党的十一届三中全会以来我国农业政策的演变及其作用，本文主要内容关键词为：农业政策论文,十一届论文,作用论文,我国论文,三中全会以来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，我国农村发生了一系列深刻的变化，农业改革取得了举世瞩目的成就。研究和总结20年来我国农业政策的演变及其对粮食生产发展的作用，无疑具有重要的现实意义。
一、农业政策的阶段性演变
改革开放20年来，我国农业政策的目标选择、内容、性质和表现方式变化呈阶段性特点，大体上可以划分为1978～1984年、1985～1988年、1989～1991年、1992年至今四个阶段。这一划分，基本上反映了政策的演变轨迹，同时也比较系统地归纳了不同时期农业政策体系的主要内容及其特征。
第一阶段为1978～1984年，是改革的启动和突破阶段。农业和农村经济政策发生了重大转变：一是农村在国民经济调整的有利环境中率先进行经济体制改革，改革的核心内容是实行以家庭联产承包为主的责任制；二是纠正了国民收入分配中长期重工轻农的偏差，大幅度提高粮食及其他农产品收购价格，并制定和实施了一系列促使粮食、农业和农村经济全面发展的农村经济政策。这一阶段，农业政策的主要目标是摒弃旧的人民公社体制，通过经营方式的变革而形成一种激励机制，释放过去长期被压抑的生产潜能。同时，初步改善国家与农民的利益关系，增加农民的所得，以此调动农民的积极性。
第二阶段为1985～1988年，是改革的全面探索阶段。这一阶段，农业政策发生了明显的变化和调整，具体而言，主要表现为三个方面：一是由于实行了不利于农业自我积累和自我发展的投入政策和工农业产品比价政策，导致农业投入减少，工农业发展速度失衡，使得农业的发展处于严峻的困境；二是实行了农村产业结构调整政策，大力扶持新的经济增长点——乡镇企业，促其异军突起；三是进行了农产品统派购制度的改革，取消了对农产品长期实行的强制收购政策。这一阶段，农业政策的目标主要是：支持城市经济体制改革，为国家工业化提供更多的农业剩余；调整农业和农村经济结构，释放结构生产力；改善农业资源配置方式和经济运行机制。
第三阶段为1989～1991年，是改革的调整和深化阶段。农村经济体制改革的核心是对农村第一步改革中实行的家庭联产承包责任制和统分结合双层经营体制、第二步改革实行的农产品流通体制进行完善和深化改革；在国民经济治理整顿的大背景下，实行国民收入分配中增加农业分配份额的政策，增加对农业的投入，提高农产品收购价格，并回复到采用指令性计划手段加强农业；受紧缩银根等政策的影响，乡镇企业发展和劳动力转移受到影响。
第四阶段为1992年至今，是改革全面向市场经济过渡的阶段。1992年，以邓小平南方谈话为契机，中共十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。这一阶段农村改革、发展的主要目标和任务是：以建立社会主义市场经济体制为目标，深化改革、扩大开放；农业市场化进程加快；围绕适应市场经济发展建立农业宏观调控体系；支持农业产业化经营和股份合作制的发展，适应市场经济发展的组织与制度创新应运而生；实施“米袋子”省长负责制、提高粮食收购价格等政策，确保粮食等主要农产品产量和有效供给的稳定增长；以乡镇企业为重要支柱的农村经济全面、持续、健康发展；农民收入有较快的增加，农村社会日趋稳定。
二、1978～1984年农业政策对粮食生产发展的影响
党的十一届三中全会作出重大决策，把全党的工作重心转移到经济建设上来。为了适应这一转变，中央及时制定和实施了一系列加强农业的政策。
1.支持并推广家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制把收益和劳动经营成果直接挂钩，权责利明了，实现了按劳分配，且剩余索取权归农户，从而迅速释放了广大农民长期被压抑的生产积极性，促使农民增加对粮食及农业生产的资金和劳动投入，精耕细作，增加单位产出，提高效率。就全国而言，以1982年开始全面推行家庭联产承包责任制为分水岭，明显地可将改革开放初期的6年划分为1979～1981年和1982～1984年两个时段，前3年间家庭联产承包责任制只是在局部地区突破，对全国农业增长有贡献，但不很显著，而后3年的贡献巨大。以农产品产量总计的增长速度比较，后3年的增长速度快于前3年，两者年均增长速度之比为1:2.2。由此可见，家庭联产承包责任制这一制度变迁对后3年的农村经济和粮食生产发展的作用是巨大的。
