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一、社会主义新农村建设过程中村民自治面临的新难题
实行村民自治以来，面临的主要问题有：乡村关系出现脱节、冲突和扭曲现象；两委矛盾突出，内耗不断；行政意图、家族宗族、宗教、派性、黑恶势力等因素干扰村委会选举，违规选举和贿选现象屡屡出现；“四个民主”发育不平衡，重选举，轻民主决策、管理和监督现象普遍存在，村民自治有走向村委会“自治”的趋势等四个方面的主要问题。全国范围内的最新数据再次证明了这一点。在村民自治主管部门所作的2008年村委会选举分析报告中，行政干预、两委矛盾在许多省份仍然被看作是影响选举的一个重要问题。许多政府部门尤其是乡镇政府认为宗族、家族势力对村民自治尤其是村委会选举的负面影响较大，必须予以重视。在这份报告中，有12个省份将家族、宗族势力列为干扰选举因素的第一位，比上一选举年度大幅增长。除家族宗族势力外，宗教势力、派性、村霸或黑恶势力也对选举依法进行产生很大冲击，至少有2/3的省份将它们列为影响选举的主要因素。①在全国村委会选举分析会的分组讨论中，来自各省尤其是沿海经济发达地区主管选举的基层政权处的相关人士对贿选忧心忡忡，认为其后果严重，影响恶劣，甚至有多个省在发言中将其作为影响村委会选举的头等大事。据全国村民自治状况抽样调查报告，在民主决策方面，仅有56.9％的人表示本村成立了村民代表会议，在2004年中召开过两次以上的村民代表会议占28.2％，而村民知道在最近一年中召开全体村民会议的比例仅为34.6％，相反明确表示没有召开的占37.5％。村干部自己决定村内重大事项的比例较高，在涉及村民切身利益的七项重大事项决策上，均有半数村民不知道其决策过程，而在知道其决策过程的人中，有半数以上的人表示是由村干部自己决定的。在民主监督方面，民主理财小组、村务公开监督小组、村委会向村民大会报告制度、民主评议村干部制度尚未全面建立，被调查的村民中表示本村建立以上机构或制度与没有建立的比例同在20％—30％左右，而表示不清楚的则高达40％—50％；村务公开程度低，村民对村务、财务管理的评价低，明确表示本村财务管理很好或较好的仅为20.7％；约26％的村民表示至今没有建立村民民主理财小组，35.5％的村民不知道村委会公章由谁保管，52.9％的村民不清楚本村的财务开支由谁审批。在民主管理方面，有30％的被调查村民表示本村没有制定村民自治章程和村规民约，认为作用一般或没有作用的也高达44％。就全国而言，平均有30％左右的村民群众不清楚村委会选举的基本政策和法律规定，平均有40％左右的村民群众对参与村务公开民主管理持漠不关心的态度②。
2006年以来，农村税费改革、乡镇综合配套改革、社会主义新农村建设和农村社区建设的蓬勃发展拉开了我国农村经济社会新的发展序幕，社会主义新农村建设有利于“三农”的良性发展，为解决村民自治中的传统难题提供了有利条件。但也带来了一些新的问题，使村民自治的发展面临着更加复杂的局面。问题之一是，税费改革后，村委会与农民利益的关联性减弱，村民自治缺乏持续深入的动力机制。在农业税时代，征粮收款等与农民联系密切，农民参与村民自治的积极性较高，尤其对村务公开、民主理财等有迫切的要求。但到了后农业税时代，村务公开、民主理财在部分农村由于无财可理而处于无人关心的状况。只要不涉及土地分配、使用等根本性的利益冲突，村民很少予以关注。问题之二是村庄公共事务和公益事业出现无钱办事、无人办事的窘境。取消“三提五统”后，村庄公共财力下降，特别是在经济欠发达的中西部农村地区，村庄公共事务和公益事业缺乏足够的财政支撑。同时，外出打工者增多，村庄“空心化”趋势越来越严重。问题之三是村委会的地位、作用面临着新的挑战。