试论国家恐怖主义及其威胁，本文主要内容关键词为：恐怖主义论文,试论论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战结束后，国际安全局势在总体上趋于缓和，但地区性磨擦不断，热点升温。特别 是恐怖主义严重干扰了国际社会正常的生活秩序，危害人类生命与财产安全，所以引起 了包括各国政要和专业研究人士在内的各界普遍关注。然而目前国际上对恐怖主义的研 究还呈现零散的、各自为政的状态，并在关键性问题上缺乏共识。特别需要指出的是， 对国家恐怖主义普遍存在模糊的认识，在学者中间也存在着争议。本文在这里试图对国 家恐怖主义及其威胁做初步的探讨。
一、国家恐怖主义的内涵
简言之，国家恐怖主义就是以国家为行为主体而实施的恐怖主义。而这又引出了一个 富有争议的概念，即什么是恐怖主义，恐怖主义的实施主体到底包括不包括民族国家? 目前西方对恐怖主义的表述是各种各样的，不胜其多。美国一位研究恐怖主义的学者在 其书中，曾列出了于1936年至1981年间出现的109种有关恐怖主义的定义。仅美国政府 就曾给出了6种不同的恐怖主义的定义。[1](P107)例如，美国专门研究恐怖主义的学者 杰西卡·斯特恩在《终极恐怖者》(The Ultimate Terrorists)一书中，将恐怖主义定 义为一种为了报复或在公众中造成恐怖影响而针对平民使用暴力或威胁使用暴力的行为 。美国联邦调查局(FBI)将恐怖主义定义为：“恐怖主义是对人身或财产非法使用武力 或暴力，旨在威吓、胁迫政府或平民，以达到某种政治或社会目标。”美国法典的第22 条将恐怖主义定义为“由次国家组织或秘密机构为达到其政治目的所实施的、有预谋的 、针对平民的暴力活动。”[2](P13)此外《不列颠百科全书》对恐怖主义的定义是：“ 对政府、公众或个人蓄意使用恐怖手段或令人莫测的暴力，以达到某种政治目的。”《 中国大百科全书》对恐怖主义的解释是：“国际社会中某些组织或个人采取绑架、暗杀 、爆炸、空中劫持、扣押人质等恐怖手段，企图实现其政治目标或某项具体要求的主张 和行动。”英国学者F.哈利戴认为：“恐怖主义是指战争或内战以外，出于某种政治目 的而采取的个别暴力行为。”[3](P3)由此可见，上述多数定义并没有明确限定恐怖主 义的实施主体包括哪些，我们就此可以推断大多数定义中其实暗含着国家可以作为恐怖 主义的实施主体。然而不可否认的是，在是否存在国家恐怖主义这个问题上目前是有争 议的，美国的一些学者认为对国家恐怖主义的研究是最为重要的，因为它所造成的人员 伤亡和财产损失是最大的，比如他们认为，希特勒在一年内杀死的平民数量比历史上任 何恐怖分子都要多。而与此观点相反，例如《恐怖主义与美国》一书的作者菲利普·黑 曼(Philip B.Heyman)则明确指出，恐怖主义是团体行为而不是个人行为，但也不是国 家、政府或民族行为。那么是否存在国家恐怖主义呢?这里我们可以做下列分析。尽管 各国学者由于各自的立场、观察的角度和利益不同而对恐怖主义的概念有形形色色的解 释，但对以下恐怖主义的几点本质特征大家基本上达成了共识，这就是：1.恐怖主义是 种暴力行为；2.恐怖主义针对的对象是非战斗人员，即特定指向无辜平民；3.恐怖主义 通常带有政治、宗教等特定目的，其政治动机一般是为了影响或改变一国的国内或国际 政策；4.恐怖主义行动往往是通过精心准备，而且对打击目标往往进行出其不意的袭击 ；5.除了对目标对象进行物质和肉体上的毁灭外，恐怖行为还着重在公众中制造一种心 理震慑效应。诚然，战争造成平民的死伤与民用设施的破坏是难免的，两次世界大战， 平民的伤亡都是极其巨大的。而且战争状态下也可能发生类似恐怖主义的行为，诸如暗 杀、绑架、爆炸等，只要是针对敌方的军事目标，它就是战争的一部分，不属于恐怖主 义行动。但是按照战争法，战争的目标是为了消灭敌方的战斗力量，战争行为并不包括 那些故意地以平民和民用设施为特定打击对象的行为。需要强调的是，是否故意针对非 战斗人员实施暴力是区分战争和恐怖行为的本质和关键性的标准。
二、国家恐怖主义的表现形式