2.提高粮食收购价格。1979年粮食收购价格提高幅度高达20.8%，成为农民收入增加的主要来源，刺激了农民种粮的积极性。
3.先后出台和实施了商品粮基地建设、强化农业科技发展、扶贫政策和措施，促进了农业生产条件的改善，提高了要素生产率，使农业综合生产能力有了显著提高，亩产由1978年的168.5公斤提高到1984年的240.5公斤，提高42.73%。这些对降低单位产品成本和提高种粮收入起到了积极作用，促进了粮食生产的发展。
4.调整产业结构和比价政策。农业政策体系中，除将本来不适宜种粮的耕地退耕还林、还牧、还渔，而使粮食播种面积合理调减外，其他各项农业政策对粮食生产的发展没有起抑制作用，真正实行了“绝不放松粮食生产，积极开展多种经营”的方针。与此同时，1978～1984年间棉粮比价分别为1:8.6、1:8.1、1:8.8、1:8.2、1:8.2、1:8.7、1:8.7，粮肥比价分别为1:1.14、1:1.40、1:1.52、1:1.57、1:1.51、1:1.52、1:1.23，均较合理，也在一定程度上促进了粮食生产的发展。
三、1985～1988年农业政策对粮食生产发展的作用
这一时期，我国经济建设的指导思想出现了急于求成的倾向，导致经济过热。这种宏观经济环境以及农业政策相应发生的不利变化，对粮食生产发展产生了负面影响。
1.农业投入相对减少，严重影响了粮食生产的进一步发展：重工轻农战略发生了回归，国家减少了财政用于农业的比重，特别是农业基建投资下降更快；地方财政收支包干制度不利于地方政府增加对粮食及农业的财政投入，致使财政对农业投入比重明显下降；作为农业投资主体的广大农户和农村集体经济组织，受经济利益驱动配置资源，也减少了对粮食生产的投入。由于国家、集体、农户三者对农业生产的投资都偏低，结果使农田水利基本建设工程年久失修、设施老化、效益衰减，致使1988年全国农田有效灌溉面积下降为4437.6万公顷，反而比1978年的4496.5万公顷减少了58.9万公顷，从而使粮食每公顷产量由1984年的3608公斤减少为1988年的3553公斤，减少55公斤。
2.产业结构调整政策发生失误，导致粮食播种面积大幅度下降。1985年粮食播种面积锐减，除了行政手段外，更主要的是围绕调减粮食产量这一政策目标而采取了强硬的经济政策措施：一是1985年1月，中央规定合同定购以内的粮食按“倒三七比例价”、合同定购价以外不再加价收购，这比1984年实行的超购加价约降低10%左右，实际上起到了降低收购价的作用。二是调减粮食合同定购数量。1985年，国务院核定合同定购数量计划为790亿公斤，各地层层压减，结果各县同生产单位和农户签订合同696.5亿公斤，比国务院核定计划少90多亿公斤。在市场粮食价低于定购价的情况下，定购数量下调的实质是限收，进而实现限产目标。这是造成当年全国粮食生产大波折的直接原因。
3.比价政策失调。农用工业成本随着通货膨胀而上升，进而导致农业生产资料价格上涨过快，1985～1988年粮肥比价分别为1:1.13、1:1.23、1:1.19、1:1.04，粮肥比价失调，农民种粮纯收入降低，影响了农民在粮食生产中的经营性投入。1985～1988年棉粮比价分别为1:7.7、1:6.6、1:7、1:7.1，对棉花生产不利，相对而言有利于粮食生产的恢复，但由于其他重要农业政策不利于粮食生产发展，粮食生产未摆脱徘徘局面。
