我国财政改革与发展的趋势分析，本文主要内容关键词为：财政论文,趋势论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从“九五”时期到2010年，是我国改革开放和现代化建设的关键时期。我国将提前实现国民经济和社会发展的第二步战略目标，并向第三步战略目标迈进；将建立起比较完善的社会主义市场经济体制。这对财政提出了更高的要求。通过财政改革与发展的趋势分析，可进一步明确了财政在逐步摆脱自身困境的同时，怎样肩负着改革与发展的重任，并对国民经济和社会发展产生相关的重要影响。
一、财政改革与发展面临的环境因素分析
1.财政改革与发展面临的有利因素。
从国际环境来看，在可预见的未来，发生大规模战争和外敌入侵的可能性不大，和平与发展仍是主流。世界除了极少数国家和地区面临政治动荡外，绝大多数国家和地区都把经济建设作为中心任务。国家可支配财力和经济实力成为政治实力的基础，国与国之间的较量将围绕经济竞争来进行。国际经济一体化的趋势将继续加强。随着我国进一步扩大对外开放和加入世界贸易组织，我国经济与国际经济互接、互补、互利的作用将不断扩大。财政活动的范围将随之扩展，组织收入的能力将明显得到增强。
从国内经济增长因素来看，我国正处于经济高速发展的活跃期，可持续到下世纪相当一段时期。预计“九五”时期经济平均增长9 %左右，下世纪头十年平均增长8%左右。 这首先是由我国的需求因素决定的。从消费需求看，我国人口众多，总体生活水平还不太高，和中等收入国家相比，消费需求才刚刚起步，特别是农村需求潜力远未开发出来。目前国际资本看中的，主要是我国巨大的消费需求市场。从投资需求看，改革十多年来，我国经济增长主要是靠投资带动的，今后投资需求的潜力仍很大，我国需要进行大规模的基础设施、基础产业和支柱产业的投资，同时还要扩大消费品生产。根据已往的经验，我国固定资产投资的40%可转化为消费需求，进一步扩大消费需求市场的容量。从国际需求看，我国劳动力成本低廉，在国际贸易中具有比较优势，今后在增加劳动密集型产品和高附加值产品的出口方面，仍有较大的潜力。其次，我国有很高的储蓄率和丰富的劳动力，加上积极吸引外资，为经济增长提供了重要的资金条件和人力资源。我国经济仍将保持快速增长的势头，为财政发展提供了广阔的财源基础。
我国经济体制改革的不断深化将为振兴财政奠定体制基础。社会主义市场经济体制的建立和不断完善，要求有一个规范化的财政体制和强有力的财政运行机制，财政规模必然随之扩大。特别是社会分配制度和社会保障制度改革的进一步完善，将为财政的稳定发展创造有利的体制条件。
2.财政改革与发展面临的制约因素。
（1）受粗放型经济增长模式的制约。 我国粗放型经济增长模式的一个显著特征，就是“速度效益型”增长。要通过比较快的经济增长带动效益的增加，结果产值增长较快，但效益并不显著。财源建设主要依托效益的增长，若效益不高，财政收入增长就十分有限。这就是为什么财政收入增长滞后于经济增长的一个重要原因。目前我国经济发展仍未摆脱粗放经营的羁绊，经济结构不合理，经济效益偏低的状况仍将持续一段时期，实现经济增长由粗放型经营向集约型经营转变的任务仍很艰巨，这些都将制约财政收入与经济的同步增长。
（2）受国民收入分配继续向个人倾斜的制约。改革以来， 我国国民收入分配格局发生了很大变化，国家、企业、个人三者最终收入占国内生产总值的比重，由1978年的32.8∶16.1∶51.1变化为1995 年的13.4∶17.5∶69.1，出现了国民收入分配持续向个人倾斜的趋势。今后个人消费开支要逐步加大，包括原来主要由国家、企业开支的社会保障费用和住房费用等，要逐步转向主要由个人来开支，一些政府补贴性服务的项目将转向有偿服务，个人消费和储蓄的程度还要提高，增加收入的压力还很大，预计国民收入分配向个人倾斜的趋势仍将持续一段时期。在国民收入大规模地向个人转移的时候，国家税制结构的设计仍主要是向企业征收，向个人征收的税种仍很薄弱，短期内无法有效地调整。今后若干年这种分配格局仍将制约着财政收入的增长。
（3）受人口膨胀的制约。我国人口多，增长快，农业基础薄弱， 是一个基本国情。今后每年净增人口将达到1500万左右，要吃掉当年国内生产总值增量的1 /4 。 由于人口多， 现在人均国内生产总值只有4000元，人均财政收入只有500元，在世界上处于很低的水平。 在人口膨胀的压力下，今后青少年教育、老年人保障、安排就业、加大农业投资等，都对财政开支形成巨大的压力。
