比较视野下中国大学决策权力运行机制研究，本文主要内容关键词为：运行机制论文,中国大学论文,视野论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、大学决策模式及权力构成 所谓决策模式，是指一定的组织或者管理者群体在长期的实践活动中形成的一种稳定的决策活动基本样式或模型。根据分类不同，大学决策模式也有多种表述形态，如：双重组织模式、学术共同体模式、政治模式、有组织的无秩序模式、管理主义模式、团体模式、精英模式、博弈理论模式等。决策以权力为基础，每个决策模式都包含决策主体的结构关系和权力构成关系。从现代大学的组织形式来看，大学存在三种基本权力：政治权力、行政权力和学术权力。从各国大学管理决策体系的历史发展和现实实践来看，各种权力都有对大学事务作出决策的要求。政治权力是统治力量在大学的延伸，要求大学要满足国家和社会发展的政治需要，关注大学发展规划、人才培养规格等宏观决策；行政权力基于大学的公共组织特性，要求大学要符合公共组织的运转规律，如：等级区分、明确分工、标准化作业、目标导向、追求效率等；学术权力则源自大学的基本属性，要求大学要以学术为导向，提供充分的学术自由，促进大学学术繁荣。三种权力既有融合也有冲突，在不同环境下通过相互博弈达到某种均衡就形成了不同的大学决策模式：以政治权力为主的大学决策模式、以行政权力为主的大学决策模式和以学术权力为主的大学决策模式。 大学的内在基本属性和外部组织特征都决定着大学属于一种学术型组织，与政治权力存在天然冲突。但是，基于大学重要的社会作用和地位，在大学发展的各个时期各国政府都在不断尝试控制和影响大学，特别是大学的服务社会职能出现以后，政府控制日渐加强。考察世界大学发展史可以发现，政治权力与学术权力、行政权力间的博弈始终没有停止。政治权力压倒学术权力和行政权力统领大学决策的情况一般只出现在特殊时期。如：美国殖民地时期，哈佛大学负责管理大学事务的组织被称为“直接政府”，体现了其政治特征。现代各国大学中，政治权力侧重于把握大学宏观发展，一般较少直接参与大学内部决策。当然，权力间的博弈是一个动态发展的过程，会随着情势的变化而出现新的构成关系。另外，根据现代组织理论，学术权力和行政权力都是基于大学的组织特性。在早期大学中，代表学术权力的教授掌握着大学决策权，有效推动了学术在大学的繁荣与发展。进入现代社会以后，随着大学科学研究和管理事务的越来越精细化、复杂化，对大学决策者的组织管理能力提出了严峻的挑战，大学组织自身提出了对专业管理团队的需求。现代大学中，行政管理者所掌握的行政权力是由办学者所赋予的。行政权力追求管理效率和效益，其运行方式是“纵向的、由上而下逐级进行的”，与大学自身的“学术导向”和“松散结构”特性存在一定冲突。现代大学决策的过程实质上是政治权力、行政权力和学术权力相互博弈的过程。 二、中外大学决策权力运行机制比较 (一)我国大学决策体系权力结构组成 1999年，我国颁布《高等教育法》，以法律形式明确规定我国高等学校实行“党委领导下的校长负责制”。高校党委是大学的最高决策机构，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使管理职权，并对其负有监督权。大学校长则是行政权力和学术权力的最高代表，“全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。在“党委领导、校长负责”的基础上，教育行政部门、大学学术委员会、校务委员会、教职工代表大会等组织形成进一步的完善和补充。《高等教育法》明确规定，“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”。大学学术委员会负责“审议学科、专业的设置、教学、科学研究计划方案，评议教学、科学研究成果等有关学术事项”。同时，以教师为主体的教职工代表大会是保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益的重要组织形式。教职工代表大会兼具监督、咨询双重职责(如图1)。