4.“双轨制”及市场制度不均衡对粮食生产的发展产生了不利的影响。1985年秋季粮食大减产的信息传开后，“卖粮难”转瞬间变为购粮难。为了保证城镇居民和工矿企业职工所必需的统销粮的供应，政府只得采取行政手段强制完成合同定购粮任务。“合同定购”的粮食收购价格和交售数量都由政府说了算，不容农民讨价还价，这使合同定购明确为国家任务性质，只有完成合同定购任务以外剩余的商品粮，农民才能在市场上销售，这就形成了粮食价格和流通体系的“双轨制”。在实践过程中，由于“双轨制”违背了价值规律对商品价格的同一性要求，在粮源缺、市价高扬和定购牌价与市价差距拉大的情况下，农民交售定购粮越多，损失越大。已经获得生产经营自主权的广大农户，自然要将原来配置在粮食生产方面的资源和要素转移到其他有利可图的生产部门或项目中去，造成土地、劳力、资金等农业生产要素从粮食生产部门向其他生产部门的转移，影响了商品粮生产的发展。
5.乡镇企业的异军突起所形成的三元经济结构，对农业生产形成双重挤压。实行家庭联产承包责任制的一个重大绩效就是农民有了经营自主权、劳动自由权及财产权，加上中央出台了促进乡镇企业大发展的政策，乡镇企业异军突起。这使农民就业机会增多，农民收入增长，从长远看，有利于农业现代化进程的加快。但由于乡镇企业的异军突起是没有预料到的，其起家一般是靠农业积累，而这一时期正常的“以工补农（建农）”机制尚未形成，农业不仅遭受城市工业剥夺，而且同时还遭受乡村工业的剥夺，农业资源在边际报酬上的竞争，致使耕地、农业劳动力、资金等生产要素流向乡镇企业，种粮劳动力机会成本上升，一些发达地区粮食生产出现粗放经营和撂荒现象，这又影响了粮食生产的发展。
由于上述多重政策因素的共同作用，致使这一时期的粮食产量先是聚降，后则徘徊不前，成了改革开放以来粮食生产发展最为缓慢的一个时期，特别是1985年全国粮食总产量比1984年减产6.9%，即减少282亿公斤，是中华人民共和国成立以来除去1959年粮食减产量最多的年份。
四、1989～1991年农业政策对粮食生产发展的作用
这一时期，我国对国民经济进行了治理整顿，压缩固定资产投资规模，控制消费基金增长，消除经济过热，调整产业结构，使工农业和其他产业协调发展。国民经济的整治及农业政策的相应变化，促进了粮食生产的发展。
1.增加农业投入。1989～1991年的3年间，国家财政用于农业的支出逐年增加，1991年达到347.5亿元，比1988年的214.07亿元增加133.43亿元，即增长62.33%。其中，用于农业基本建设的支出达75.49亿元，比1988年的39.67亿元增长90.29%。这几年，国家组织实施了农业综合开发、“菜篮子”工程、扩大农业商品粮生产基地建设、“温饱工程”和“丰收计划”等重大项目，发动和组织农民进行农田水利基本建设；实行了加强农业社会化服务体系建设、推进农业科技进步的政策等，大力依靠科技进步振兴农业。所有这些，使全国农业生产的技术装备得到了改善，物质投入明显增加，全国农业综合生产力水平有所提高，粮食亩产由1988年的238.6公斤提高到1991年的262公斤。
2.提高粮食收购价格。1989年大幅度提高粮食收购价格后，粮食收购价格上升了26.9%，提高了农民种粮的积极性，促使粮食连续两年获得丰收，1990年粮食实现历史性丰收。
3.改革粮食购销制度。在1989年、1990年两年粮食连年丰收和大幅度增产后，国务院从1991年5月1日起，大幅度地提高了自60年代中期以来一直未动过的粮、油统销价格，并取消大米专营制度，在保证完成定购任务的前提下，放开了粮食市场。在此期间，国务院还作出了《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，促使中央和地方逐步建立粮食储备制度，以便实行吞吐调节，稳定粮食市场的供求关系和价格；建立了以郑州粮食批发市场为代表的若干个全国或地区性的大型粮食批发市场，带动了粮食市场体系的逐步建立。这些推进粮食市场化的政策举措，对以后粮食生产的发展起到了积极的促进作用。
五、1992～1997年农业政策对粮食生产发展的作用
1992～1997年间，农业政策的宏观经济环境变化大体上可分为1992～1994年和1995～1997年两个阶段。1992～1997年间总体上是制定和实施了加强农业基础地位的政策，但由于两个阶段的宏观经济背景差异明显，由此导致农业政策实施情况和政策绩效有所不同。
