1978年以来我国农业补贴政策的阶段性变动及效果评价，本文主要内容关键词为：阶段性论文,变动论文,我国农业论文,评价论文,效果论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F320
[文献标识码]A
[文章编号]1002-736X(2007)11-0064-04
农业补贴的思想可以追溯到17世纪，不过农业补贴真正成为世界潮流是在上个世纪30年代经济大危机之后。学术界把农业补贴作为一个专门的范畴进行比较规范地讨论和研究，是从1957年欧洲共同体成立及其“共同农业政策”出台后开始的。几十年来，国内外关于农业补贴政策的研究成果颇丰，而且近几年关于政策及其效果的定量研究模型也不断出现，但总体上，研究往往集中在具体农业补贴政策的效果方面，而对农业补贴政策的阶段性变动原因关注不够。笔者尝试从国民经济发展的阶段性来分析我国农业补贴政策的变动及其效果，以便对具体补贴政策及其效果做出更理性地判断或评价。
一、我国农业补贴政策的阶段性变动
1978年以前，我国对农业的补贴支持主要集中在农业科技和农田水利建设等基础性投入方面，很少有因某一问题而制定的具体补贴政策，前者属于广义的农业补贴，后者属于狭义的农业补贴。由于基础性投入的效果往往持续时间长，而且不易对其效果进行分割，为研究的方便，文中如无特别说明，均指狭义的农业补贴而不包括基础性投入。1978年后，随着农村经济体制改革的推行，农业发展过程中出现了各种问题，为保障农业的健康和稳定发展，在不断加大对农业的基础性投入的同时，还分别实施了针对各种具体问题的补贴政策，在此仅对1978年后的农业补贴政策变动及其效果进行分析。根据1978年以来我国经济发展和农业政策的变迁过程，期间实施的农业补贴大致可分为三个阶段。
(一)1979—1992年，农业生产资料和城镇居民的粮食补贴
2004年以前，我国对种子既没有购入补贴也没有价格方面的限制，对农用薄膜虽然有补贴，但是总量相对较少。为此，笔者仅着重对生产资料中的化肥补贴进行了分析，例如，1978—1985年实行的奖售政策、1987—1988年实行的“三挂钩”政策。
1979年，国务院根据党的十一届三中全会的精神，决定从当年夏粮上市起，粮食统购价格提高20％，超购加价的幅度由原来按统购价加30％，提高到按新统购价加50％。①这样，全国6种粮食(小麦、稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆)统购价格平均每50千克增加10.64元，增幅为20.86％，结束了自1966年调价后粮食统购价格12年未变的局面。1987年、1988年、1989年又连续三年有计划地调高了粮食和部分食用植物油收购价格；1989年、1990年两次调高棉花收购价格；1981年、1987年、1990年国家三次提高烟叶收购价格。这一时期，国家还采取了调减粮食定购指标、恢复粮食集贸市场、开展粮食议购议销、取消粮油统购、实行合同定购和按比例加价政策、提高粮油统销价格、推进农产品的市场化改革。
1985年实施粮改，国家定购任务总量确定后，操作办法大体是根据各地前几年产量、人均占有量、收购量、平价销售量和调拨量的因素逐级分配，到基层一级(村或村民小组)后，一般是根据承包土地的数量平均分配到每个农户，并进一步用合同形式加以明确。由于比例价低于以前超购加价因而不具有经济利益上的吸引力，自始至终没有得到贯彻落实。
在国家定购任务完成存在一定困难的前提下，政府制定了农业生产资料补贴政策。1987年2月，国务院转发商业部等部门《关于粮食合同定购与供应化肥、柴油挂钩实施办法》，开始实施粮食合同定购与供应平价化肥、柴油和预发预购定金“三挂钩”，定购每50公斤粮食奖售20公斤化肥、5～7公斤柴油。
(二)1993—2002年，粮食保护价收购，推动农产品市场化