图1 中国大学决策体系权力结构组成 (二)中外大学决策权力运行机制比较 从形式上看，目前中外大学决策体系中都包括最高决策权力机构、以校长为代表的行政权力机构、以教授为代表的学术权力机构，以及民主决策机构和监督机构等，即中外大学决策权力的运行都是沿着“决策—执行—监督”这一轨迹实现的。 1.最高决策权力机构 无论是分权制的美国和德国，还是集权制的法国，以及居于上述二者之间的日本，其大学内部决策体制具有一个共同特点：由一个委员会集体作出决策，校长统一负责执行。美国大学的决策委员会是董事会，日本大学为评议会、教授会或董事会，德国为校务委员会，法国为大学理事会(或称校务委员会)。它们都是大学的最高决策权力机构，其基本职责都是制订学校的大政方针及长远规划，很少参与具体事务。另外，许多国外大学董事会等决策机构都有社会力量、政治力量的参与。如：美国加利福尼亚大学的董事会由社会政界、经济界、工商业界等多方人士组成；英国、澳大利亚等国家的大学理事会包含了企业界、社区领袖和校友等广泛的与大学利益相关的责任主体。 我国大学最高决策机构是学校党委，对学校管理运行具有监督权，但不直接参与学校具体事务(除了政治学习等党员事务)，“党委根据党的基本路线和方针政策，结合国家经济社会发展的要求，联系学校具体实际，确定正确的办学目标，明确合理的办学任务，并由此制定学校的发展规划和各项改革方案。”但我国大学学校党委并没有许多国外大学董事会拥有的任命大学校长的权力，党委书记既非校长的直接领导，党委中也没有校外人员的参与。学校重大事项一般是由与校长具有同等地位的书记组织召开包括校长在内的党委会讨论决定，使得形成的“决策”对校长的约束力大打折扣，也导致有些学校的党委过多干预学校管理事务。另外，我国大学不但要接受教育行政部门的监督和评价，还需执行来自教育行政部门的任务安排，相对于国外大学(即便是政府控制力强的法国)我国大学的最高决策权力运行受政治影响更大。 2.行政权力机构 从国外大学情况来看，大学校长大多由董事会聘任，是行政权力的代表，担负着学校管理与运行的职责，决策机构的决策由校长组织实施，校长在实施决策中实行高度的个人负责制。在行政权力实施中各国大学都较为注意纵向分权，加强学院和系的权力，以激发广大教师教学科研的积极性和创造性。除了院校各级行政机构，国外大学一般在校长之下还设置了一些负责各项管理事务的委员会，以辅助行政权力的实施。 与国外大校长对董事会(理事会)负责不同，我国大学校长和副校长通常由上级组织部任命，校长不是向党委负责，而要对其上级负责。校长成为行政权力和学术权力的双重代表，这一点与牛津大学副校长的角色设置非常相似。但由于长期受行政管理模式的影响，我国大学行政权力泛化现象比较严重，挤压了其他权力的空间。 3.学术权力机构 重视学术权力的作用是国外大学决策中的一个突出特点，许多国外大学都设有大学评议会或教授会等学术权力机构。这些机构的职责是负责处理学术相关事务，并对学校管理进行监督。虽然各国以教授为代表的学术权力的机构组成、参与决策方式等存在区别，但都有一个共性：学术权力机构与行政权力机构是平行的，直接向董事会(理事会)负责，这是国外大学能够保证学术权力得以有效实施的关键。 我国大学也设有专门的学术权力机构，校、院、系各级都设置有教学委员会和学术委员会。但是在实践过程中，我国各级学术权力机构却是在相应行政机构的管理下进行运作，行政权力以各种形式干涉学术事务的现象在我国大学并不鲜见。相较而言，国外大学教授拥有更多的治校和治学的权力，有效保障了学术权力的发挥。 4.民主决策和监督机构 基于悠久的大学自治和民主传统，国外大学十分注意在大学管理中引入民主决策机制。所谓校长负责制也不是校长独揽大权，而是采用个人负责制和会议制相结合的方式来确保大学内部结构更加顺畅，决策行为更加公平、有效；由各领域人员组成董事会、理事会则保证了决策能够兼顾各方利益；包括教授、非教授的教师以及非教师的职工，甚至还有部分学生代表加入的评议会、教授会有机地保障了各利益群体参与决策的科学化、民主化。除了多元参与的评议会和由教师组成的各级教授会，国外许多大学还设置了由具有丰富经验和渊博知识的专家、学者组成的“参谋部”或“智囊团”等决策咨询机构，并将其作为大学民主决策的一个重要途径。国外大学对学校管理的监督主要来自两个方面：一是最高决策机构董事会、理事会的监督，如美国大学的董事会和董事们不仅能够左右大学的大政方针，而且还要监督校长、管理部门和教师的工作效率和行为；二是代表学术权力的教授会、评议会的监督，如日本的大学评议会和教授会以及大学院一级的教授除发挥咨询审议、部分决策的作用外，还起着一定的监督反馈作用，与行政权力的平行关系是他们能够充分发挥监督作用的保障。 在我国，除了常设的教学委员会、学术委员会等，教职工代表大会是我国大学实现民主决策的重要形式。