（一）1992～1994年农业政策对粮食生产发展的作用
1.耕地面积锐减。这一时期，政府出台了鼓励兴建“开发区”的政策，结果全国各地兴起了建“开发区”热，其所占用的耕地一般是高产良田，全国耕地面积急剧减少，1992年内减少738.7万公顷，比1990～1991年间年平均减少477.7万公顷高出54.6%。1993～1994年两年内耕地减少数量虽未呈增加走势，但情况依然严重，仍然在700万公顷以上。在耕地锐减和农业产业结构调整中，粮食播种面积逐年减少，1994年降至警戒线16.5亿亩以下。
2.农业投资份额减少。1993年全国农村信贷总额增长19.8%，比国家信贷总规模增长22.46%低2.6个百分点。国家财政用于农业支出占财政支出份额降至1992年的8.6%和1993年的8.3%，农业固定资产投资份额下降到1993年的1.9%。农业基本建设投资比重由3.69%下降到2.77%，支农及事业费占财政总支出的比例由6.4%下降到6.1%。在这种背景下，新增农业投入有名无实，使得粮食及农业综合生产能力提高缓慢。
3.农民收入相对减少。继1988～1991年农民收入增长呈徘徊状况之后，1992～1994年农民纯收入有所增加，但农民负担过重日益成为农村经济中的重大难点问题，农民和集体承担的提留和统筹款占上年纯收入的比例，1990年为7.88%，1991年为7.94%，1992年为7.87%，1994年为6.4%，1995年为7.8%。与此同时，城乡居民收入差距不断拉大，1990年为2:1，1991年为2.2:1，1992年为2.3:1，1993年为2.5:1，1994年高达2.6:1。农民负担加重和城乡居民收入水平差距拉大，对农业及粮食生产发展极为不利。
由于上述原因，使工农业发展失衡，1992年、1993年、1994年工农业发展速度分年度为4.25:1、3.85:1、2.48:1。这是粮食生产发展徘徊并在1994年跌入低谷的重要原因。
（二）1995～1997年农业政策对粮食生产发展的作用
1.增加农业投入。1996年国家财政用于农业支出为739.3亿元，比1994年增加18.48%。由于实施商品粮基地建设、农业综合开发、“丰收计划”等重大基础设施建设和科技推广项目支持力度加大，促进了农业生产条件的改善，农业劳动生产率和土地产出率提高。1996年农业劳动力人均生产的粮食、棉花、油料、糖料、肉类、禽蛋、水产品和水果8类大宗农产品合计达2368.7公斤，比1991年的1806.3公斤增长31.1%，这标志着农业劳动生产率的明显提高。这期间，粮食亩产由1991年的258公斤提高到1997年的291.8公斤，增长了13.1%。
2.提高粮食收购价格。1994年1月，国家实行外汇并轨，人民币有所贬值，这使一度高于国际市场价的中国粮价降至国际市场价格之下，从而为国内粮食收购价格提高提供了一个可能的空间。1994年国家决定将小麦、稻谷、玉米、大豆4种粮食的平均收购价提高42%，1996年再次提高粮食收购价格，这是1995～1997年粮食获得丰收的重要因素。
3.加强农用土地管理。这一措施的实施，使农业资源向非农部门流失程度有所减缓，耕地资源在1995年实现了近20年中少有的净增60.9万公顷。
4.建立粮食风险基金、专储吞吐调剂市场和最低保护价收购制度。这一系列经济政策的实行，特别是建立“米袋子”省长负责制，有利于中央和地方政府在粮食事权责任上的重新划分，促使地方各级政府落实粮食经济政策，并运用行政手段保证当地粮食播种面积、产量及供需平衡。
这些政策综合作用的结果，促进了粮食产量的快速增长。
六、几点启示
（一）要充分认识农业政策的作用