通过以上分析，可以确定国家可以作为恐怖主义实施的主体，接下来对国家恐怖主义 的表现形式进行探讨。本文认为国家恐怖主义的表现形式基本上分为以下三种：
1.以民族国家的名义直接发起恐怖袭击。这一形式的国家恐怖主义往往与战争或武装 冲突交织在一起。如二战期间希特勒执政下的德国将种族灭绝政策作为其基本国策，就 属于战争之外的恐怖主义行为；越南战争期间，美国将针对越南平民使用化学武器作为 其战争的“辅助”手段；两伊战争期间，伊拉克曾用化学武器攻击伊朗平民等。
2.在国家最高决策层的授意下，由次国家组织或国家的秘密机构所实施的恐怖活动。 这一形式的恐怖主义行为虽然是由次国家组织来实施完成，但它是在其政府的授意下， 反映了国家统治者的意志，所以应属于国家恐怖主义的一个类型。与前一种形式的国家 恐怖主义相比，它具有一定的隐蔽性。在苏美对抗的冷战时期，此类国家恐怖主义活动 尤为活跃，其运作的机构基本以苏联的“克格勃”(KGB)与美国的中央情报局(CIA)为主 ，此外还有以色列的情报机构MOSSAD等同类组织。典型案例有：1979年阿富汗战争爆发 前夜由KGB支持的卡尔迈勒政变，政治敌手阿明被KGB暗杀；1973年CIA对左翼前智利领 导人阿连德的暗杀活动等等。
3.由国家出钱雇用、资助、培训某些国际恐怖分子来为其实施恐怖活动。诸如冷战期 间美国中央情报局在中美洲、阿富汗、安哥拉、伊朗、利比亚、埃塞俄比亚、毛里求斯 和柬埔寨等地实施了一系列“重大”秘密活动，其中就包括通过在巴基斯坦美国控制的 情报人员和代理人向阿富汗的反政府抵抗力量提供金钱和武器，后这些武装人员流散到 世界各地，其中一些人(如本·拉丹)成为臭名昭著的恐怖分子。此外，随着巴勒斯坦问 题的复杂化，阿拉伯世界反美、反以的“圣战”呼声高涨，导致的全球范围内针对美、 以的恐怖活动，涉入的国家包括伊拉克、利比亚、叙利亚、南也门等，其活动方式也是 由上述国家出钱雇用职业恐怖集团。
相比较而言，一个国家在实践中会发现，最后一种形式的国家恐怖主义对自己是最方 便与安全的，因其具有很高的隐蔽性，故自己不用负责任也不用担心被受害方报复，在 国际上不会受到道义的谴责和制裁，在国内不会遭到反对派的攻击，因而暗中资助支持 敌国国内反对派中的极端分子来实施恐怖行动，被一些国家认为是最为“经济有效的” ，所以这一形式的国家恐怖主义最为常见。
三、国家恐怖主义对国际安全的威胁
冷战结束后，随着国家恐怖主义的发展，其对国际安全的影响也在发生变化。在冷战 结束初期，人们普遍对国家恐怖主义的发展存在着一种乐观的预期，一是因为两极对峙 时代的终结，国际局势整体上有所缓和；二是由于过去美国和前苏联为争霸的需要而在 暗中支持、资助恐怖组织的行为已经随着冷战的结束而失去了存在的必要，致使一些人 认为这些恐怖组织离开了美苏大国的支持便会难以为继，自行消亡。但事实上，冷战后 国家恐怖主义的危险还在上升，并呈现出新的特点。
(一)国家恐怖主义有可能与大规模毁灭性武器相结合
先进的现代科学技术不仅为人类创造了丰富的物质文明，同时也使人类消灭同类和毁 灭其生存环境的能力达到了登峰造极的地步，其标志就是大规模毁灭性武器(weapons of mass destruction简称WMD)的出现。WMD通常是指核武器、化学和细菌(生物)武器以 及放射性武器等“极度残酷的武器”，这种武器的使用已然超越了战争的目的——使对 方的战斗员失去战斗力，其应用往往非人道地使受害者遭受极度的痛苦乃至不可避免的 死亡。WMD所引发的恐怖效应可以说达到了人类所能承受的极限。核武器的杀伤力在二 次世界大战末日本的广岛、长崎已有了充分的展示，而生化武器可以说是一种悄无声息 的杀手，在人们有所觉察时，成千上万的人已面临着死亡。WMD制造的恐怖效应是显而 易见的。就目前而言，只有国家才能制造及拥有WMD，而对拥有WMD的国家来说，除非在 战争期间，或是遭到敌国首先以WMD攻击，拥有WMD的理性国家一般很少会直接以国家的 名义对他国实施WMD恐怖打击(即采取第一种形式的国家恐怖主义)，这首先是因为其害 怕遭到被攻击国以同样手段报复，另外，也受到国际法与国际道义的制约。