日本对华ODA中的“利民工程无偿援助”，本文主要内容关键词为：日本论文,工程论文,ODA论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代初以来，日本对华政府开发援助(ODA)成为中日关系的重要组成部分。90年代以后，日本对华ODA政策经历着新的调整。其中，“利民工程无偿援助”（以下简称“利民工程”）作为一种新的援助形态应运而生。什么是利民工程，其背景是什么，对中日关系的影响如何？本文拟把这些问题放到中日关系的整体环境下作一探讨。
一、日本对华利民工程的基本特性
二战以后，日本告别了战前外交，形成了以日美基轴和经济外交为两大支柱的战后外交。其中，以ODA为中心的对外经济合作成为其经济外交的核心手段。战后日本的ODA以如下几点作为理念基础：其一，地缘政治理念，即以经济合作为手段，营造出有利于自身的和平与稳定的周边环境；其二，相互依存理念，即从日本高度依赖海外资源与市场的现实出发，以经济援助开拓发展中国家的市场和资源来源；其三，大国外交理念，即把大国战略、国际贡献论、人道主义观点有机结合，以经济援助为手段在解决全球性问题的进程中扩大自身的对外影响。
80年代初以来的日本对华ODA政策，除以上述几点理念为基础以外，还有一些特殊的决策依据：其一，作为两个相邻大国，日本与中国之间有着与他国的关系无法比拟的密切的政治、经济、文化、历史联系；其二，80年代以来，中国开始急速成长为日本的最大海外市场之一；其三，在“历史问题”的阴影下，日本把经济援助作为在中国人当中改善日本形象的最佳手段。
日本ODA分为对国际组织出资的“多边合作”和以特定国家为对象的“双边合作”；“双边合作”又分为“有偿合作”（即以日元贷款为中心的政府优惠贷款）和“无偿援助”。80年代初以来，日本对华ODA形成了以日元贷款为主、无偿援助和技术合作为辅的资金结构，以经济基础设施为主、民生项目为辅的项目结构，以及以“多年度一揽子决定方式”为主、以小数额灵活决定方式为辅的决策结构。对华ODA成为日本对华友好政策的重要标志和中日友好合作关系的重要一环。（注：有关日本ODA的详情参看金熙德著《日本政府开发援助》，社会科学文献出版社，2000年。）从1980年至2000年6月，中国已利用四批日元贷款，累计协议金额达24,535.37亿日元，占外国向中国承诺的政府贷款总额的40%以上，贷款项目分布在交通、能源、通信、农业、环保等领域。1981年以来，中国还接受了日本无偿援助资金约1120亿日元，约占中国接受外国无偿援助总数的25%左右，援助领域包括教育、医疗、农业、环保等等。
自1989年起，日本ODA中增添了“小规模无偿资金合作”这一新的援助形态，1994年改称“草根（日语为“草の根”，意为“基层”）无偿资金合作”。这是以日本驻外使领馆为决策“与实施主体的、向受援国地方政府和医疗机构或非政府团体提供的小规模无偿援助，其最高限额通常每项为1000万日元（按现行汇率约为8万多美元），其突出特点是直接面向基层，利于基层。
这种小规模无偿资金合作的决策程序是：由受援国地方政府或团体向日本驻外使领馆提出项目申请→日本使领馆对申请单位的资格、项目内容、规模与援助效果进行审查和决定→日本外务省予以认可→日本驻外使领馆与申请单位签订援助合同（内容包括项目名称、目的、内容、与申请单位的关系、援助额、用途、使用规则等）→受援单位与物资、劳务提供方签订采购与施工合同→日本使领馆审查施工合同后提供无偿援助资金→项目完成后受援单位向日本使领馆提出最终报告书→日本使领馆对项目进行事后调查。
1990年起，这种无偿援助项目开始适用于中国，称作“利民工程无偿援助”（以下简称“利民工程”）。利民工程具有以下一些特点：