1.1993年以法律形式确立最低保护价收购政策。1990年我国粮食产量达到历史最高水平，国务院发布的44号和55号文件都要求各省、自治区、直辖市制定最低保护价和最高限价(国务院，1990)。1993年颁布《中华人民共和国农业法》，用法律形式郑重地规定了对粮食及其他有关国计民生的重要农产品进行价格保护的原则。1993年国务院12号文件(国务院，1993)以及批转的财政部等六部委联合制定的《粮食风险基金管理办法》(国务院，1993)，除了重申粮食价格保护原则，还对实施方式及资金来源做了规定。当时政府负责人明确指出：“农业生产风险大，比较利益低，既有自然风险，又有市场风险，政府必须给予保护……最重要的是价格保护。首先从粮食做起，今后逐步扩大到其它农产品。”20世纪90年代初政府规定的保护价基准水平是当时的定购价，它与1985年的比例价很相近，可能已经高于市场周期低谷价，但低于市场均衡价。同时，当时由于有关政策还不够健全配套，尤其是地方政府出于财政成本考虑没有价格保护的积极性，1994年以后随着市场粮价的上升理论上的保护价又低于市场价，所以1996年以前保护价并未得到真正实施。1994年和1996年两次大幅度提高定购价水平，使其显著高于市场均衡价，1996年政府又明确要求国有粮食部门用定购价无限制收购农民余粮，粮食保护价政策终于得到实施。1996年底市场粮价低于当时的国家定购价时，国务院当即提出国有粮食购销企业按定购价敞开收购农民余粮的要求。1997年夏粮上市时，国务院再次明确在按定购价收购定购粮的同时，必须按保护价敞开收购农民余粮。1998年推行新一轮粮改，至此，按保护价收购农民余粮的政策得以真正实施。
2.生产资料补贴。在1993年和1994年，粮食合同定购与供应平价化肥、柴油和预发预购定金“三挂钩”、定购每50公斤粮食奖售20公斤化肥、5～7公斤柴油这项补贴停止实行，我国对农产品与平价生产资料挂钩方式进行了改革，对合同定购部分的农产品实行价外补贴，即国家按定购合同收购农产品时，直接把平价农业生产资料的差价付给农民。1995年，为了落实粮食收购计划，又恢复了挂钩少量平价化肥的做法。具体的办法，一是将中央调控的化肥(国产大化肥和中央进口化肥，总量约2000万吨，占社会资源总量的20％)以规定的低价格与粮棉收购挂钩供应给农民。二是对市场自由流通的化肥实行最高限价。政府对化肥零售价格实行统一经营差率控制，规定流通环节只能加10％的综合差率和合理的运杂费制定零售价格。1996年决定实行“出厂价格政府定价，分级管理”的体制。1998年到现在，建立了政府指导下由市场形成农产品价格的机制。
(三)2003—2005年，种粮直补和农业税减免
1.种粮直补。2002年，安徽省率先在其所辖的天长市和来安县进行粮食直接补贴方式改革的试点。2003年起，13个粮食主产省(区)也开始了直补改革的试点工作。2004年以来，各地积极贯彻落实国家对农民进行直接补贴的政策，国家从粮食风险基金中拿出百亿资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。其他非主产区也逐渐对省内的(区、市)粮食主产县(市)的种粮农民实行直接补贴，全国直接补贴金额为119.91亿元，超过此前国家承诺的对农民直接补贴100亿元的规模，将近6亿农民受益。在此期间中央财政还安排了良种补贴资金28亿元，粮食主产区的大部分农民直接受益；安排农机具购置补贴7000万元，带动地方各级财政投入补贴资金4.1亿元，共补贴购置各类农机具10万多台，粮食主产区近38万农户受益。2005年，对农民按种粮面积直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴规模继续扩大，总量达178亿元。总的看来，无论是资金总额还是农民受惠范围方面，种粮直补都占据主导地位。
2.农业税减免。2004年3月，十届人大二次会议通过决议：2004年取消农业特产税，五年内逐步取消农业税，建立健全高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政体制，统筹城乡的协调发展。2004年地方取消农业特产税，同年进行减免农业税改革试点，具体做法是：少数省(区、市)全部免征农业税；粮食主产区农业税税率降低3个百分点，如河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省(区)2004年降低农业税税率3个百分点，“农业税附加”也随正税同步降低；其他省(区、市)农业税税率降低1至3个百分点。实际上只用了一年，到2005年全国已经全面取消农业税。
二、补贴政策阶段性变动原因分析