从国际恐怖 组织的角度来讲，至今为止，还没有恐怖团体或个人利用核武器攻击或大规模使用生化 武器的先例——只有在1994年与1995年日本的邪教组织奥姆真理教曾对东京地铁等多个 目标使用过“沙林”毒气作恐怖攻击，以及美国不久前所遭受的以邮寄的方式进行的炭 疽杆菌袭击。这并不是恐怖分子天良未泯，而是他们在得到WMD方面存在着困难，其困 难来自两方面：一是一般的恐怖团体或个人缺乏必要的WMD的生产设备和材料；二是其 在运送核武器或以飞机喷雾等大规模传播生化武器手段方面存在着困难。那么，我们是 否可以由此确认WMD不会与国际恐怖主义相结合呢?答案是否定的，此种危险依然存在。 原因在于：
1.那些被超级大国指控搞恐怖主义的较弱小国家有可能先发制人，干脆孤注一掷，先 以WMD重创敌国，以免在敌国炮弹前“坐以待毙”。对此有人可能会反驳说，这些国家 可以将WMD用于攻击别国的军事力量与军用设施，不一定要针对平民。是的，这种可能 确实存在，但本文认为一旦使用WMD，其针对平民实施打击的可能性相对要大一些。这 是因为：第一，核国家，尤其是新诞生的核国家，其核武器的拥有量一般较少，它们在 使用时，总是要反复考量其效用，应用于平民被认为效力最大。此外，世界上无核国家 毕竟是大多数，就如美国当年以核武器攻击日本，它根本不用考虑遭到对方以相同手段 的报复，也不用考虑“第一次核打击”、“第二次核打击”之类的问题，所以它最终选 择了实施国家恐怖主义。第二，从生化武器方面看，此类武器也是应用于平民时所发挥 的“效力”最大，因为军人一般具有有关生化武器的常识和进行过防卫生化攻击的训练 ，而一般平民在此类攻击面前是脆弱的、恐慌的和易于失控的。此外，还存在另一种可 能性，即拥有WMD的国家将制造WMD的设备、技术、材料转让给其所暗中支持的恐怖组织 ，或将WMD直接出售给恐怖组织。尽管大多数国家对这样的行为持非常谨慎的态度，但 这种可能性并不能完全排除。首先，有的国家有可能在西方国家的打压与长期经济制裁 下为了生存谋利而“铤而走险”，将WMD卖给恐怖组织；其次，国家在与恐怖组织长期 的合作中可能会产生了超越相互利用的信任感和亲密关系，或发展了如塔利班奥马尔与 本·拉丹之间那样的依存关系，则这些国家有可能将自己掌握的WMD转让给恐怖组织。 而且将核技术或生化技术以民用的名义公开出售，或私下与恐怖组织秘密交易，这样国 家所冒的风险极小。
2.防止WMD扩散的条约和监督机制存在着明显的漏洞。
大多数发达国家同意按照“不扩散核武器条约”规章将其核出口置于国际原子能机构( IAEA)的监督之下。IAEA按照“不扩散核武器条约”执行其职能，其职能主要有两项： 第一是负责为促进各国核能的和平利用和技术上提供帮助；第二是对不拥有核武器的国 家的核行为进行监督，以确保其核技术的和平使用，而不转向制造核武器。
事实上，IAEA的行为方式有很大的漏洞。虽然按照1972年的核不扩散文件，IAEA有对 某些国家与地区进行突然抽查的规定，但实际上，在1991年IAEA接受联合国安理会的委 托，对伊拉克进行WMD核查之前，从没有进行过此类不宣而至的抽查。IAEA的防范措施 的另一个漏洞在于，在制定规则的当时，人们主要关注于核材料的拥有，而对研制核武 器的设备并未给予足够的重视。规则规定，在核材料运抵核能生产设备之前，各成员国 应尽早提供有关核设备情况信息。按照惯例，成员国一般应在核原料抵达前180天的时 间内提供核设施的情况。实际上这样做的结果，就使某些国家找到了借口——“其暗中 发展核武器的行为不应受到任何谴责，它没有及时通报其核设施的信息的原因是由于核 材料并没有到位。”
比起核武器来说，生物与化学制剂要容易生产得多，生产生化制剂的设备也可作民用 ，所以生化制剂也可以通过商业渠道得到。1972年的“生物武器公约”(BWC)全面无条 件地禁止使用生物武器，与不扩散核武器条约不同，它没有将国家划分“拥有”和“非 拥有”国家，所以BWC对发展中国家更有吸引力。但它没有有关对生物武器的核查及强 制条款，所以始终存在着一些违约行为。即使在条约中加入核查条款，这些条款也不能 完全杜绝作弊的行为。