1.小型多样。以往日本对华无偿援助项目规模均较大，其政治、经济、社会效益带有浓厚的全局性和象征性。如“中日友好医院”项目约使用160亿日元，“中日友好环保中心”项目约使用100亿日元，每项规模均在1亿美元上下。与此相比，对华利民工程项目规模较小，平均每项70,410美元（约合59万元人民币）。利民工程具有小型多样、灵活决策、面向基层等特点，有着其他有偿资金合作或无偿援助形态所不具有的适用性。
2.针对贫困地区。利民工程以扶贫为主要对象，以快速反应方式集中为贫困地区解决饮水、农业、医疗、环保、教育等方面的困难，因此是一种农村基层直接受益的，农民看得见、摸得着的“解决近渴型”无偿援助。
战后日本ODA本来以日元贷款为主，以无偿援助为辅；以援建经济基础设施为主，以帮助解决其他社会问题为辅。90年代以来，在国际援助新潮流和日本自身对外政治战略需要的推动下，“解决全球性问题”在日本ODA政策考虑中所占比重不断增大。在此背景下，“扶贫”（日本称作“贫困对策”）日益成为日本对外援助的重要领域。就日本对华ODA而言，近年来中国自身把扶贫作为一项重要国策，这一点也是推动对华利民工程得以迅速发展的重要因素。
3.决策灵活、直接。利民工程的决策和实施主体是日本驻华使领馆，其预算和政策方针虽受外务省（特别是其经济合作局）约束，但其实际则是由驻华大使、经济公使（部长）、经济部为主体决策与实施，驻华各地领事馆也分别实施一些小规模无偿援助。
在中方的总体受援体制中，接受日元贷款的窗口在财政部，接受无偿援助的窗口在外经贸部，接受技术合作的窗口在科技部。与此不同，利民工程项目则由日本使领馆直接面向中国省地县基层单位。中央各部委则以向日本使馆推荐本单位定点扶贫县项目的中介方式参与项目决定过程。
例如，外交部曾向日本使馆推荐云南省金平县和麻栗坡县项目，中国社会科学院曾推荐陕西省丹凤县项目，中央对外联络部曾推荐山西省山阳县和镇安县项目。有一些扶贫项目则是日本使馆直接与各省地县政府或其他团体之间决定的。在这类项目中，日本各类驻华经济机构发挥了推荐和中介作用，中国省地县政府则起到了整理和提出申请的作用。
截至2001年1月15日，日本驻华使馆已实施144个利民工程项目，提供金额共10,139,160美元（约合83,787,965元人民币），若包括各地总领馆实施的项目则约达350项左右。（注：引自日本驻华使馆“日本之窗”因特网站www.japan.org.cn。）这些项目的实施实际上集中在最近几个年份。例如，仅1999年对华小规模无偿援助项目就达78项之多。（注：外务省“我が国の政府开
援助の实施状况——1999年度に关する年次报告”、337-338页。）
二、日本对华利民工程案例研究
（一）援助成效评价的基本问题
任何双边援助都以援助国的援助理念、受援国的受援需求以及双方特定的国际关系为基础。对双边援助的成效作出评价，乃是任何援助实施过程的必经程序和最终环节。
援助国与被援助国的中央政府和各自国内的民众与基层政府，这几种不同认识主体因其出发点和评价视角不同，对同一种援助项目的评价也往往各有差异。如何使援助方和被援助方均做出最大限度的好评，应成为任何援助项目的理想目标。
日本政府实施对华利民工程的决策动机包括以下三个方面：(1)作出对华友好的政治外交姿态；(2)表现帮助脱贫的人道主义援助理念；(3)在中国民众中培育对日好感的文化外交需要。这三点也构成了日本评价利民工程项目成功与否的基本标准。具体而言，日本使馆实施的利民工程评价内容包括：利民工程项目是否按原计划执行，项目现场是否建有标志日本国援助的标牌，援助资金有无挪用现象，当地民众对日本援助项目的认知程度如何，等等，具体评价时要根据这些条目对每一个援建项目作出“非常成功”、“基本成功”、“基本不成功”、“问题非常大”四个等级的综合评价结论。
从中方看，贫困地区分布甚广、脱贫任务长期而艰巨、政府扶贫资金严重不足等客观国情是欢迎和接受日本利民工程资金的客观基础，中央各部委、各省地县政府对接受利民工程资金的积极性则是其主观基础。利民工程资金日益发挥着弥补各级政府扶贫资金不足的积极作用。
