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中图分类号：G510 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2002)01-0094-06
20世纪90年代，亚洲各国的高等教育以欧美发达国家未曾有过的速度与规模成长起来。特别是在包括实行社会主义市场经济体制的中国与越南在内的一些国家，私立高等学校在高等教育的扩张中发挥了重要作用。虽然高涨的国民教育热情是促进高等教育迅速发展的一大原因，但是也必须看到在一些国家出现了依赖民间财源办学的高等教育体制这一问题。
亚洲高等教育将要面对的另一问题是，在经济全球化过程中如何建立起具有竞争力的高等教育系统。过去的半个世纪，亚洲许多国家的高等教育承接了殖民地时代的遗产，处在“从属”于发达国家高等教育的地位。近年来这种状况正在发生变化，一些国家的高等教育开始了寻求“自立”道路的改革。韩国的“BK21计划”、中国的“211工程”、泰国的国立大学法人化等，都是以创建具有国际水平的大学为目标的改革。尽管在这些改革计划中所指的国际水平大学大都以欧美（特别是美国）的优秀大学为蓝本，但是这些改革计划的实施，毫无疑问，将打破迄今为止的“中心——边缘”、“支配——从属”的世界高等教育格局。正在进行的亚洲高等教育改革具有政府主导的强烈色彩，改革的战略是有效利用有限的财源，将“评价”与“财政援助”结合起来，以提高高等教育的竞争力。
上述亚洲高等教育改革的倾向虽然也反映在当前日本高等教育的改革中，但是日本高等教育体制改革的路线并不十分明确。作为“行政改革”的一个组成部分的国立大学法人化，也很难说是以适应21世纪、提高学术研究与教育水平为目标的改革。以下，本文将着重分析日本高等教育改革的历史沿革与问题。
一、历史的教训——“新制大学”50年的功过
所谓“新制大学”，这里主要指根据1949年制定的《学校教育法》而成立的174所四年制大学（1949年时：国立67所，公立24所，私立123所）。这些新制大学是二战前多元体系中的旧制大学、大学预科、高等学校、专门学校、师范学校等多类型学校“一元化”整合的产物。由于日本战后至1952年一直处在美国占领军的统治之下，因此那一时期的大学改革是在占领军的指导下进行的。由此而来，占领军、文部省、大学（国立、私立）之间的利害冲突不断，“新制大学”的发端就只能是这三者妥协的结果。因此，人们虽然看到战后的大学改革在形式上好像接受了美国模式，但实质上却是承接了战前的帝国大学模式，这不能不说是一场理念非常模糊的大学改革。这种在发端时期产生的新制度与旧制度的龃龉在50年后的今天仍然存在，而且成为大学改革的重要课题。从这一意义上讲，日本的大学改革浪费了许多时间，同时这一事实也充分说明了接受外国教育模式的难度。
1.不彻底的改革——负遗产
“新制大学”体制的特点可以归纳为一般教育的实施、“课程制”研究生教育制度的建立和大学基准协会的成立三个方面。我们不妨从这三者入手对二战后日本大学改革的不彻底作一简要分析。
第一，一般教育(general education)是在批判旧大学制度重视专门教育的基础上，在美国占领军的强力指导下导入大学的。可是，1950年《大学基准》规定的大学毕业所需124学分中，一般教育仅40学分（人文科学、社会科学、自然科学36学分，体育4学分），专门教育84学分（专门教育课程及自由选修课程）。也就是说，一般教育课程只占大学课程总数的1/3。况且一般教育中的人文科学、社会科学、自然科学三类课程的学分课时平均分配，各类课程也大都具有专门领域入门的性质。不仅如此，一般教育课程基本上是由随新制大学改革而并入大学的原旧制高等学校、专门学校的教师担任，从而造成在新制大学内两种教师团体（专门教育课程任课教师和一般教育课程任课教师）对峙的状况。结果，对于一般教育制度的导入，不仅一般教育的任课教师，专门教育的任课教师也常怀不满。这种引入新制度的“消化不良”持续了半个世纪。笔者1960年考入大学，立志研究大学乃始于对一般教育制度的不满，这不能不说具有一定的讽刺意义。