（4）受国有企业发展的制约。目前国家财政收入的60 %取自于国有企业，财政状况受国有企业经营状况的影响较大。目前国有企业改革不适应社会主义市场经济发展需要的矛盾比较突出，困难不断加大，是经济改革的重点和难点问题。今后不论采取何种形式推进国有企业改革，如增资减债、兼并破产、减轻社会保险负担、公平税负等，财政都要拿出一定的钱支持国有企业改革，这些都将导致财政的减收增支。只有在国有企业的体制和经营机制理顺了，效益上去了，财政收入才有较快的增长；但要换取这个结果，仍需时日，财政要先付出一定的代价。
（5）受地区经济发展差距不断拉大的制约。 受市场经济发展规律的影响，即使在享受同等经济政策的条件下，我国地区经济发展差距仍将不断拉大，何况目前沿海发达地区较内地仍享受一定程度的优惠政策。为了缩小地区发展差距，保持社会稳定，必须行使政府职能，在逐步消除地区政策差异的情况下，要进一步加大中央政府对中西部地区、民族地区、贫困地区的资金投入和财政转移支付，这些都会增加中央财政支出的压力。
二、财政收入趋势分析
当前财政十分困难，集中反映到财政收入占国内生产总值的比重低，财政规模小，无法有效地行使中央政府调控经济的职能。在不断发展社会主义市场经济的条件下，财政职能只能得到加强，不能削弱，因而扩大财政规模，建立与社会主义市场经济体制相适应的新财政体制，势在必行。如果不是走这条路子，而是让财政继续走“放权让利”的路子，任其萎缩下去，财政发生危机，必然波及整个国民经济的发展。财政崩溃了，国民经济必然要崩溃，经济发展的大好形势就会毁于一旦。所以，现在的问题不是要不要扩大财政规模，而是怎样才能扩大财政规模？我认为，以下几点发展趋势值得注意考虑。
1.外延式的扩大财政规模。
按目前国家统计部门的口径来衡量，财政规模是比较小；但若把各类游离于财政之外的基金、收费项目并入财政收入项目，财政规模会迅速扩大。以1995年为例，财政收入占国内生产总值的比重为10.8%，但若把当年经中央和省级政府批准的各类建设基金，把对企业征收的社会保险基金（即主要是对国有企业征收的养老保险基金和待业保险基金），把地方政府批准的各种收费都算进财政收入，那么，财政收入的比重可望提高到18%以上。这些基金、收费都是经政府批准设立的，体现政府的某些职能活动需要，具有较强的专款专用性质，因而这些基金、收费的性质属财政收入。但由于这些基金、收费采取非财政的征收方式，其使用又躲过财政监督，因而很不规范，所以又称为“准财政”或“第二财政”。把这些基金、收费并入到财政收入，并不单纯是量的转移，其性质也会发生变化。通过财政方式征收，就是将这些基金、收费转化为税收，具有较强的法律依据。对于某些专款专用较强的项目，如社会保障资金项目，财政可设立专款专用账户，使整个收支活动都置于财政监督之下，避免随意挪用资金或改变资金用途，有助于防止腐败的发生。况且，国家有专门的征税机关，征收成本会低于基金、收费等非专业化的征收，在履行同等政府职能活动的前提下，能明显减少国民经济的运行成本，充分发挥财政资金的使用效益。实行这项措施，对维护国家利益是至关重要的，但会与现行的部门、地方利益分配格局发生冲突，肯定会遇到这样或那样的阻力，因而这是一项改革动作较大的措施，改革进程不会太快。“九五”后期，一些重要的基金、收费项目将进入财政专户，但不会采取财政征收的方式。
2.内涵式的扩大财政规模。
目前我国经济发展快，经济总量迅速增加，财政收入的税源基础是有的，但征收上来的财政收入却十分有限，说明有相当一部分财政收入因体制、政策不尽完善和出现各种违法活动而流失了。因此，进一步挖掘内部潜力，把经济增长中该收上来的税收足了，保持财政收入与经济的同步增长，这是走内涵式扩大财政规模的路子，比走外延式扩大财政规模的路子要重要得多。如果走内涵式的路子全部到位，所增加的财政收入不比走外延式的路子少，并在完善体制、政策法规等方面，将对国民经济产生深远的影响。内涵式扩大财政规模，包含两个重要方面：