（二）云南省金平县、麻栗坡县案例
日本驻华使馆于1995年和1998年对云南省金平苗瑶傣族自治县和麻栗坡县提供了两次利民工程资金。笔者曾于2000年3月14日至19日对这两县利民工程项目进行了实地调查。金平、麻栗坡两县均位于中越边界山区，是多种少数民族聚居的“特困县”。该地区多为喀斯特地貌特征，石灰岩分布广泛，山高坡陡，土地瘠薄，无河流，水源奇缺，确保人畜饮水和农田灌溉是解决生活问题和脱离贫困的起码前提。通常人畜饮水要靠修地窖蓄积雨水维持，冬春干旱时不少地方要到几公里以外的地方挑水，故素有“山大石头多，饮水贵如油”的说法。各级政府的扶贫能力以及当地农民的自助能力还远没有达到彻底解决基本用水需求的地步。因此，这些地区对日本、德国等各发达国家的双边援助和各类国际组织的多边援助有着迫切的需求和渴望。
1.日本使馆于1995年12月6日分别向金平县提供了84,344美元，向麻栗坡县提供了96,393美元利民工程资金。
金平县项目是在铜厂乡山上修建4206米长的送水主管道、18,317米分管道、21个大小蓄水池、241个16至20立方米的蓄水井。该项目总投资1,340,007元，其中日本利民工程资金84,344美元（约合699,600元），地方拨款474,382元，该乡农民筹集53,341元，自筹原材料112,684元。该项目的竣工使40个自然村991户5908人的饮水问题得到解决，同时还解决了628头牲畜的饮水问题，并可每年节约大量挑水劳力。
麻栗坡县项目包括：在铁厂乡到太和水库间修建11.4公里的引水管道并修建蓄水池；在八布乡内修建两条各约12公里的引水沟渠。铁厂乡项目总投资1,260,964.30元，其中利民工程资金400,081.16元，地方政府拨款632,493.12元，农民劳力投入158,390元。该项目的竣工解决了8个自然村26个单位的1127户6300人（内含学校师生1160人）的饮水问题，也解决了203头牲畜的饮水问题。八布乡项目总投资1,364,139.27元，其中日本利民工程资金40万元，地方政府拨款731,339.27元，本乡筹集70,000元，农民劳务投人191,190元。该项目的竣工解决了19个自然村、417户2691人（其中学校师生210人）的饮水问题，解决了1109头牲畜的饮水问题，并可节约大量挑水劳务。另外，大面积农田得到灌溉，可收取可观的增产效果。
2.1998年1月23日，日本使馆再次向金平、麻栗坡两县提供利民工程资金72，890美元，用于在农民家里修建储存雨水的蓄水井。
金平县铜厂乡饮水设施总投资为493,500元，其中包含利民工程资金301,300元，本地自筹192,200元（包括该乡农民的劳务和原材料）。该项目在16个自然村修建了150个大小不等的蓄水池，使184户1097人以及263头牲畜解决了饮水问题，每年还可节约33,120个挑水劳动日。
麻栗坡县董干镇饮水设施总投资为735,600元，其中包含利民工程资金301,279元，本地自筹180,000元，农民提供劳务和资金相当于 255,600元。该工程使董干镇7个自然村120户的601人以及876头牲畜的饮水问题得到解决。
两县利民工程项目均由县政府组织实施，并建立了县乡村三级管理体制，县扶贫办具体负责维护和管理。
这两县也曾得到其他发达国家和国际组织的援助。在调查中了解到，日本的利民工程的特点是：以县政府为直接实施主体，无偿援助资金的申请手续简便，要求事项合理，得到了县乡政府和群众的广泛好评。
（三）湖北省四县市利民工程案例
2001年1月12-16日，笔者对湖北省5个利民工程项目做了实地调查。以下是其基本情况。
1.1997年12月19日，日本使馆向湖北省蕲春县提供87,793美元利民工程资金修建了枫柏柳村中心小学校舍。此项目解决了该小学校舍陈旧和拥挤问题。