第二，“课程制”研究生教育的情况与一般教育大体相同。当初占领军的打算是将“课程制”(course work)研究生教育制度与一般教育制度结合起来导入日本大学，即在本科阶段实施以教养教育(liberal education)为中心的一般教育，真正的专门教育在“课程制”的研究生教育阶段进行，而且只要课程修完（获得规定的学分）就授予学位（硕士、博士）。这种打算引起了习惯于重视论文的旧制大学教师的激烈反对，结果形成了课程加论文的研究生教育制度（1949年的《研究生院基准》）。可是，这一新研究生教育制度建立之后，仅凭论文即可授予博士学位的所谓“论文博士”制度仍然存在，这就带来了“课程制”研究生教育制度的不彻底性。特别是人文科学、社会科学的研究生教育，直到最近仍然以“论文博士”授予为主，不少担任研究生教育的教授自己却没有获得博士学位，形成了博士课程修完而难以获得博士学位这种世界少有的惯例，大大降低了日本研究生教育的国际竞争力。
第三，大学基准协会制度也是在占领期导入并延续至今的，如果说这一制度基本上没有发挥其本来应有的作用并非言过其实。当初在占领军的强力指导下，大学基准协会制度是以美国的认可协会为蓝本而设立的，即大学基准协会是由文部省批准设立的大学(chartered university)经资格认定(accredit)而组成的大学联合组织，就组织的性质而言与文部省有着根本的区别。可是，大学基准协会为成员资格认定而制定的《大学基准》却被文部省用作审批(charter)新制大学设立的基准。现在使用的《大学设置基准》、《研究生院设置基准》的原型是大学基准协会为成员资格认定而制定的。这种混淆资格认定与设置审批两个具有不同作用的制度的作法，是使大学基准协会本应发挥的作用（以提高新制大学的水平为目的的协会成员资格认定）模糊不清的原因所在。这里我们又可以看到，在被占领的特殊状态下引进他国制度的难度。
2.依靠私立大学的高等教育机会的扩大——正遗产
战后日本大学改革是不是没有值得肯定之处呢？回答是否定的。在从旧大学制度下以少数英才为对象转为面向大众的大学教育的过程中，新制大学制度发挥了重要作用。1951年时的大学入学率（入学者与18岁人口之比）只有7.5%，半个世纪后的1999年大学入学率（包括短期大学）上升到49.1%，如果加上专门学校（专修学校的专门课程）的学生，高等教育入学率则达到62%。战后的大学改革为高等教育机会的扩大提供了制度保障，这主要体现在以下几个方面。
第一，《新制国立大学实施要纲》（1948年）明确了作为大学制度核心的国立大学发展的基本方针。《要纲》第一条确立了“一府县一国立大学”的原则，该原则规定除特定地区（大都市：东京、大阪、京都、爱知、福冈、北海道）以外各府、县均设立一所国立大学。由此日本全国各地都相继设立了国立综合大学，这些大学在扩大高等教育机会方面发挥了重要作用。
第二，采取了短期大学永久化的措施（1964年）。新制大学发端之际，短期大学（二年制）是为解决那些难以升格成四年制大学的专门学校的出路而制定的临时制度（开始于1950年）。可是后来，随着社会对女子高等教育要求的不断高涨，短期大学有了一个很大的发展，1999年短期大学的学校数已经达到585所（同年，四年制大学622所）。学校规模小（平均每校学生数为650人），女生占在校学生总数的90%，这些是短期大学的主要特点。虽然近来随着女子志愿就读四年制大学倾向的增强，短期大学的在校生人数出现了减少的趋势，但是直至90年代中期，短期大学为女子高等教育机会的扩大作出了巨大的贡献。此外，1989年女子的大学（包括短期大学）入学率开始超过男子，女子大学入学率的提高与短期大学发挥的重要作用是分不开的。
