政省邮政储蓄、厚生年金、国民年金等项资金委托资金运用部，并按相当于国债利息的水平收取利息；二是资金运用部将资金转借政府融资机构或公团等事业机构，不收取利息和手续费；三是政府融资机构将资金贷给公团或民间企业。贷款利率等于或略高于借款利率。公团主要从事长期投资和建设，逐步回收投资，并按时还本付息。
与世界上许多国家的政府投资体制不同，日本的政府投资主体负责项目的设计、施工、经营、投资回收等全过程。充当这类投资经营主体的是各种类型的公团，以及中央政府、县、市、町、村组织或委托的机构，或者是股份公司。公团既是准政府性质的机构，又是一个具有独立地位的特殊法人。在发展方向等重大问题上听从政府的意见，但在具体建设经营方面拥有自主权。政府通常采取两种形式给予公团资金帮助，一是直接补助金，二是通过资金运用部提供无息或低息长期贷款。例如，大阪住宅都市整备公团的资产总额中，政府直接提供的补助金占5.9％，财政投融资提供的贷款占37.3％。
日本政府投资具有两个特点：一是资金实行有偿使用，必须还本付息；二是投资主体负责项目建设、经营等全过程。同时，日本政府十分重视规范化和法制化建设。投资计划和每一个重要建设项目的组织形式、资金来源以及建成后的经营管理等都要进行充分论证，提交国会审查批准，有的还要形成特别法。
3.法国政府投资运行机制及其特点
法国政府投资项目的管理和审批主要涉及4个部门：一是社会经济发展基金会。基金会分为两个层次，上层是由经济财政部部长和政府其他部长共同组成的部际领导委员会，承担指导和批准政府投资的职能；下层是运输、能源、通信、机场等专业委员会，负责对相关行业的企业所提出的投资项目计划进行审核，为部际领导委员会决策服务。二是计划署。计划署是直接为总理服务的政府机构。在投资管理方面，主要对国有企业和地方政府提出的较大规模的投资项目进行可行性评价和审查，提出意见和建议，并协助总理协调政府部门之间的关系。三是行业主管部门。主要参与各自行业投资项目的决策和管理。如运输部参与公路、铁路、航空和航运投资项目的决策和管理。四是国家任命董事长的企业董事会，负责提出投资项目的计划和资金的具体使用，完成计划的目标任务。
法国政府投资建设的程序，一般先由行业主管部门根据国家的发展需要和可能，召开专业性会议研究确定投资规划。再由企业根据发展规划要求的内容和进度，提出具体的项目年度投资计划，经建设项目所在地政府以及环保、卫生、劳工等有关部门同意，报社会经济发展基金会。经济财政部提出初步方案，交部际领导委员会审核批准。而对于核电站、高速铁路等大型投资项目的建设，要上报政府进行最后审批。经济财政部每年11月份公布下一年度投资项目计划，企业根据公布的项目计划安排投资与项目建设。
4.德国的政府投资运行机制及其特点
德国的经济模式是在强调自由市场竞争的同时，又特别注重政府对经济活动的必要干预。德国联邦、州、镇3级政府在项目投资上具有明确的分工：联邦政府主要负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资；各州政府负责各州的教育、医疗等投资；市镇级政府主要投资社会福利等方面的建设项目。
德国政府投资项目的管理机构主要有财政部、交通、建筑和房屋部、联邦建设有限公司、联邦铁路股份有限公司和州建设局。交通、建筑和房屋部，主要负责从技术上论证政府投资项目的可行性。财政部主要负责财政资金的拨付与管理，对政府投资项目具有审批权。联邦建设有限公司是由相应的政府部门拨款组建的专门经营机构，负责整个项目的建设和管理，它代表了德国政府对非经营性政府投资项目的管理模式。联邦铁路股份有限公司代表了德国政府经营性投资项目的管理模式。州建设投资管理局是州政府投资综合管理部门，主要负责以州政府投资预算为核心的项目立项、投资预算确定、投资拨款、预算调整、项目后评估等工作。
德国政府投资分为直接投资和间接投资两种方式。直接投资主要是修建高速公路等一些公共设施，间接投资则以津贴、补助形式给企业以支持。德国政府投资管理的基本模式是设立专门的机构，政府投资项目的建设程序一般是由需求部门提出立项要求，向财政部提出申请，再由财政部和交通、建筑和房屋部共同审查确定。项目立项后，由专门的机构对项目进行全过程管理，代替政府行使业主的职能。德国规定，500万欧元工程或20万欧元的设计和货物购买工程都必须在欧盟范围内公开招标。在政府投资项目的立项与建设过程当中，通常还伴随着有关财政投资的评审机构对其全过程的监督管理和评价。
(三)几点启示
通过对上述发达国家政府投资运行机制的考察，我们至少可以得到如下几点启示。
第一，政府投资项目的决策，必须顺应经济和社会发展的需要，适应市场经济的要求，有广泛的社会参与度，严格按规范的程序进行，并能很好地体现政府职能特点。
第二，政府投资作为一项系统工程，相关部门、机构和单位要形成权责匹配、互相制约的关系。使用单位、建设单位、监理部门、财政、议会在政府投资的过程中具有不同的职责，根据其法定职责，各自要在政府投资的不同阶段发挥作用。如使用单位提出需求并参与设计审查以及交付验收，建设单位按照合同约定，在监理部门的监督下保证工程的质量、进度，议会性质的政府专业部门对是否投资以及投资规模有最终的决定权，财政、预算部门要对工程预算进行审查并集中支付。
第三，上述各机构、部门的职责、权力大多要以法律、法规的形式予以确定，而且要以高度透明的方式，接受社会的监督。依法进行投资，严格按规则办事是保证政府投资效率的重要支撑，只有这样才能避免不同利益主体人为因素的干扰，保证政府投资预期目标的实现。由于政府投资的资金来源于税收，因此，政府投资活动理应是一个受到管制、高度透明的过程，政府投资要接受政府部门和社会多方面的监督。
第四，要充分发挥社会中介组织和专业人士的作用。一方面政府投资的专业管理机构要由投资、概算、工程、法律等各方面的专家组成。另一方面在投资的过程中，政府要采用合理、合法的方式选择、委托给相应的机构去进行。对社会中介组织和专业人士要建立硬约束的风险责任制度，增强各机构和专业人士的责任心，使他们真正成为政府投资运行机制不可或缺的重要组成部分。