2.1998年7月30日，日本使馆向湖北省黄冈市农业技术培训中心提供了84,535美元，用于购买电脑、摄像机及其他教学、办公用仪器设备。该项目使这一贫困地区的“科技脱贫”活动得以走上新的发展轨道，使大量基层干部、农民和土专家们受到了科学种田、多种经营、养殖与种植技术的培训，已取得了令人瞩目的脱贫效果。
3.1998年11月27日，日本使馆对1998年遭到百年不遇洪灾的湖北省三个县各提供利民工程资金30,245美元，这些资金和省县救助款相结合，重建了3所中小学校校舍。其一，黄冈市堵城镇小学校舍建设项目，使受洪灾的约1000名小学生得以重返校园；其二，鄂州市第七中学校舍建设项目，使受洪灾的1600名中学生恢复正常学业；其三，阳新县苇源口镇中心小学校舍建设项目，使受洪灾的720名小学生重返校园。
（四）利民工程的一些具体事项
通过对利民工程的案例调查，笔者得以对这种无偿援助形态的一些基本问题进行一番具体考察。
1.总体评价问题。笔者认为，对利民工程可从三个层面进行评价：一是人道主义层面，二是援助效果层面，三是中日关系层面。从第一层面看，利民工程在中国的扶贫工程中发挥着重要作用，为县乡政府和当地民众所欢迎和需求。从第二个层面看，对日本而言，实施利民工程无偿援助取得了预期的外交效果。从第三个层面看，利民工程对中日关系的发展起着积极的促进作用。
2.一些具体问题。除了从人道、外交、中日关系等方面作出评价以外，利民工程还涉及一些具体问题。
保质保量问题。就笔者调查的范围而言，各地的利民工程项目基本上达到了预期目的。另一方面，各地也存在着一些问题，如原计划和实际执行情况不尽吻合、资金使用情况不够透明等等。从调查中可以看出，中央各部委推荐单位和省政府职能部门的监督、督促和审计，加上项目所在地县政府认真负责，是保证项目按预定方案得以实施的关键因素。日本使馆实施的“事后评价调查”则对发现问题、及时改进决策与实施方式具有推动意义。
援助标牌问题。笔者调查的各项利民工程，竣工时均制作了接受日本国援助的标牌。其形式有三种：一是在建筑物上直接刻出标识；二是在大门口挂上标牌；三是在院里竖立标志碑。从内容看，有的以大号字写有“日本国利民工程”字样，有的以较小字号详细记载着该项利民工程的来龙去脉以及对日本政府的由衷谢意。（注：日本有人说受援项目所在地的标牌往往是调查团到来时临时制作的。据笔者调查，这种说法不符合事实。）
资金结构问题。利民工程中有的项目是全额为日本资金，有的是日方资金和中国政府资金相结合，有的还加上基层农民资金而构成“三位一体”资金的项目。在这几种不同的情况下，其立项和调查的难易、项目评价的侧重点、经济与社会影响等都会出现一些差异。
各国比较问题。由于中国农村基层的扶贫援助款来源涉及多个发达国家和多种国际组织，对各种援助进行比较，也构成了评价的一个侧面。云南省县乡政府有关人员指出，各国和各种组织对中国基层政府的信任程度、申请程序的合理性和烦琐程度、调查与评价方式等方面均有不同。农村基层尤其对程序过于烦琐、调查时间过长、来访过于频繁等使“扶贫”反成“扰农”的做法表示了异议。
总之，利民工程是中日两国政府和民众都易接受和欢迎的“双赢”乃至“多赢”的援助形态。今后，在中日双方的积极协调下，利民工程应在完善体制、改进做法、加大力度的前提下不断得到发展。
三、利民工程的成效及未来展望
过去20年间，日本对华ODA取得了显著成效，堪称战后日本对外援助中最成功的范例。作为对华ODA的组成部分，利民工程的成效除具有ODA项目的一般特征以外，还具有以下一些特点。
任何国家的对外援助都是重要的外交手段，因而必以取得某种外交效果为预期目的。日本对华ODA的外交目的主要包括改善日中政治关系、拓展日中经贸关系、推动日中友好感情等方面。
除了以上案例分析中所述的直接效果以外，就日本对华外交而言，利民工程取得了“花钱少，收效大”的显著效果。
与其他ODA项目不同，利民工程是由以大使为中心的驻华使领馆负责决策和实施的，这就给驻华使馆的对华外交提供了绝佳手段。日本使馆作为日本政府驻华代表机构，通过资助中国中央各单位的扶贫点，受到了这些部门的欢迎，强化了使馆与这些部门间的合作关系。