第三，私立大学在高等教育机会扩大中的作用。据统计，1999年四年制私立大学的学校数与学生数分别占四年制大学总数的73.5%和73.3%；私立短期大学的比例更高，学校数和学生数分别达到总数的86%和91.7%。这些数字表明，在日本战后高等教育机会的扩大过程中私立大学（包括短期大学）扮演了主要角色。而使私立大学成为主要角色的根本原因是在占领状态下制定了《私立学校法》（1949年）。战前的私立学校根据私立学校令的规定被置于政府主管部门的严格监督之下，由于私立学校为民法法人（财团法人），因此受到政府主管部门在法人设置的审批、解散等多方面的严厉限制。战后，在占领军的指导下制定了《私立学校法》，成立了“学校法人”的私立学校（大学），政府主管部门对私立学校的制约在很大程度上得到了缓和。在私立大学时，也无需像战前那样必须以相当数量的财产寄存作为保证。因此，一旦政府许可大学设立，在日常办学过程中除了定期提出有关办学情况的报告之外，法律保障大学办学基本不受文部省的干涉（在接受政府私学助成金的情况下有所不同）。这种由《私立学校法》所保障的办学自主性是战后私立大学自由发展的制度基础。
特别是在20世纪60年代到70年代的经济高速成长期间，为适应社会对理工类人才需求的不断增长，日本私立大学比国立大学更加积极地扩大了招生规模。私立大学之所以能对产业界的需要作出敏锐的反应，主要是因为一旦得到许可，大学（学部）设立以后，设立大学可以比较自由地调整学科结构和改变招生人数，这种自由度是为《私立学校法》所规定的。而在高速成长期之前，私立大学增设学科、改变招生人数还得事先与文部省协商。由此带来的结果是，私立大学不仅增加了理工类的招生人数，学校数也在不断增多。在1960年到1968年的8年间，新设私立大学127所，私立大学的招生数占大学招生总数的比例上升到81%，而同期新设国立大学仅3所。从60年代后期开始，为适应战后生育高峰所带来的高等教育适龄人口大幅增加的状况，日本政府制定并实施了大学扩充调整计划，这其中扮演主要角色的仍然是私立大学。不过这里有一点必须指出，在高速成长期，文部省所采取的依靠私立大学发展高等教育的政策弱化了日本高等教育的“体质”。
二、大学改革的现状与课题——消除“负遗产”影响的过程
当前正在进行的大学改革开始于1991年《大学设置基准》的修订，这一修订的背景是以缓和规章限制为口号的“行政改革”，修订又通常被称为是基准的“大纲化”。在这场以《大学设置基准》的修订为先导的改革中，破除以上所述的高等教育的战后框架，各大学依据各自的具体情况推进改革、构建新的框架，这一点尤为引人注目。下面我们将比照本文第一部分所列诸点，对当前改革的现状及问题作一简要的分析、整理。
1.“一般教育”的解体与再生
“一般教育”制度虽然问题很多，但却持续了40余年，其原因是《大学设置基准》中有关于“科目区分”（一般教育与专门教育）原则的明确规定。换句话说，这一“科目区分”原则的制定正是为了使“一般教育”能够立足于新制大学体制内。1991年修订《大学设置基准》、撤消科目区分的规定之后，课程改革遂如破堤之水席卷大学校园。其中最为激烈的要数一般教育改革，全国各大学担任一般教育任务的机构——“教养部”（教师组织）基本上解体或被改组，从而使得由一般教育课程专任教师组成的团体不复存在。与此同时，许多大学开始将过去划一的由“学科系列”（人文科学、社会科学、自然科学）组成的一般教育改革成按“主题”（例如人类、环境、信息等）划分的新的教养教育（全校共通教育）。此外，这种一般教育的改革还引起人们对学科专门教育的重新思考，促使学科教育课程整体改革（知识的重构）的进一步发展。课程改革又促进了为适应新课程体系而展开的改进教育方法、开发教师教育能力的活动，不少大学设立了以研究和推动这些活动为主要任务的大学教育研究中心等机构。正是由于“科目区分”这一条款的撤消，带来了大学教育改革的多彩的局面。
