依法执政与党内民主机制建设，本文主要内容关键词为：党内民主论文,机制论文,依法执政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次明确指出，依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。依法执政，就是党要紧紧抓住制度建设这个具有根本性、全局性、稳定性和长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化和社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法执政理念的提出，是对新的历史条件下共产党执政内涵的进一步阐释，是发展社会主义民主政治，探寻把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来的有效形式。
依法执政必然要求发展和完善社会主义民主制度，首先就要进一步发展党内民主，实现党内民主的制度化、规范化和程序化。本文从加强党内民主机制建设的角度，探讨目前条件下，坚持和实现依法执政切实可行的途径和方法。
一、依法执政的内涵与党内民主建设的契合
依法执政理念的提出是中国共产党长期执政经验的总结，特别是改革开放和发展社会主义市场经济过程中对共产党执政规律的新认识。党的十五大报告提出依法治国，建设社会主义法治国家的主张时，已经开始总结共产党执政的规律，指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[1](p.32)可以说，共产党执政的一般规律是与发展社会民主紧密相连的。经过几年的实践和探索，党的十六大报告在全面总结我国改革开放以来经验的基础上，提出了紧紧抓住21世纪头二十年这个重要战略机遇期，集中力量全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。其中，发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。而发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，这是我们党正式提出党要依法执政的基本前提。要实现三者的有机统一，在政治建设和政治体制方面要进行一系列改革，其中带有全局性作用的是改革和完善党的领导方式和执政方式，要依法执政。报告提出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”[2](p.34)可见，依法执政是坚持党的领导的题中应有之义。
党的十六届四中全会明确提出了加强党的执政能力建设的主要任务，就是：按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。其中发展社会主义民主政治的一个重要方面就是贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平。至此，我们党对依法执政形成了比较清晰的思路：一是加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。二是全体党员，特别是党的领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。三是督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展，保障公民和法人的合法权益。四是加强和改进党对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，提高司法队伍素质，加强对司法活动的监督和保障等。
通过简要回顾中国共产党提出依法执政的过程，可以体会到，我们党把依法执政作为新的历史条件下党执政的一个基本方式，这本身就是一个巨大的历史性进步，也是中国共产党在世纪之交复杂多变的国际、国内局势下的重要战略策略选择，这将在探索领导发展社会主义市场经济和现代化建设过程中共产党执政规律的同时，为发展中国家的执政党，甚至21世纪的执政党的依法执政提供借鉴。
笔者认为，从一般意义上说，依法执政是现代政党政治条件下，民主法治国家的一个或几个政党依照宪法和有关法律规定，通过法定程序进入国家政权，并在其中处于主导地位，依法进行对社会及其成员发生约束性影响的管理活动。现代政党政治是一个国家的执政党产生和依法执政的前提，民主法治的发展和完善是一个国家的执政党实现依法执政的必要条件。依法执政的核心内容主要包括执政党与立法机关（或国家权力机关）的关系、执政党与行政机关的关系、执政党与司法机关的关系，还包括执政党与其他政党和非政府组织的关系，以及执政党与国家的武装部队之间的关系。不论哪一种关系，都需要通过民主的形式来实现，因此，依法执政的内涵就包含着民主。在当代中国，按照宪法和党章的规定，中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党，而且党的执政地位是历史的选择和人民的选择。这种具体状况也决定了发展社会民主与发展党内民主是密不可分的，一种现实可行的途径就是以发展党内民主来带动社会民主。那么，依法执政首先就要发展党内民主，依法执政与党内民主机制建设应当是相契合的。