从世界经济发展的经验看，自工业革命以来，农业发展与工业化进程密切相关，为解决不同时期的农业问题，政府在制定农业政策时，不仅考虑了农业自身的发展规律，还考虑了工业化进程的影响。随着工业化的推进，工农业之间的发展关系大体要经历三个历史阶段。第一阶段，工业化初期，农业为工业提供积累。这是各国工业化发展初期的共同特征。第二阶段，工业化中期，由于工业体系基本形成，工业可以自我积累、自我发展，农业已不再是工业发展的主要积累提供者，工、农业处于相对独立的自我发展阶段。第三阶段，工业化后期，由于工业的积累能力不断增强，增长率不断提高，农业却成为国民经济的“瓶颈”产业，为促进国民经济的健康发展，各国往往集中工业积累反哺农业，进入工业补贴农业的阶段。可见，在经济发展的不同阶段，经济政策会不断发生变化(见下图)，我国也不例外。
经济发展与农业问题的转换图
(一)经济体制改革的客观要求
根据对统计数据的分析，1949年以来，我国经济发展也大致经历了工业化初期、工业化中期、工业化后期三个阶段：②1949—1978年为工业化初期；1978—2002年为中期，这一时期又可分为两个阶段：1978—1992年、1993—2002年；2003—2005年为后期。工业化初期阶段，国家为了迅速发展国民经济，加快工业化进程，资源自农业向工业转移，国家也通过财政和价格措施，从农业剩余中转移了部分资金用于工业建设，特别是重工业的发展。据测算，从1954—1978年，仅国家通过工农产品不等价交换的方式取得的资金将近5000亿元。在此期间，农产品价格长期低于其价值，而且农民对自己的劳动所得不具备支配权，农民从事农业生产的积极性不高，农产品仍处于匮乏状态。同时，由于当时经济发展尚处于工业化中期的第一阶段，工业仍需要农业的支持，包括向工业提供廉价的原材料、为工业从业人员提供廉价的农产品。一方面农民生产积极性不高、农产品匮乏，应该提高农产品的价格以刺激农产品的供给；另一方面工业又需要农业提供廉价的农产品，农产品价格不能大幅提高。可见，如不对农业政策进行适当调整，不但影响农业的健康发展，还不利于工业化进程的加快。
为解决这个问题，随后的一段时期即1979—1992年，我国开始实施农业生产资料和城镇居民粮食补贴，其目标是：通过农业生产资料补贴降低了农产品的生产成本，相当于提高了农产品的销售价格，刺激农产品的供给；通过对城镇居民的粮食补贴降低了粮食的实际消费价格，抑制工业生产成本的上升，加快工业化进程。1978年以后，随着农村经济体制改革和农业生产资料补贴政策的实施，农业生产特别是粮食产量大幅度提高，1978—1992年间反复出现增产不增收的现象。为解决这个问题，1993年又提出了粮食保护价收购政策。
从改革后我国粮食政策的实践看，提出价格保护政策和实施实际具有保护性的价格政策可以上溯到20世纪80年代第一次粮食过剩和“85粮改”时期。1983—1984年不同范围内出现国家超购加价高于市场价的情况，依据当时政策，农民以超购加价向国家卖余粮，国有粮食部门至少在公开的原则上有义务无限制收购。因而当时执行的超购加价政策实际已包含了保护价内涵。“85粮改”用“倒三七”比例价下调原先边际收购价即超购价，同时规定以后如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，以保护农民的利益(中共中央，国务院，1985)。这是第一次在原则上表达了政府对粮食实施价格保护的意向。1993年政府才明确提出保护价收购政策。
1993—2002年我国经济进入工业化中期的第二阶段，工业经过多年的积累已民可实现独立发展，农产品供给的稳定性则成为整个国民经济健康发展的重要保障。但在推动农产品市场化的过程中，农业在具有自然风险的同时，又多了市场风险，这样的“双风险”性会导致农产品供给的剧烈波动。虽然农产品供给在一定范围内的波动是合理的，但农产品的“双风险”往往会加剧其波动的幅度。为此，政府通过制定保护价收购以降低农产品的市场风险，平抑农产品供给的波幅，从解决该问题的思路来看是符合逻辑的。