应该看到，在由大学的大众化所引起的学生的多样化面前，大学课程与教育方法的不适应状况是教育改革迅速展开的重要背景。另外，现任大学教授基本上是接受战后大学教育的一代，他们正在形成的对所受教育进行批判思考的意识也许加快了改革的节奏。年轻教师对以因特网为代表的新媒体引入大学教育持赞成态度，这也与课程、教学方法改革的迅速开展不无关系。
不过，这种以撤消“科目区分”为开端的大学教育改革，实际上早在30年前，也就是1970年前后的大学纷争期间，就在中央教育审议会的咨询报告（《关于今后学校教育整体发展的基本政策》，1971年）中被提到过。不仅如此，这份咨询报告还包括了高等教育机构的多样化（类别化）、大学法人化等我们现在所构想的几乎全部的改革内容。只是由于当时来自大学方面和文部省内部的强烈反对，咨询报告的上述建议未能付诸实施。从这一点来看，说当前的日本大学改革迟到了30年并不为过。
2.研究生教育的多样化和高度化（重点化）
1999年，日本研究生教育阶段的在校生达到了19万人（相当于本科在校生的7.6%），并正在朝着25万人的规模发展。如前所述，在占领状态下导入的“课程制”研究生教育制度总是难以扎根于日本大学体系，但是自60年代后期开始这一制度逐渐成为理工科研究生教育的主流。随着1974年《研究生院设置基准》的制定，研究生教育的扩大发展进入了一个新的阶段（1974年之前研究生教育所采用的是大学基准协会1949年制定的《研究生院基准》）。不过，新制定的《研究生院设置基准》中，博士课程（博士前期课程2年＋博士后期课程3年）所需学分由过去的50减为30，而且在取得硕士学位（即博士前期课程修完）进入博士后期课程后，则不再有关于课程的学分要求，这种博士培养制度实质上仍然是以传统的个别指导（论文指导）为中心。《基准》的这些规定是为了与当时的博士培养现状相符合，由此却可能产生出否定课程制本意的危险。鉴于美国的研究生教育制度正在成为一种“国际标准”，因此有必要再次展开对“课程制”研究生教育制度的探讨与改革。实际上在近年来的研究生教育改革中，各大学的研究生院根据各自的具体情况对博士培养作出必要的课程学分要求，这种倾向正在逐渐加强。
1989年《研究生院设置基准》修订以来，研究生教育改革主要是围绕着“多样化”和“高度化”这两大政策中心而展开的。研究生教育的多样化首先体现在机构的设置方面。例如，在一些大学内设立了没有本科生的研究生教育组织——独立研究科；一些大学还成立了由若干学科（包括校外研究机构）联合组成的专门从事博士培养的研究生教育机构；政府设立了几所没有本科生、专事研究生教育的研究生院大学（其中有政策研究研究生院大学、综合研究研究生院大学、北陆先端科学技术研究生院大学、奈良先端科学技术研究生院大学）。其次是研究生教育形式的多样化，如“夜间制”研究生教育（开始于1993年），函授研究生教育（硕士层次，开始于1998年），专业硕士研究生教育（开始于1999年）。这些形式的研究生教育主要是面向社会，以培养专业水平较高的“职业人”为重点。第三是研究生的入学资格、教育年限等方面的多样化。例如，给予学完本科3年课程、成绩优秀的学生参加硕士生入学考试的资格，给予从事过研究工作而没有硕士学位的人参加博士生入学考试的资格。又如，允许硕士生1年毕业、取得学位，同时使社会人延长在学年限制度化。