党内民主机制建设是以党内民主为基础的。因此，我们首先要厘清党内民主的含义。对此，学者们从不同的视角作出了不同的概括。有学者指出：“党内民主，概括地说，就是指全体党员有权在平等条件下直接或间接地决定和处理党内一切事务。”[3]这种概括有其理论渊源，例如，列宁说：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举领导人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”[4](pp.191-192)这表明，党内的一切权力，归根到底属于全体党员，或者说，全体党员属于党组织的主体。另有学者认为，党内民主是民主的基本原则和精神在党内生活中的具体体现。“党内民主是党基于自身的性质、任务和宗旨，依据民主集中制的基本原则，对党的组织、体制和过程所作出的民主的制度规定以及由此所形成的党内政治生活。”[5](p.4)在这个意义上，党内民主实际上包括两个层面，即制度规定层面和政治生活层面。科学的制度规定是根本，健康的政治生活是基础，两者有机结合，相互促进。
概言之，党内民主就是全体党员和组织依据民主原则决定党内事务、制定党内法规和制度并使之有效运行的状态。在此基础上，党内民主机制就是全体党员和组织在党内民主的理念指导下，遵循党内法规和制度，依据一定的程序开展活动的组织状态。党内民主机制建设的要点主要包括三个方面：一是要有比较完备的党内法规和制度，即制度规定层面。二是要有保障落实和实施这些制度规定的程序和具体措施，即技术和工具层面。三是党内民主的理念和作风，这是最重要、最难以确立的部分。任何党员特别是党员领导干部，只有具备了党内民主的理念，才会真正认同党内法规和制度，按照有关程序和具体措施的要求开展活动。其中，民主作风是具有党内民主理念的集中表现。
二、党内民主建设存在的主要问题
中国共产党成立八十多年来，随着党的事业的不断发展，党内民主问题一直是党的建设的重要问题之一。改革开放以来，特别是在发展社会主义市场经济和建设社会主义法治国家的进程中，党内民主既遇到了前所未有的发展机遇，也面临着严峻的挑战。一方面，发展社会主义市场经济，全面推进依法治国的基本方略，建设社会主义法治国家，在客观上为发展和完善党内民主提供了实践基础。另一方面，在新的形势下，党内民主又面临着许多新的越来越大的挑战，存在着很多不适应的情况，主要表现为：
第一，党内民主制度存在不适应依法执政要求的因素。在党内民主的制度层面，以党的十三大明确提出“切实加强党的制度建设”为契机，经过近二十年的实践，已经形成了一套比较完整的党内民主的法规和制度。以党章为核心，健全和完善了党内组织制度、党内选举制度、党内监督制度和党员权利保障制度，使党内民主的每一个环节基本上都有章可循、“有法可依”，然而，这样一个党内民主的制度体系，基本上是在计划经济体制下，或者是在发展社会主义市场经济初期确立的，具有明显的“管理”和“领导”的倾向，是“领导党”的制度，而不是执政党的制度（注：这里所说的执政党，是产生于西方政党政治的一个概念，意为“组织和控制政府的党”，这与中国共产党是执政党的概念有所不同。而“领导党”则是指中国共产党在领导人民取得新民主主义革命胜利，建立社会主义新中国前后，党就定位为中国共产党将成为带领全国人民建设新中国的“领导党”，即使党的第一代领导集体早已思考执政党的问题，但是1956年党的八大时，仍然定位于“党本身的状况有了很大的变化，党已经成为领导全国政权的党”。直到十一届三中全会后，邓小平提出了执政党应该是什么样的党的问题，党的十三大报告第一次明确提到中国共产党作为执政党的领导问题。因此，“执政党”和“领导党”长时间里是两个既有联系又有区别的概念。参见金安平：《中国政治语境下的政党概念》，载《政治学研究》2004年第4期。），不适应依法执政的要求。例如，党内选举制度比较典型地表现了“管理”和“领导”的倾向。候选人的提出和确定，长期以来基本上是自上而下地由组织部门提名一种渠道和形式，缺乏自下而上地由选举人推荐提名等其他形式，即使近年实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象”，但实行民主推荐的范围仍然有限，普通党员难以享有民主推荐的机会和权利。不仅如此，选举产生的干部在任期内频繁调动，实际上是一种变相任命制制约了党内选举制，正如有学者指出的：“如此发展下去，就有党内选举制被任命制取代的危险性。”[3]这是发展党内民主选举、实现和保障党员民主权利制度性障碍的一个典型表现。
第二，保障落实和实施党内民主法规、制度的程序和具体措施缺位。由于上述制度层面的特点和不足，由于“领导党”的“管理”和“领导”的思维定式，在党内民主建设上，我们党长期缺乏对保障落实和实施党内民主法规、制度的程序和具体措施。尽管这些年在加强党的制度建设上已经关注了这个问题，但是，一些程序性制度，例如《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《党员权利保障条例》）第三章保障措施，仍然规定得过于原则，缺乏可操作性。例如，关于保障党员的党内选举权和被选举权，《党员权利保障条例》规定：“党的任何组织和任何党员不得以任何方式妨碍党员在党内自主行使选举权和被选举权，不得阻挠有选举权和被选举权的人到场，不得强迫选举人选举或者不选举某个人，不得搞非组织活动妨碍选举，不得以任何方式追查选举人的投票意向。”[6](p.10)这一条款的规定几乎穷尽了目前党内选举中容易出现的影响民主选举的情形，但是却没有规定如何防止这些情形出现。