重大教学事务、学术事务有相应委员会集体评议做出决策，每年举行的教职工代表大会集体审议学校重大决策和制度安排。对学校管理的监督反馈则主要来自三个方面：一是学校党委；二是学术委员会；三是教职工代表大会。应该说，从制度设计和机构设置上，我国大学可以满足民主决策和监督的需要。但在实践中，由于民主制度不完善、民主程序设计不合理、教师参与决策机制不畅通、教师民主意识淡薄、重行政意志轻民主参与的管理机制等原因，使得我国大学民主决策和监督往往只有形式而缺乏内容。 三、当前我国大学决策权力运行机制中存在的主要问题 (一)决策体制不健全 目前我国大学实行的是党委领导下的校长负责制，在制度设计上学校党委是大学最高决策机构，以校长为代表的行政系统则是决策执行者，学校党委和学术委员会、教职工代表大会等作为监督者。但是在实践当中，“学校内部组织结构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校改革、发展和基本管理制度”等权力实际上掌握在校长手里，学术委员会、教职工代表大会实际上只是咨询机构，学术权力难以发挥应有的力度，由此导致“行政与学术不分，行政决策往往决定学术问题”等行政权力泛化现象。究其原因在于大学决策权力配置和定位尚存在模糊或偏差，致使政治权力、行政权力和学术权力实施没有清晰的边界约束。基于党委的决策权，校长应向党委负责，其职责应定位于“忠实实现党委会制定的各项战略意图”。但在实施过程中，因为校长需向上级负责，因此许多大学校长实际上承担起了党委会的决策责任。除了“责任”方向不明的问题，在党委与校长之间还常常存在着“责任”内容划分不清的问题。如：有的学校党委过多涉入学校管理事务，造成校长行政管理权力难以充分、自主行使。在现实中，许多大学党委和校长之间不是决策与执行的关系，而是变成了一种平行分工，往往导致分别专断甚至合谋。由于缺乏话语力度，再加上大量“双肩挑”人员的参与，学术委员会难以充分发挥学术权力，使得学术决策常常被行政决策所代替。另外，作为教职工代表大会执行机构的工会属于学校行政机关，直接造成工会成为“行政领导的代言人”，制约了教职工代表大会监督、咨询作用的有效发挥。 (二)决策的民主化程度不高 教职工代表大会是我国大学实施民主决策的重要组织。但在现实实践中，许多大学的教职工代表大会的运行受行政权力影响严重，集中表现在：在学校管理的许多重大问题，如教师引进、干部选拔、学校重大基建项目、重大改革方案等决策上，专家、学者和普通教师等几乎无法实质性地参与决策；缺乏日常沟通途径与反馈机制，一年一度的安排无法满足广大教职工参与民主决策的需要。同时，我国大学目前还普遍缺乏类似于国外大学由具有丰富经验和渊博知识的专家、学者组成的“参谋部”或“智囊团”等的决策咨询机构。另外，随着办学自主权的扩大，大学与外部社会的关系变得日益密切，时代的发展要求社会力量以适当方式参与大学决策，但目前我国大学决策机构中少有校外人士参与，各利益相关者参与、调节和监督的机制还未有效地建立起来。
图2 中国大学决策体系权力运行结构 (三)决策监督机制不完善 学校党委和校长责任边界的不清晰，使得我国大学决策权力和决策责任出现相互分离的现象，平行分工又使得党委的监督权力难以真正落实。目前，我国大学内部事务基本都由行政系统管理，在校长的统一领导下，学术委员会和教职工代表大会的权力运行受到行政权力的制约，其参与决策的方式基本是以建议和审议的形式出现，缺乏监督力度。教师、学生和社会人士等利益相关者参与学校管理缺乏合适的渠道和机制，其监督和反馈更显无力(如图2)。教师与行政之间存在密切的利益关系，也使得内部监督效益大为降低。国外大学的董事会(理事会)之所以能够发挥监督的职能，源于他们拥有聘任校长等影响行政的权力；教授会监督职能的发挥则是基于其学术权力与行政权力处于相对平行的位置。同时，国外大学大多在政府行政监督的基础上引入了社会监督机制，包括建立第三方监督机构或在大学现有监督机构中引入社会人员等，在无利益干扰的情况下保证了对大学监督与反馈的更加有效。我国大学外部监督主要来自上级教育行政部门，由于上下级关系的制约，上级教育行政部门的监督往往效果显著，但是缺乏内部监督的支持，外部监督效果有时会存在片面性。 四、完善我国大学决策权力运行机制的对策建议 (一)明确分工与职责，不断健全大学决策体制 健全的决策体制是决策权力有效实施的组织保障。