经过1978—2002年25年的发展，工业生产中资本增长和技术水平得到大幅度提高，工业产品的生产成本不断下降，而农产品生产的成本则相对上升，虽然自1993年后实施了保护价收购政策，但其目标是减少粮食市场的波动对农业造成的损失，其结果是市场价格对农业特别是粮食生产的引导功能弱化，而且随着农业的比较收益不断下降，又形成了相对贫困问题，城乡差距不断扩大、为进一步增加农民收入，种粮直补和农业税减免等政策从2003年后得到逐步推行。
(二)粮食安全对我国的重要性
从上面的分析不难看出，一直以来我国都十分重视粮食生产。(1)我国是世界上第一人口大国，且农业资源紧缺，努力增加粮食供给，保证国内粮食供求平衡具有重要的战略意义。(2)我国国土幅员辽阔，在进口粮食上受港口装卸和内陆运输能力及外汇等的限制，若大量进口粮食，港口及陆路运输将成为瓶颈，难以承受巨大的压力。大量进口粮食，占用过多的外汇，势必减少设备和技术以及工业原材料的进口，可能会影响经济建设的速度。(3)国际市场的粮食供给能力有限。虽然北美、南美及大洋洲一些国家增加粮食供给有较大潜力，但这种潜力的发挥受多方面限制且具有很大不确定性。中国内地粮食进口如超过5000万吨，就很难在世界市场上如数买到，粮食供需缺口如果扩大到1亿吨，则不论哪个国家都不可能有能力解决我国的粮食问题。除此以外，笔者个人认为，目前我国的食物结构仍以植物性食物为主，遇到粮食危机时解决途径有限。如果遇到粮食危机，除了释放储备粮、从国际粮食市场进口外基本没有其他途径。因为以植物性食物为主的农产品消费结构意味着生态系统提供的初级生产量决定了我国居民的农产品消费量。而发达国家居民以消费肉、蛋、奶等次级或高级产品为主，农业初级产品向高级产品转化时，每向上一级能量约转化10％。也就是说，当发达国家遇到粮食危机时，除了可以运用国内粮食储备、从国际市场购买粮食以外，还可以降低消费农产品的等级，可以获得至少10倍的粮食供给。
三、阶段性政策变动的效果评价
政策改革的逻辑合理性。首先，通过分配形式的改革激发农民生产的积极性；其次，增加农业的物质投入(化肥、农药)迅速提高农产品供给，解决此前长期的粮食短缺问题；再次，在稳产、增产的基础上推行农产品市场化进程，尝试建立市场需求引导生产的农业发展模式，最终实现农业的现代化。
农业补贴政策的阶段性有利用针对性地解决问题。三个阶段需要重点解决的问题分别是，增加粮食产量，农产品价格改革；形成农产品价格引导机制，推动农产品市场化进程；增加农民收入。尽管各个时期的重点并不一致，但政策变动的思路和方向却是始终一致的，即在保障农产品供给的基础上，推动农产品市场化进程，加大农业投入，增加农民收入，缩小城乡差距。
总的来看，不同时期的农业补贴政策虽然都有一定的效果，但为解决某个具体问题而制定的政策往往缺乏前瞻性。几十年来，我国农产品供给有了很大提高，从产量看基本实现了预期的政策目标，特别是粮食安全问题在数量上有了保障。根据市场需求引导农业生产的观念已经深入人心，推动农产品市场化进程的政策效果明显。2003年以来的农业税减免和直接补贴，短期内增收效果比较明显。不足的是农业生产发展很快，但农民收入的提高幅度不大，城乡差距越拉越大，农业现代化的进程受到较大影响。
从1978年开始农业补贴政策在不断改进，农业生产也有了较快发展，但从农产品总量的增长并没有持续稳定地提高农民收入的现象看，除了农业人口多，人均耕地少的原因外，还可做如下推断：第一，农产品丰收，收入增加的同时成本增长过快，降低了其效益；第二，农产品品质改善有限，限制了农产品的价格；第三，在减免农业税、增加农业补贴可以暂时增加农民收入，但不能从根本上解决问题。笔者认为，在增加农业补贴的同时，减少化肥农药投入，改善农业生态环境，充分整合农时的各种资源发展有机和特色农业，提高农产品品质和市场竞争力，可以作为今后农业发展的方向。
注释：
①文中各种政策性数据来源于《改革以来的河南物价》(中国物价出版社，1992)；其它数据来源于中国统计年鉴。
②钱纳里、赛尔奎因等的实证研究表明：当一国第二产业的比重上升到超过第一产业时，进入工业化中期的第一阶段；第一产业的比重下降到低于20％，第二产业的比重上升到高于第三产业而在GDP中占较大比重时，工业化进入中期的第二阶段；当第一产业的比重进一步下降到10％左右则进入工业化后期。
标签：农业论文; 农业税论文; 农产品论文; 农业补贴论文; 农业发展论文; 价格保护论文; 三农论文; 价格政策论文; 农民论文; 种植业论文;