第三，党内民主的理念和作风存在空泛而又简单化倾向。党内民主理念的形成非一朝一夕之功，需要在长期的制度建设基础上，养成民主的思想方法和民主作风，形成党内的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的风气，从而升华提炼出党内民主的理念。民主作风是党内民主理念的直接表现，但不是唯一的形式。实践中，往往过分强调民主作风的重要性，而忽略了党内民主理念的整体构建，党内民主作风也有被简单化的倾向。宋平同志关于民主作风的一些体会很给我们启发，他说：“我们开会讨论问题，不能认为大家都发了言就是民主。要是主持者没有诚意，那些发言往往是言不由衷的，或者是有保留的。因此，要有一种宽松的气氛、民主的气氛，让大家心里没压力、没忌讳，能够畅所欲言。只有这样，才能听到真实的意见、全面的意见，不然真话很难讲出来。”[7]实际上，党内民主作风不是走过场、摆样子，而要以民主的理念来指导领导行为和执政行为。
三、党内民主机制建设的基本思路和具体设想
鉴于依法执政对执政党的内在要求，针对上述问题，笔者认为应当着重思考和进行党内民主机制建设，即形成以党内民主的法规和制度为基础，通过建立健全保障和实现党内民主制度的程序和具体措施，围绕坚持和发展党内民主作风这个核心，逐步形成党内民主的理念和依法执政的理念，切实实现和保障全体党员的民主权利，提高党的执政能力的党内民主机制。
首先，进行党内民主机制建设的基本思路是，按照宪法和党章的规定，坚持“党必须在宪法和法律范围内活动”。在这个原则指导下，探索“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的实现形式。一方面，培养和树立依法执政的理念，改变党内民主上的习惯性思维，把党内民主建设和社会主义民主政治建设有机互动，紧密联系起来。另一方面，在法规和制度层面上，修改完善与宪法和法律不一致的党内法规制度。例如，制定《党政领导干部选拔任用条例》的具体实施办法，协调与《法官法》《检察官法》以及新颁布的《国家公务员法》的关系。
其次，进行党内民主机制建设应当确立党内民主理念，尤其是要确立全体党员是党内民主的执政主体意识。中国共产党作为执政党，具有不同于西方执政党的特点。西方执政党一般都是通过赢得议会或者总统选举成为执政党，其党内民主和社会民主相互关联，党内民主的发展程度通过选举受到社会民主的推动和检验。中国共产党成为执政党，是历史的选择、人民的选择（注：关于这个问题，郭道晖教授在《“执政能力”的法理解读》一文中，进一步论述了“从人民的历史选择到现实选择和未来选择”，“我们必须战战兢兢地考虑人民对我们的现实选择和未来选择”，不断为人民立新功，来巩固和延续执政地位。详见《法学》2005年第7期。）。党的十六届四中全会决定指出：“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”[8](p.4)为了在国际局势深刻变化、国内改革发展的关键时期执好政，且长期执政，必须充分发挥党的组织优势，其中尤其要确立6900万党员的执政党的执政主体意识，并在党内选举、党内决策、党内管理和党内监督等方面体现和保障党员民主权利的实现。而党内民主作风，特别是党员领导干部的民主作风，则是保障党员主体地位和实现党员民主权利的形式要件。
第三，探索和实现党内民主制度程序化。例如，以实现党的各项决策科学化、民主化为目标，健全党委会的民主决策程序，通过建立党内重大决策听政程序、辩论程序和网上征询意见程序等，拓展党的群众路线和民主集中制在新的历史条件下的实现途径，广泛听取党员群众的意见和建议，发挥全体党员的聪明才智，形成党的正确决策。又如，制定“党员民主权利保障程序条例”，切实落实党章和《党员民主权利保障条例》所规定的党员的各项民主权利，尤其是选举权与知情权。
第四，改革和完善党内选举制度，这是建立党内民主机制的关键。其一，应当以改善党代表组成结构和参与能力为重点，完善党的代表大会制度和委员会制度。党的代表大会制度是党内民主的根本制度，要改变目前的常委会甚至书记办公会决定党内重大问题的局面，实现对党的领导机关及其人员（因为是执政党，党的领导机关及其人员同时也行使着相当的国家权力）的监督和制约，使党的代表大会真正成为党内充分有效的权力机关和民主载体。应当改善党代表的组成结构，避免实际上存在的以行政职务和党内职务作为标准选举党代表的现象，扩大党代表的范围和对不同团体的代表性。其二，结合在市、县进行党的代表大会常任制的试点，改革党代表选区划分制度，建立和实行党内竞选制度，并探寻与人大代表选举改革相协调的选举规则。市、县进行的党的代表大会常任制试点，已经取得了比较成熟的经验。在此基础上，是否可以在一定范围内进行试验，借鉴或结合人大代表选举改革的经验，把人大代表选举与党代表的选举协同起来。例如，可以通过建立单一选区制，从制度上促使党的代表参与竞选人大代表，从而提高党代表的领导能力和代议能力，更有利于提高党的执政能力。为此，必须制定竞选规则，建立和实行竞选制度。实际上，村民委员会的选举、部分地区实行的双推双选，已经在发展社会主义民主政治上进行了富有成效的探索，党内选举也可以进行试验，并在总结试点经验的基础上，制定比较系统的竞选规则，逐步建立具有中国政党制度特色的选举制度，进而推动我国民主选举制度的发展。