税费改革后，村两委行政任务大幅减少，面临着重新适应和定位问题，特别是在开展社会主义新农村和农村社区建设后，管理与服务的要求越来越高。与此同时，农村合作社、农村理事会、志愿者协会等新型农村社区组织在农村经济社会中发挥着日趋重要的作用，村委会的中心地位受到一定程度的挑战，权威有所下降。我们在某省农村考察时了解到，村干部向农民筹资修路往往得不到支持和响应，而村落中的志愿者协会却很容易做到，这是因为村委会半官半民的身份性质，且“官”的色彩更浓使其遭遇到了信任危机。许多村民不愿将钱交给村干部，担心有去无回。问题之四是，乡村关系出现了新的变化。税费改革后，虽然“要粮”、“要钱”的任务没有了，但村委会还要协助乡镇完成招商引资、计划生育超生罚款以及其他各项社会管理和公共服务任务。特别是取消“三提五统”后，村干部不再由群众出钱供养，割断了村干部和村民之间的经济联系，强化了村干部与乡镇政府的联系，随着政府对村级财政转移支付的力度加大，村委会对乡镇政府的财政依赖将进一步增强，如不采取新的改革措施，村委会自治组织的性质有可能朝着乡镇政府的派出机构方向发展，并最终会影响村民对乡村事务的有效参与，严重削弱村民自治的群众基础。
不难看出，社会主义新农村建设过程中村民自治正面临着双重叠加的新旧难题，由于各种深层次原因，前述四个方面的传统难题在短时间内不可能在根本上得到解决，而新的问题又接踵而至，使得当前的村民自治面临着特别复杂的发展局面。要系统深入地剖析社会主义新农村建设过程中的村民自治，需要在了解村民自治进程中所产生的各种制度和实践创新的基础上，分析制约当前村民自治深入发展的根本原因，研究社会主义新农村建设为村民自治带来的新机遇，据此提出新的思路和对策。
二、制度、实践创新与社会主义新农村建设过程中的村民自治
近年来，为推动村民自治的深入发展，学术界进行了大量研究，提出了许多建议和设想。中央和主管部门也出台了若干措施，力求制度创新，各地的实际工作者更是在微观层面积极进行实践创新，这些都促进了村民自治的规范运行和健康发展。特别是最近几年来的许多制度和实践创新有效地应对了村民自治所遭遇的新形势、新问题和新挑战，为促进新农村建设时代村民自治的深入发展起到了重要的推动作用。
一是在乡村关系方面。进入新世纪以来，改革乡镇管理体制，转变政府职能成为改善乡村关系的一种实践创新尝试。湖北、安徽、吉林、河南等地推进了以精简机构为核心的乡镇管理综合配套改革，这些改革有利于减轻乡镇财政负担，减轻农民乡统筹的部分费用，也为形成规范的乡村关系在体制上奠定了基础。当然，目前所进行的乡镇机构改革还无法从根本上彻底理顺乡村关系。为此，有学者提出要改善乡村关系，既要有赖于高度重视“三农”问题，为农村发展创造有利的宏观环境，也要在微观上合理划分乡政府和村委会各自的职责权限，明确具体的规定，同时还要进一步规范政府行为，改进行政管理方式③。税费改革和新农村建设的开展需要真正理顺乡村关系，如果在基层政府和村民自治组织之间不能建立起正常规范的权利义务关系，农村的各项改革难以有效推进，村民自治也就不可能深入。与此同时，税费改革和新农村建设的开展也为形成有序和谐的乡村关系提供了新的历史机遇，正因如此，当前，许多学者都在呼吁主管部门抓住契机，制定乡村关系条例，为日后政府在全国范围内调整乡村关系提供制度依据。