（1）深化税制改革，调整现行不尽合理的税制， 按照国民经济发展变化的需要开征一些新税种。目前我国税制结构不合理的地方主要有：一是流转税比重过大。1994年税制改革以后，当年流转税中仅增值税、营业税、消费税就占各项税收的73.2%，所得税仅占15.9%。流转税比重大，对生产、流通等经营环节的压力就比较大。二是不同经济成分的企业，承担不同的税负，国有企业的税负最重。据统计，目前内资企业中的非国有企业的税负平均只及国有企业税负的70%左右，外资企业的税负平均只及包括国有企业在内的所有内资企业税负的60%左右，以此推算，外资企业的税负平均只及国有企业税负的40%左右。三是对个人收入征税的比重太低。1995 年我国个人所得税收入仅占财政收入的2%，而发达国家对个人收入征收的税收，已构成财政收入最主要的来源，仅个人所得税和社会保障税这两项税收，一般都占财政收入的1/2以上。基于这三个主要弊端，今后税制改革的趋势是：逐步降低流转税的比重，相应地逐步增加所得税的比重，将现行的以流转税为单主体的税制转变为以流转税和所得税为双主体的税制：逐步开征对个人收入征税的新税种，建立以个人所得税为主体，辅之以遗产税、赠与税、个人财产税、个人消费税和社会保障税的个人收入税收调节体系；逐步取消各类税收优惠政策，公平各类不同经济成分企业的税负，为减轻国有企业偏重的税负创造条件。
（2）深化税收征管改革。 加强税收征管是保证税制能够顺利实施的必要条件。税制设计得再好，如果税收征管跟不上，也只是形同虚设。发达国家基本形成了一个良好的税收环境，很重要的一点，就是非常重视建立一个先进的强有力的税收征管体系。目前我国税制改革的进程比较快，但税收征管改革进程滞后，税收征管不适应税制要求的矛盾越来越突出。我国出现的大量的税收流失，很大程度上与税收征管不力联系在一起。税收征管制度已到非改不可的地步了。最近国家税务总局制定了关于深化税收征管改革的方案，指出：“税收征管改革的任务是：建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新的征管模式。到本世纪末，先在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进，力争在2010年基本完成这项改革。”今后几年，税收征管改革将成为税收工作的一个重点。
三、财政支出趋势分析
财政支出是行使财政职能的重要方面，也是贯彻宏观调控意图的重要工具。鉴于目前财政形势比较严峻，近期看不出有明显好转的迹象，今后相当一段时期，财政支出将呈现以下一些发展趋势：
1.实行适度从紧的财政支出政策。
应当明确，我们讲扩大财政规模，主要是从增加财政收入的角度来说的；财政要适度从紧，主要是从控制财政支出的角度来说的。从整个财政状况来看，今后若干年必须实行适度从紧的财政支出政策。一是抑制通货膨胀的需要。改革十多年来，我国数度受通货膨胀的侵蚀，深感其危害性。中央已把抑制通货膨胀作为“九五”时期宏观调控的首要任务，决不会因物价一时的回落而放松这项任务。物价回落，恰恰是宏观调控奏效的表现，一旦放松调控，物价随时会反弹。我国受需求压力的影响，通货膨胀压力一直都很大，任何时候都不能放松警惕。财政支出会直接转化为需求，其中有些支出相当于基础货币投放，若支出过大，势必刺激需求膨胀，加大通货膨胀的压力。财政是宏观调控的一个重要手段，必须服从和服务于宏观调控这一首要任务，因而只能实行适度从紧的支出政策。二是压缩财政赤字的需要。压缩财政赤字，必须从财政“收”、“支”两个方面，努力做到增收减支。在财政收入增长有限的情况下，大力压缩财政支出就显得十分重要。党的十四届五中全会《建议》提出，到本世纪末，要基本消除财政赤字。但我国1996年中央财政赤字610亿元，计划1997年赤字570亿元， 剩下3 年， 平均每年要压缩150亿元～200亿元，任务非常艰巨。必须下大力气控制财政赤字，甚至不排除在某一时期内冻结财政支出，这是国外通常采用的“硬措施”，我们也可以借鉴，否则很难完成《建议》提出的要求。三是控制债务规模的需要。控制债务规模与压缩财政赤字的方向是一致的。债务是赤字的累积，赤字不消除，债务只能越滚越大。目前我国债务规模非常庞大，即使到本世纪末做到基本消除财政赤字，年度发行内债也要突破3000亿元。债务规模过大，会倒逼中央银行超发货币，引发通货膨胀。因此，要着力控制财政支出，减少对债务的需求，把债务规模控制在国民经济可承受的范围内。
2.调整财政支出结构。
在财政支出总体上要从紧的情况下，必须调整支出结构，才能保住重点支出项目。在发展社会主义市场经济的条件下，财政在加强自身改革与发展的同时，要为深化经济体制改革和促进社会经济发展提供必要的财力保证。国家财政除了要维持国家政权的正常运转外，根据国民经济和社会发展的要求，要重点支持教育、科学、卫生等社会事业发展，支持农业的发展，支持基础设施、基础工业和高新技术产业的发展，支持不发达地区的发展，支持国防建设。安排这些重点项目的支出增长，必须快于财政支出的平均增长。在优先安排重点项目支出的同时，要大力压缩其他非重点项目的财政支出，贯彻有多少钱办多少事的原则。