建设与发展作为高水平学术研究基地的重点研究生院，是研究生教育改革的另一主要方面。1991年至2000年的10年间，7所重要的国立大学（北海道大学、东北大学、东京大学、名古屋大学、京都大学、大阪大学、九州大学）实施了“研究生院重点化”的计划。所谓“研究生院重点化”是指改变以学部为基础设立研究科（研究生教育组织——译者注）的传统组织形式，将原属于学部的基本教育与研究单位——讲座移至研究科，从而达到加强研究生院功能的目的。这一改革使得教师的隶属关系发生了变化，即由原来的隶属于学部转为隶属于研究科，而且研究科也成为拥有关于教育、研究、人事、财政预算等事项决定权的独立的实体机构。由于讲座的移出，学部就成为单一的本科教育组织，学部的教育活动由研究科的教授兼任。随着“研究生院重点化”的实施，研究生数量大幅增加的同时，政府下拨的教育与研究经费也增加了20%。由于这种研究生教育“高度化”政策的实施对象仅限于研究基础较强的大学（研究生院“重点化”的7所大学原来都是旧制帝国大学），因此这些大学与其他没有实施“重点化”大学之间的差距将进一步扩大。从这一点来讲，“研究生院重点化”政策是否能有效地提高研究生教育的整体水平还难以断言。
3.大学评价体制的再建
长期以来，在占领状态下成立的大学基准协会未能发挥其应有的资格认定的功能，使得日本的大学自批准成立之后就再也没有接受过来自外部的真实的“评价”。这或许是日本大学缺乏自我改革能力的原因所在。因此，文部省在1991年修订《大学设置基准》时增加了自我评价的条款（第2条），要求各大学“对教育与研究活动的状况进行自我检查与评价，并公布评价的结果”。
虽然人们不太清楚这一条款具有多大的法规效力，各大学还是纷纷开展了自我检查与评价工作，并公布了评价报告书，一时呈现出评价会战的局面。根据文部省的统计，到1997年国立大学的100%、全部大学（国立、公立、私立）的88%开展了自我检查与评价工作。大学人这一意识变化的原因主要有：关于促进公共机构信息公开法律的制定，18岁人口急速减少所产生的大学办学危机感，媒体关于大学的评价（大学排序），一些国家正在进行的大学教育质量保障活动的影响，各大学为争取有限资源的竞争意识逐渐增强等。
随着人们对自我检查与评价的局限性认识的提高，许多学校开始请校外专家参加评价活动（所谓“外部评价”）。可是这种“外部评价”仍然缺乏客观性。因此，1998年大学审议会在咨询报告中提出建立校外评价体系的建议，根据这一建议，2000年4月在文部省主导下成立了“大学评价·学位授予机构”。虽然在这一评价机构的评价结果与资源分配的关系等方面尚有许多不明确之处，但是有一点可以肯定，那就是日本的大学评价将以这一评价机构为中心而展开。
三、大学改革的问题点——改革能否适应新世纪的要求
在世纪转换之际，日本社会正面临着由于深刻的经济不景气、激烈的国际竞争、低生育率高龄化所带来的社会活力低下等严重问题。在这种状况下，2001年1月，“文部科学省”由文部省与科学技术厅合并而成，成为掌握新世纪日本教育与科学政策制定的机构。如前所述，当前正在进行的大学改革其主要内容是解决历史留下的负遗产，这一改革的方向不能说有误，但是，这一改革的内容之间还缺少必要的联系，由此我们还难以看见适应新世纪的整体改革的蓝图。
1.大学审议会咨询报告的问题点