二是在解决两委矛盾方面。其制度创新是肯定和推广各地所试行的“两推一选”、“两票制”等方式，强调村两委成员交叉任职，推进“一肩挑”。20世纪90年代初期，山西河曲开始在实践中探索“两票制”。2002年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中提出“四个提倡”，正式肯定了“一肩挑”和两委交叉任职的做法。在人事安排上，有些省市规定，凡是党员的候选人在当选村委会主任(成员)后，可同时担任村党支部书记(成员)，如非党员当选村委会主任(成员)，或通过发展其入党后进入村党组织，或通过两票制另行选举村党支部。山东威海、广东顺德等最早开展“一肩挑”探索的地方就是先选村委会再选村党支部。河北青县使村民代表会议常设化，设立村代会主席，在书记、主任不是一肩挑的情况下，提倡村支部书记兼任村代会主席，使党支部和支部书记内化到村代会中，形成“党支部领导、村代会做主、村委会办事”的运行机制，村代会与村委会议行分开、各司其职。该省武安县为解决两委矛盾，推出以“六会议事”、“财务三审”、“公章双签”、“四制监督”为核心的“一制三化”的模式。在最近一次换届选举中，尽管中央大力提倡“一肩挑”，但在有统计数据的30个省份中，书记、主任“一肩挑”的比例仍仅为35.4％④，这说明解决两委矛盾仍然很有必要。现行解决非“一肩挑”村庄的两委关系的创新做法，无论是青县模式还是“一制三化”，都是通过强化党支部的领导作用，这也是健全和完善中国现行政治制度及其运行所必需的。
三是关于违规选举和贿选问题。多年来，社会各界大力呼吁重新修订《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)，主管部门也进行了多次调研，征求了各方意见，向立法部门提交了详细的修订草案，但由于国家立法的严肃性和程序性，目前尚未颁布。部分省市已经制订了地方性的规范选举、打击违规选举的文件，通过强化规范选举程序，选举过程依法进行的方式来尽量避免违规选举的出现，并对贿选和违规选举采取高压打击态势。如浙江省不仅出台规范选举的通知，而且对一些违法违纪行为及时处置，公开通报，以起震慑作用。
为克服各种因素的干扰，推进基层民主的发展，各地在实践中不断推陈出新。自20世纪80年代以来，村委会的选举方式经历了由等额到差额、由间接到直接、由公开表决到秘密投票的不断演进过程。除了海选、海推直选、组合式选举外，近年来，无候选人选举、一票制、定位选举、整体提名模式、高职位候选人选票下加、自荐海选等选举方式不断涌现。此外，选举观察员制度和司法公证制度也被许多省份采用，部分省份改革原有的公推公选或两推一选，实行“一票双推”，实现村两委选举的有机结合。另外，为解决一些难点村和合并村的选举难题，一些省份或实行代理村委会制度，或实行划分选区方法，或实行两次推选。这些创新在很大程度上推动着村委会选举向公开、公正、公平和更加符合民意且高效的方向发展。
在四个民主方面，中办发[2004]17号文件《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的通知》，对涉及村务公开和民主管理的若干事项，如制度、组织机构、内容、形式、基本程序、时间等都作了明确的量化规定，对民主决策、民主管理和民主监督的内容提出了具体要求。这个文件是推进四个民主的最重要的制度供给。为保证17号文件的贯彻执行，中央成立了全国村务公开协调小组，负责指导、督促各地抓好落实。2004年以来，全国村务公开协调小组召开了三次工作会议，积极总结推广各地开展村务公开、民主管理的成功经验和创新做法，开展创建“全国村务公开和民主管理示范县(市、区)活动”，使村务公开和民主管理工作在全国得到有效推进。
各地积极探索，不断创新，在民主决策和管理方面，许多地方为了加强村民的决策权，强化村民代表会议，使之制度化、实体化、常设化。很多地方探索村民代表会议设主席或下设独立工作小组做法，有的还建立村组二级村民代表会议制度，把村民代表会议延伸到村民小组层面。此外，村民代表设岗定责制度、村务公决制度、民主恳谈会制度、“一事一议”制度、民主听证制度等的实施，进一步增强了村民会议和村民代表会议的功能，也促进了民主管理的进程。在民主监督方面，设立村务监督委员会，委托第三方管理集体资产、村干部双评活动、村民票决村干部补贴制度等，都是较有成效的制度和实践创新。公章双签、村级财务管理五牙子章制度等做法在很大程度上保障了村民对村级财务的监督。