农业政策是用以确立农业生产、贸易和分配的一系列基本规则，它强有力地影响着农业部门的经营状况，并因其取向不同而带来了不同的农业绩效。政策影响农业绩效和结构调整是通过影响人的经济行为选择而实现的。政策安排确定了每个人的行为规范和如何选择使用的权利，即政策界定了人们的选择空间，告诉人们关于行为约束的信息，确立资源使用权利的预期和收入分配的预期，影响着生产与产品分配的关系，进而影响生产决策，而且决定着个人在面对公共权力时的选择条件，确定了个人与政府相互作用的方式。由于不同的政策对社会交易的基本规则、动力塑造以及信息和资源的可获得性的影响相差悬殊，由此而导致了巨大的政策差别效用。一些政策安排形成了对资源流向的误导，导致了资源配置的低效率，加剧了收入分配中的扭曲现象；而另一些政策则通过改变生产要素组合的环境和相对价格，通过提供更有效率地组织农业经济活动的途径，对结构变化和发展作出贡献，并且导致经济基础性调整。比如，某项决定土地使用和收益的权利约束的内容和结构的政策安排，如果能构建人与土地之间的一种新的关系，使人们付出的努力与其应得的报酬相一致，则会刺激人们努力增加供给，并且首先是以自己的劳动进行投入，从而强化资源的动员能力，提高生产水平，增加产出；相反，如果某项政策下的土地产权结构和性质使得人们的努力供给与其应得报酬之间呈离散状态，那么，由于缺乏投入的激励机制，则必然导致土地利用的浪费和低效率，甚至使良田沃土沦为不毛之地。不同的价格政策及其配套措施还对某些特定产品能起到鼓励生产的作用，或对某些需求不足或结构性过剩的产品起抑制作用，因而它又是引导社会中资源流动和农业生产结构变化最有效的手段。总之，在农业和粮食生产的发展过程中，政策是所有变量中居于核心地位的起决定性作用的一个变量。因此，对于政策的作用必须给予足够的重视。
（二）关于优化农业政策设计的思考
1.农业政策目标的选择。我国农业政策的制定应以增加农产品供给和提高农民的收入水平为核心目标，此外，还包括市场贡献、外汇贡献以及改善环境和实现可持续发展等多方面的内容。在粮食问题上，政策的选择同样应以粮食增产和农民增收为基准，同时需要处理好国家、生产者和消费者之间的关系，减少国家的财政负担，实现市场粮价的稳定。因此，粮食政策目标要包括增产、增收和供需平衡三方面的内容，即在政策举措上既鼓励农民持续增产，又在宏观调控上实施吞吐调节等风险防范政策，进而实现粮农增收和粮食供求平衡。
2.农业政策设计中必须关注的几个问题。
(1)粮食产量波动是农业波动的晴雨表，对农业政策取向调整起着重要作用，因而要以粮食产量波动作为农业政策调整的重要预警指标之一。需要特别指出的是，任何时候都不能忽视粮食及农业的基础地位，要采取强农政策，进而实现粮食持续增长。
(2)处理好粮食政策与农业及宏观经济政策的关系：一是要保持粮食生产的持续增长，必须有一个良好的宏观经济运行环境，通过宏观经济政策促进总需求与总供给平衡，保持适度的物价水平，防止高通胀；二是成功的农业政策必须与它所处的环境找到适当的平衡。
(3)要重视农业政策体系的结构效应，处理好农业政策体系中各项政策之间的关系：一是粮食与农村非农产业的关系，促进农业资源的合理配置和农村各业协调发展；二是要有一个合理的农业产业结构调整政策和均衡的市场制度，促使农村各业在宏观调控和市场机制作用下均衡发展；三是有一个合理的棉粮比价，促进粮棉协调发展；四是要有合理的粮肥比价。
3.完善农业政策实施机制。在政策实施机制中，要注重法律监督、民主监督，实行村务公开制度，这对减轻农民负担、完善土地承包经营制度等问题的解决都是非常重要的。需要指出的是，农业政策有效的实施机制，就农村微观层面而言，要通过农村政治、经济、社会体制的全面配套改革才能形成。因此，在农业政策设计中，要注意政策的实施机制，使所制定的政策能顺畅实施并获得显著绩效。
1998年9月25日，江泽民在安徽考察工作时的讲话中将农村改革的基本经验归纳为“四个必须”：必须把调动农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点；必须尊重农民的首创精神；必须大胆探索农村公有制的有效实现形式，不断完善农村所有制结构；必须坚持农村改革的市场取向。并强调按照社会主义市场经济体制的方向，继续推进农村改革。江泽民的重要讲话，既是对中国农村改革20年经验的精辟概括，也为中国农村的进一步改革明确了方向和目标。