3.前苏联解体和经济不景气造成的对WMD的管理上的失控及专业人员的扩散。
苏联解体后，由于经济不景气，对核废料的处理、核弹头的贮存及核设施的维护等方 面的资金极度短缺，核技术人员与核材料管理人员的收入低下，因此一些人扬言要将核 材料拿到黑市上换钱，也有外国政府与组织用高薪吸引俄罗斯的核技术专家，由此造成 核技术的扩散。制造原子弹的关键在于得到少量的武器级铀或钚。根据国际原子能机构 的资料显示，在过去的10年里全世界共发生了约375起核走私案件。另有报告显示，全 球至今已有上千磅的钚失窃，其主要来自前苏联地区。据合众国际社报道，1991年7月 ，停泊在莫桑比克首都马普托港的一艘前苏联船只上有5桶浓缩铀被盗。不久，有数公 斤浓缩铀在当地黑市上非法出售。瑞士警方也曾查获了19.5公斤铀，破获一个包括瑞士 、奥地利、意大利和捷克4国公民在内的核材料国际走私集团。[4]种种迹象表明，恐怖 主义分子不但可能掌握制造原子弹的技术，而且有可能拥有制造原子弹所需的原料。
(二)少数国家在冷战后继续操纵和支持其他国家内部的反政府极端组织的恐怖活动
冷战期间，美苏为了在全球争夺霸权，利用各地区原有的矛盾，暗中纵容、支持了一 批国际恐怖组织，为国际恐怖主义的发展埋下了伏笔。如70年代苏联入侵阿富汗后，美 国从巴勒斯坦、巴基斯坦、伊朗和阿尔及利亚等国招募了3000多名“圣战”战士，由美 国CIA进行培训后投入反苏作战，然而冷战结束后，这些人流散到世界各地，成为恐怖 活动的核心力量，[5](P257)反过来对美国自身的安全构成了极大的威胁。冷战结束后 ，这类活动有所减少，但仍远未杜绝。海湾战争后，美国为推翻伊拉克萨达姆政权，其 中央情报局每年向伊拉克民族恐怖组织提供1500万美元的活动经费，唆使其成员在巴格 达等大城市从事恐怖爆炸活动。据统计，1994年至1997年中，该组织制造的恐怖事件已 使100多名平民丧生。[5](P258)另外，一些国家还利用本国的使馆为恐怖分子提供所谓 的“领事服务”，其内容包括从伪造文件、利用外交邮袋偷运武器直到在使馆内为恐怖 分子提供安全住所等。总之，国际恐怖主义之所以在冷战后迅速发展和蔓延，是与这些 国家在幕后的推波助澜分不开的。
(三)一些西方大国在处理国际恐怖主义的问题中以自己的利益和立场为导向，坚持双 重标准，纵容某些恐怖活动，危害国际和平与稳定
美国对付恐怖主义的方式是以武力打击与经济制裁为主，这样“治标”不“治本”的 做法，并不能从根本上铲除恐怖主义产生的内在根源。而且美国从自身的利益出发，在 反恐问题上坚持双重标准，如布什总统在2002年1月29日的美国《国情咨文》中不负责 任地宣布伊拉克、伊朗与北朝鲜为“威胁世界和平的邪恶轴心”，而与此相对照的是， 在两伊战争期间，伊拉克曾对伊朗平民动用化学武器，美国出于冷战时期国家利益的需 要而对伊拉克的行为睁一眼，闭一眼，并没有将伊拉克列为恐怖主义国家。有些西方国 家对于阿拉伯国家反对以色列强占巴勒斯坦领土的斗争行为称之为“恐怖主义”活动， 而对以色列针对阿拉伯平民所犯下的严重的暴力残害罪行却视而不见，甚至认为是“合 理的”报复与防卫。此外，在中国的“东突”及俄罗斯的车臣问题上，西方国家长期以 来也缺乏公正的态度。从20世纪80年代以来，美国每一年都发表关于恐怖主义的年度调 查报告，根据自己的立场和观点，把一些国家列入支持恐怖活动的国家名单，据法国《 费加罗报》2001年12月21日的报道说，因被美国人认为国内有恐怖组织或向恐怖分子提 供资金和武器而被列入美国下一步打击的“黑名单”的国家有：索马里、也门、菲律宾 、印尼、伊拉克、利比亚、朝鲜、叙利亚和苏丹。[6]美国这样做的后果，不仅会引起 与这些国家之间的外交纠纷，而且会出现一种很危险的倾向，就是将“反恐”作为自己 推行国家利益、武力打击对手、任意侵犯别国主权行为的借口和“合理”解释，这是美 国以“反恐”的名义来推行其霸权主义，必然会危害国际安全与稳定。目前美国在对伊 拉克动武问题上的孤立，正说明其在反恐问题上推行的单边主义是不得人心的。