以上各种制度和实践创新为解决村民自治进程中的各种新旧难题，促进村民自治的健康发展发挥了积极的作用，也为社会主义新农村建设过程中村民自治的进一步发展提供了十分有利的环境。推进社会主义新农村建设过程中的村民自治，必须坚持上述制度和实践创新的成功经验，使其影响和作用不断扩大。
三、社会主义新农村建设进程中村民自治的体制创新
2006年以来，乡村社会现实政治的大变革为农村经济社会的良性发展提供了重要保障，但指望这种刚刚起步的变革在短时间内从根本上破解村民自治几十年积累的诸多难题，显然是不现实的。村民自治的发展和运行是一个系统工程，需要外部环境和内在动力、宏观法律配置和现实执行推进等各方面的共同努力才能持续推动。当然，新的变革在很大程度上为村民自治的深入、健康发展提供了更为广阔的空间，为创新村民自治体制提供了条件，具体而言，包括以下三个方面。
第一，税费改革、乡镇政府职能转变，为乡村关系的改善提供了宏观条件，使村民自治获得了更多的发展空间。废除农业税，种粮补贴等政策的实施，标志着国家对农民资源汲取的结束，随着政府汲取任务的减少，农民负担大幅减轻，乡镇对村干部的控制有所减弱，村委会的行政任务也随之大幅度下降。20世纪90年代中后期以来，在村委会所承担的政府任务中，收取税费就占到了全部工作的70％。2006年后的税费改革为村民自治赢得了更多的支持和更为宽松的环境。同时，随着乡镇机构改革的深入，乡镇管理也发生了显著变化，一是精简机构，养事不养人。二是职能转变，社会管理、发展农业生产和提供公共服务成为乡镇的主要任务。三是工作重心下沉，管理和服务社区化。随着税费改革和新农村建设的推进，涉农事项越来越多，农民与公共管理的联系日益紧密。面临新的形势，许多乡镇设立了“政府超市”一类的行政事务管理与服务中心，并在农村社区设立代办点，通过强化服务来加强农村社区的公共管理，将管理与服务下村入户。行政管理任务直接通过服务中心完成，使得村两委的代理人角色有所弱化，村委会在社会管理方面的工作压力也有所减轻。显然，新农村建设以其开放性为村民自治和基层政府的行政管理找到了一个沟通的平台，这种积极变化不但使村民自治的宏观环境大大改善，也为乡村关系的健康发展开了一个好头，使村委会能有更多的时间和精力管理社区内部事务，推进村民自治。
第二，新农村建设和农村社区建设为提高村民参与，发展直接民主提供了新的机遇。税费改革后，村委会一度陷入迷茫，许多地方的村干部不知道自己下一步的工作方向是什么？新农村建设和农村社区建设展开之后，村委会的公共服务职能大大加强，有了新的工作定位、工作方向和工作重点，尤其是管治性、汲取性任务的下降和服务性、组织性任务的增强，拉近了与村民群众的关系。税费改革后，村两委可支配的利益大幅下降，两委可争的权、利减少，而义务增多，这也有利于缓解两委矛盾。农村社区建设属于公益性事业，提供的是公共产品，受益者是全体社区成员，随之而来的是内部矛盾和冲突减少。通过开展公共事务和公益事业，在许多地区，村庄内部的民主组织得到很大程度的发育，群众的民主意识和民主力量增强，对村委会权力形成了明显的制约，促进了村委会的民主自律。显然，农村社区建设使村民自治得到了新生的机会，使村民自治回归为服务群众的职能定位，让群众掌握自治的主动权，使村民自治走出村民被治和村委会自治的怪圈，改变村级民主的形式化。与此同时，村委会为了避免被边缘化，就应该主动出击，团结志愿中介组织、经济合作组织等新兴的社区组织推进社区建设，恢复农村社区的自治功能。只要村委会克服了自身的不足，那么，它在农村社区中的核心权威地位就不可能被削弱。