3.优化财政支出，提高财政资金的使用效益。
目前财政支出有一个突出的矛盾现象，就是在财政支出非常紧张的情况下，支出浪费现象却非常严重。所以，整顿财经纪律，严格财政监督和审计监督，是一项常抓不懈的重要任务。在严格财经纪律的情况下，优化财政支出也是一项重要任务。我国财政用于建设方面的支出不大，1995年财政基本建设支出789.22亿元，占当年财政支出的11.6%；财政支出的大部分是用于“吃饭”，控制人头经费将成为优化财政支出的重要工作。
（1）合理确定国家公务员的工资水平。 目前国家公务员的工资制度不规范，主要问题是：国家规定的公务员工资水平偏低，但各地方给予的津贴、补贴相差较大，致使各地公务员的实际收入水平参差不齐。一般是，中央国家机关的公务员收入水平比地方低，发达地区的公务员工资水平比不发达地区高。一些发达地区的公务员收入水平在当地属中上水平，但绝大多数中央国家机关和不发达地区的公务员收入水平在当地属中等或偏下水平。从总体上看，我国公务员的工资水平没有到位。那么，在发展市场经济的条件下，国家公务员的工资水平要达到什么样的程度呢？有人说，要借鉴国外实行养廉工资的经验，就是实行高薪制，这样做有助于抑制腐败。我认为，从我国国情来看，实行高薪制的可能性不大。一是我国财力不允许；二是担当公务员总得要有一些奉献精神，要守得清苦，不能自己给自己定高工资，否则老百姓也会有意见，就不好开展公务工作了。从国际经验来看，发达国家的公务员工资水平在当地并不算高，高工资主要集中在公司经理、高级职员这一阶层，因为他们承担的风险比较大；有些个体老板只要辛苦劳作，也可获得较高的收入。公务员基本上无生活的后顾之忧，但不富裕，要想发财，就不能干公务员工作。今后我国公务员工资制度改革的方向是，收入要彻底的货币化、工资化，工资制度要全国统一，工资水平要制定在社会各类职业收入水平的中上程度，地区补贴系数可以不同，但只能依据当地物价水准和物价上涨程度而定。由国家财政负担的事业单位人员的工资制度，要有自身特点，但总的原则可参照公务员工资制度进行。
（2）进一步精简机构，精兵简政。 目前国家财政负担的机关事业单位人员达3000多万人，财政供养经费年年增长，生之者寡，食之者众，对财政是极大的压力。精简机构，精兵简政，一是按照发展社会主义市场经济的要求改革政府机构，更好地贯彻政企分开的原则，为搞好国有企业创造良好的体制条件；二是压缩人头经费，把省下来的财力用于提高公务员的工资水平。
（3）合理划分事业单位人员的供养范围。按经费来源划分， 我国事业单位有三大类：一是经费由财政全额包干，如基础教育等；二是经费由财政定额包干，企业化经营；三是经费全部自收自支。对第三类事业单位可全部划分为企业。对第二类事业单位要逐步扩大自收自支、定额补贴的比例，条件成熟时要转化为企业。将来财政事业费主要保中小学义务教育、基础科学研究（将来财政负担的主要是基础科学研究）和基本没有收入的事业单位。
4.建立规范化的财政转移支付制度。
这是发挥财政支出效益的一个重要手段。国际经验表明，越是发展市场经济的国家，中央财政集中收入的程度就越高，中央财政转移支付的能力也越强，对于协调地区经济发展，加强宏观调控都起了重要作用。我国1994年进行的分税制改革，就是朝着这个方向发展的。但1994年实行分税制以后，名义上中央财政收入占了大头，但要保地方1993年的基数，因而要有一定数量的税收返还，中央财政收入实际增加的不多。这就是说，我国现行的分税制还带有包干制的痕迹，短期内还消除不了。今后财政体制改革的方向是建立规范化的分税制财政体制，要使中央财政实际支配收入的程度不断提高，使中央财政转移支付的能力得到不断加强。从我国国情出发，迫切需要建立规范化的财政转移支付制度。一是我国地区经济发展差距在不断拉大，中央政府要组织尽可能多的财力支持中西部地区的发展；二是我国产业结构失衡，各地重复建设，搞“大而全、小而全”的现象十分严重，要克服这种现象，必须运用中央政府的力量，其中实施财政转移支付是很重要的一个手段。财政转移支付是市场经济的产物，根据受赠地区的人口、资源、经济和社会等各种因素，科学地确定转移支付的数额和使用方向，并监督资金的运用；它与传统的计划经济体制下中央政府对地方的无偿拨款有本质的区别。我国也会借鉴发达国家的经验，建立发达省区对不发达省区的财政横向转移支付制度。
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