大学决策体制设计的关键是如何通过一定组织形式对决策主体的决策权力合理配置和定位。在坚持党委领导下的校长负责制的基础上，随着大学自治权日益扩大和教师人力资本作用的凸显，大学现有决策权力结构应逐步做出重新调整与安排。一是落实学校党委“最高决策机构”的角色定位，并履行好监督职责。高等教育作为国家头等重要的事业，其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准。根据我国国情特点，作为政治权力的代表，应继续坚持党委在大学中的政治领导核心地位。党委的核心作用主要体现在“总揽全局、协调各方”，支持校长独立负责地行使管理职权，并全面监督学校的各种重大活动措施。二是明确校长的权责内容与边界。首先要明确校长的责任对象。虽然我国大学校长是由上级部门任命的，并从行政上接受上级教育行政部门的领导，但是基于学校党委会的决策权，要改变党委—校长间的平行结构关系，校长应向党委负责，认真执行党委会的各项决策。另外，校长既是大学的最高行政负责人，代表的是整个大学行政管理群体，又是学术权力的代表，代表着大学学术群体。因此，校长既需要处理好行政权力与学术权力的关系，又要正确区分行政事务与学术事务的界限。三是建立学术权力与行政权力的平衡关系。大学的学术本位属性决定了要充分发挥学术委员会的学术决策权力。为防止行政权力对学术权力的渗透和干预，除扩大教授学术管理的参与权，还应赋予学术委员会相对独立地决策学术事务的权力，包括教学改革、专业设置、职称评定、学位授予、教育教学发展规划、科学研究发展规划等的决策权，而绝非审议权。另外，还应赋予学术委员会有效的监督权，不断健全学术委员会对大学行政权力的制约机制。四是审议决定权是切实发挥教代会职能的保障。作为全体教职工民主参与大学决策的代表，教职工代表大会不能只是学校的咨询机构，而应成为学校教职工行使管理、决策和监督的权力机构。因此，应进一步加强教职工代表大会的话语力度，赋予教职工代表大会在学校发展规划、校长工作报告、教职工福利分配、学校规章制度建设等重大事项上拥有一定的审议决定权。 (二)加强决策制度建设，保证决策的规范有效 严格的决策制度是实现大学决策程序规范有效的重要保证。一是切实贯彻“坚持科学民主决策原则”。学校应建立健全议事规则和决策程序，包括党委会议事规则、校长办公会议事规则、校务公开制度、民主生活制度等，凡“三重一大”事项必须经学校领导班子集体研究决定，实现科学民主决策。二是建立健全学术委员会制度和教职工代表大会制度。在人员组成上，学术委员会应由学术人员选举产生，降低“双肩挑”人员所占比例，以充分保证学术权力的运用与发挥；在组织结构上，学术委员会要改变“下级服从上级的行政组织模式”，以强化学术委员会在学术问题上的决策权。教职工代表大会要设立公正严密的刚性程序环节和对行政工作的质询机制，并建立长效工作机制，以保证教代会对于学校一切重大决策的实际参与和有效监督高校内部权力运行。三是健全信息公开制度。当前我国大学均建立了不同程度的信息公开制度，但从目前各校信息公开的内容和形式来看，大部分学校普遍存在信息内容陈旧、信息公开不及时、信息分类不清晰、公开途径单一、对于敏感信息的公开较为保守等现象，还无法满足师生充分了解学校工作、有效行使决策权的需要。应不断完善信息公开发布机制，提高信息发布的质量，使大学工作和决策更加透明、清晰，以保证师生更加有效地参与大学决策和监督。 (三)推进多元治理，增强大学决策的科学化和民主化 随着大学日趋开放，教师人力资源价值的凸显和学生主体地位的提升，在政治权力、行政权力和学术权力的基础上又出现了新的权力需求，社会人士、普通教师、学生成为新生的大学决策参与力量。为此，我国大学应实现由当前的两元(或三元)决策模式向多元决策模式转变：一是改变过去垂直集中的决策权力，进行分权，包括学术权力与行政权力之间的横向分权，以及校、院和系之间的纵向分权。学校的重大事项由学术权力和行政权力共同决策管理；适当扩大学院和系在行政和学术事务管理中的自主决策权，激发广大教师参与大学决策的积极性和创造性。二是建立健全学术组织、教代会、学生团体及社会各界的审议咨询和监督反馈的决策机制。要改变部分高校中存在的过多依赖行政系统进行决策的现象，培养教师的决策意识和决策能力，发挥学术委员会、教学指导委员会等学术组织在学校管理和决策中的作用。
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