新农村建设和农村社区建设既关注乡村社会公共利益的提升，也注意促进村民个人利益的发展。合作医疗、低保、养老保险都与农民有着密切的联系，税费改革后农民参与村民自治的热情下降只是表面的，最多是暂时的，其本质上的利益动因并没有减弱，关键在于如何通过乡村两级组织的工作让广大村民充分体会到这种利益上的联系，并引导农民将对农业税时代个体的直接经济利益的强调转移到对公共利益的关注上来。在各地的调研中，我们发现，只要确实遵循民主决策程序，切实执行村务、财务公开原则，村民群众是十分愿意通过“一事一议”等各种方式筹集资金开展村庄公共事务和公益事业建设的。同时，在新农村建设过程中对村委会的监督，更需要创新监督形式予以强化。
当然，农村社区化进程的加快也对村委会的新功能定位提出了挑战。就中国的国情来看，村委会不可能完全改变现有的双重身份。在未来的社区化管理中，(社区)村委会在履行村民自治功能的同时，仍然会肩负着重要的行政协助管理功能，但问题是村委会在协助管理中应该合理确定协管的范围和责权利，并在实际工作中通过细化措施予以执行。例如，无论是管理还是服务工作都可以列出具体的工作细则，由乡镇政府与村委会或有关中介组织进行仔细的职责划分，确定哪项工作以谁为第一责任人，谁来协助等。对于需要社区承担的工作应该签订合同，明确权利义务关系，合理划分事权、财权，权随责走，费随事转，这样才能避免村委会再度行政化，减轻村委会的负担。
第三，新农村建设的开展有利于减缓相关因素对村民自治的负面影响，扩大其正面功能。随着农村现代化进程尤其是新农村建设的加快，影响村民自治的一些因素如宗族、家族势力、新经济势力(精英人物)、黑恶势力的负面影响会有所缓解，而其正面功能则有可能扩大。新农村建设涉及的大多是公共利益，具有共享性，更多的是强调付出，其直接的利益吸引力远比不上农业税时代，这会降低某些势力的参与“兴趣”。另一方面，新农村建设与农村社区建设密切相联，通过并村撤组，实行大村庄制，能够在一定程度上化解上述势力的影响。影响这些传统势力发挥作用的是“经营成本”。宗族势力、新经济势力等多是通过熟人社会产生影响，在自然村或村落社区中的影响力最大，到了建制村一级便明显递减。山东、江苏、浙江的许多建制村合并、扩容变成社区后，其规模大大扩大，多的达到五六千甚至上万人，由半熟人社会变成了生人社会，宗族势力的覆盖面扩大了，有效发挥影响的难度也随之增大。同样，对有意贿选的人来说，农村社区的成立使得选民数大大增加，无形中增加了贿选的难度，提高了贿选的经济成本、人力成本和组织成本。当然，任何事情都有两面性。社区扩大后，吸引力也会上升，反过来，社区的发育和相关社区组织的运行可以将如宗族、邻里、民风民俗等传统治理资源中重视道德、舆论、伦理纲常和互助合作等合理因素纳入法治的框架，通过组织化和制度化，发挥其积极作用。
村民自治作为改革开放以来我国一项新生的基层民主政治和乡村治理形式，在发展中受到历史传统、现实格局、法律制度等多方面因素的影响，一直面临着发展困境。随着农村税费改革的实施和新农村建设的推进，乡村社会政治经济格局已经发生了积极变化，这就为村民自治走上健康发展的轨道提供了新的重大发展机遇。因此，能否利用这一有利时机，大胆突破既有思维模式，通过国家层面的制度创新和实践创新，是决定当前和未来村民自治发展的关键性步骤。
注释：
①詹成付主编：《2005-2007年全国村民委员会选举工作进展报告》，第40页，中国社会出版社，2008年版。
②徐勇主编：《中国农村研究(2006年卷)》，第67～80页，中国社会科学出版社，2007年版。
③徐勇：《中国农村村民自治》，第198～203页，华中师范大学出版社，1997年版。
④詹成付主编：《2005-2007年全国村民委员会选举工作进展报告》，第40页，中国社会出版社，2008年版。
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