大学审议会1998年10月发表的咨询报告（《21世纪的大学与今后的改革方策》）虽然给出了新世纪大学的构想，但是报告中提出的具体的改革内容缺乏整体联系，没有形成21世纪新大学模型的完整图像。为了克服日本大学教育的弱点——教育功能发挥、质量保障体系等方面的不足，不仅需要“实施严格的成绩评价”和“导入校外评价制度”，更重要的是教师的观念更新。而更新教师观念又要求对学部教育、研究生教育实施进一步的结构改革，这一点咨询报告却没有涉及。在学部教育改革方面，《大学设置基准》的“大纲化”仅仅是将改革的主导权下放给大学而已。关于研究生教育，如果真想使其达到国际水平，那就必须彻底地修订《研究生院设置基准》，并大幅度提高财政投入。显然，大学审议会的咨询报告只限于对现行制度的部分修正。
咨询报告所存在的问题中，还有一点值得一提，那就是报告几乎没有提及改革必须采取的财政措施。在报告的结尾，只有“必须尽最大努力使高等教育经费水平接近其他发达国家”这样的抽象论述，而无具体的措施与对策。
2.国立大学“法人化”的改革
决定今后大学改革趋向的另一个重要问题是国立大学（2000年的统计为99所）的“独立行政法人化”。90年代后期，政府为了推行行政改革，提高公共事业的效率，制定了《中央省厅改革基本法》（1998年）和独立行政法人化政策。起初，由于反对意见众多，政府决定有关国立大学的独立行政法人化问题留待2003之后再作定论。但是1999年，文部省考虑到执政党将就减少国家公务员编制达成一致意见，遂改变方针，决定接受国立大学向独立行政法人转变的政策，并计划在2000年提出有关法人形态的意见。文部省的基本观点是，已经实施的《独立行政法人通则法》没有考虑到国立大学具有自主性和自我负责的基本特点，因此国立大学的独立行政法人化必须采取特别的政策与措施。当前，有关“大学法人”的改革方案正在酝酿之中。
其实，早在1971年的中央教育审议会咨询报告中就已提出了国立大学法人化的构想，笔者也基本上对“法人化”持赞成态度，但是从“独立行政法人化”角度引申出来的国立大学“法人化”存在着许多问题。首先，仅仅从削减公共经费、提高行政效率的考虑出发来讨论国立大学的“独立行政法人化”问题，这一点大学审议会从来没有议论过。因此文部省所采取的在国立大学校长会议上以“通知”的方式告知政府方针的作法是错误的。其次，《独立行政法人通则法》本来就没有涉及学术研究、大学教育的特点，它只是一部强调由主管部门评价行政效率的法律。假如像人们传言的那样，实施国立大学“独立行政法人化”后教师的身份将仍然是公务员，大学的财政预算也不低于现在的水平，那么这种改革对于国立大学来说只是“换汤不换药”，达不到提高竞争力的改革目的。国立大学法人化的改革如何还将对私立大学法人的走向产生重大影响。总之，这里必须指出的是，这种信息基本不公开、政府主导的国立大学法人化中存在着日本大学改革的危机。
小泉内阁成立之后又出现了一个新的问题，即文部科学省突然提出了“大学（国立大学）结构改革的方针”（2001年6月）。其主要内容包括：(1)大力推进国立大学的合并与重组（以大幅削减国立大学的学校数为目标）；(2)在国立大学实施“民营”的办学方式（及早向新的“国立大学法人”过渡）；(3)依据大学的校外评价引入竞争原理（建设30所达到世界先进水平的国公私立大学）。这一改革方案从国立大学“法人化”入手，以期达到改变国立大学构造的目标。但是它并没有明确地描绘出包括公立大学和私立大学在内的日本高等教育的整体结构改革设想。
从以上所述我们可以看到，日本正在进行的大学改革并不能适应“转变的世纪”的要求。细微的、个别的改革虽然不断，但是这些改革还不能引起大学现状的根本性变化和适应新世纪的大学的再生。特别让笔者感到担心的是，近年来的大学改革构想基本上都是从经济领域日本的国际竞争力降低这样的考虑出发的，虽然这种考虑的必要性不可否认，但是大学是“国际共有财产”的视点也不可缺少。如果没有这种视点，就不能创造出世界水平的大学来。在世纪转换之际，若要引导日本大学改革走向成功，需要政府果断、积极地给予大学财政支持，并具有与世界各国大学人相同的面向改革的意识。