与修筑机场、水电站、铁路等大型项目不同，利民工程大多用于直接以中国老百姓的温饱问题为对象的项目，使他们对日本的援助看得见、摸得着，这一点最大限度地保证日本达到了实施“脸上有光的（颜が见ぇる）援助”的目的。
毋庸讳言，以内外环境和中日双方条件的变化为背景，90年代中期中日关系一度曾出现相互间政治与安全信赖程度降低、双方舆论相互责难、两国国民感情冷淡化的局面。其中，日本对华ODA政策也在经历着重大调整，以致中日间曾出现“经援摩擦”，日本舆论中也出现了对对华ODA的成效表示怀疑的倾向。1998年底，中日两国就建设“致力于和平与发展的友好合作伙伴关系”达成了共识，中日政治关系止跌回升。中日双方应抓住这一有利时机，在包括ODA在内的经济合作各领域采取积极措施，推动两国政治、经济关系健康发展。
今后，就中方来说，宜在以下几方面作出努力：(1)为日本ODA妥善定位，制定鼓励日本ODA的方针与措施，加强对日本ODA资金的使用与评估工作的领导。(2)对日本对华ODA的成效予以肯定，在高层对话和主要媒体上增加有质量的正面评价。(3)注重在中日大型经济合作项目中利用日本ODA资金，双方共同商定既易于吸收日本ODA资金、又能收取互惠互利效果的大型项目，在一些关键项目中创造日方企业更易中标的环境。(4)对日本把援助重点从东部转向西部、从基础设施建设转向环保、扶贫、人才培训、制度建设等领域表示理解，在积极配合中因势利导。
就日方来说，不应把对华ODA建立在“中国威胁论”之上，不应把日本财政困难等技术性因素与“中国军备增长”等属于不同层次的政治问题不适当地挂钩，不宜背离80年代以来对华ODA政策的成功轨道。2001年以后日本对华ODA政策的调整应在双方相互理解的框架范围内进行，使ODA为中日关系的健康发展作出新的贡献。
在中日关系重新定位的进程中，中国政府和高层领导人对中日经济合作给予了高度重视。1998年11月江主席访日和2000年10月朱总理访日时，均对日本ODA在中国经济建设中所起的积极作用作了充分肯定。2000年10月8日，中国政府隆重举行了中日经济合作20周年纪念大会。2001年1-2月，财政部长项怀诚和外经贸部副部长龙永图先后访日之际均多次表示：日本对华ODA在中国经济建设和改革开放中发挥了重要作用；ODA项目在中国执行良好，也为日本带来了良好的经济和社会效益；日元贷款是中日经济合作的一项重要内容，对发展两国政治、经济关系都有重要意义。他们均对2001年日本ODA预算将削减3%表示了理解，并表示中国要在提高质量的前提下继续运用好日本的ODA。近年来，中国学界对ODA问题的研究也进入了更高层次，开始出现较有深度的研究成果。（注：近年来国内出现了《日本政府开发援助》等一批有关ODA问题的研究成果，新闻媒体也对这一问题给予了更多关注，一些大学国际关系学科的研究生当中出现了研究ODA问题的动向，2000年9月15日至16日中国社会科学院欧洲研究所主办了“对外援助与国际关系”国际学术研讨会。）
近年来，日本政府和各界人士也在充分肯定20年来日中经济合作的成果、排除干扰维护中日友好合作关系方面作出了很大努力。近来，日本舆论也就日本对华ODA问题作了积极、正面的报道。（注：例如，《日本经济新闻》2001年1月31日刊登了拓殖大学教授渡边利夫的关于妥善对待日本对华政府开发援助的文章，《朝日新闻》2001年2月2日刊登了就对华ODA问题采访金熙德的文章。）
经过中日双方的共同努力，90年代中期以来的“经援摩擦”局面已得到了有效遏止。随着改革开放进入攻坚阶段和西部开发战略的实施，中国对日本ODA资金的需求有增无减，日本ODA当能在未来中日关系发展中起到更大的推动作用。面向未来，只要中日双方积极协调，日本对华ODA有望成为新世纪中日关系实现新的发展的重要动力。