论信息公开政策与政府公信力的提升——兼议2008中国新闻政策的变化，本文主要内容关键词为：政策论文,公信力论文,中国新闻论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G206 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-5685(2009)02-0056-05
2009年新春伊始，新闻出版总署在《关于2009年换发新闻记者证的通知》中通告，从2月25日起，将在全国统一换发报纸、期刊、通讯社、广播电台、电视台等新闻机构的新闻记者证。新版记者证“注意事项”一页，增加了“各级人民政府应为持本证进行采访的新闻工作者提供便利和必要保障”的内容。对此，新闻出版总署新闻报刊司有关负责人特别指出：“在新闻记者证上增加这一内容，是适应国家近年来对新闻工作更加公开、更加透明的要求，特别是适应《政府信息公开条例》等法规的要求确定下来的，各级政府部门需充分尊重新闻机构对涉及国家利益、公共利益的事件依法享有的知情权、采访权、发表权、批评权、监督权。新闻机构及其采编人员依法从事新闻采编活动受法律保护，任何组织和个人不得干扰、阻碍。各级人民政府应为合法的新闻采编活动提供便利和必要保障，及时主动地公开信息或向采访记者提供涉及采访事件的真实信息，不得对已经核实的合法新闻机构及其采编人员封锁消息、隐瞒事实。没有正当理由，公职人员不得拒绝采访。”①
信息公开与政府公信力
政府公信力属政治伦理范畴，是政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的一种能力。政府获得公众信任、拥护和支持的能力越强，它的公信力就越高。
改革开放以来，我国经济长期稳定增长，政府公信力不断增强。但在实际工作中，有些政府部门仍存在一定程度的失信于民的问题：有的决策缺乏科学化、民主化和透明度，行政效率不高；有的官僚主义、形式主义严重，腐败突出；有的忽视社会管理和公共服务，“缺位”、“错位”、“不到位”；有的责任意识淡化，行政问责制不健全；有的出现“能力恐慌”，缺乏应对复杂局面和危机管理的能力，不善于正确处理新形势下的人民内部矛盾；有的则有法不依，执法不公，多头执法，执法扰民，执法监督不力。这些都损害了政府的公信力，削弱了政府执政的基础。
从政府自身看，公信力主要来自三个方面：一是政府行政理念。政府将公共利益作为一切工作的出发点和归宿，恪尽职守，诚实守信，高度负责，职业道德高尚，依法行政就具有公信力。二是政府行政行为。政府公信力是通过政府的具体行为体现出来的。政府决策、执行过程科学、民主，实事求是，不弄虚作假，不欺骗隐瞒，公开、公正、公平、透明，依法办事，政府就具有公信力。三是政府行政制度。这种制度包括公开信息、开放行政程序、建设责任机制、完善监督评估体系、鼓励公众参与等。制度是确保政府公信力的核心，用制度保障政府公信力最为可靠，而这种制度构建的最重要的一环，又是开放、有效的新闻政策。这些政策包括：
1、制定贯彻落实政府信息公开制度的新闻政策。在信息公开方面，许多国家已经制定了相应的单行法。党的十七大报告强调指出，“要完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。从2008年5月1日开始，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，它将在建设公开透明的政府，保障公众知情权、监督权方面带来深刻影响。由于我们的体制与思维惯性，从法律到实践，信息公开还有很长的路要走。新闻政策是导向，它将在现实社会与法律条文间搭起一座桥梁。
2、制定积极引导公民与民间组织对公共事务的参与的新闻政策。当前群众的公民意识在不断增强，对公共事务的参与要求也不断提升。在各项公共事务中，政府不是万能的，也不总是有效率的；除了政府唱主角，还往往有公民和民间组织等在唱配角；甚至有时候，需要政府唱配角。因为在一些公共事务中，公民与民间组织效率更高。因此，必须赋予民间组织作为正式伙伴参与政府事务治理的权力，以形成对政府机构信任的氛围。开展有意义的对话，这是在政府与社区之间建立互信的最直接也最有效的方式。政府应为民间组织提供充分的政治空间，使其能够发挥作用并协助建立社会和政治信任。要通过媒介鼓励公开对话和沟通让公众和民间组织更多地参与政府部门活动的计划和管理过程。
3、制定引导媒体发挥建设性影响的新闻政策。维持政府公信力的关键取决于公众的观念，媒体在形成这些观念方面有着不可替代的作用，并且随着信息革命的出现而日益增强。各国政府采取的对策是，拿出更多的资源和行政时间专用于同媒体沟通。从新闻传播学的角度来看，任何一条信息都会有一个完整的信息链，政府封锁了多少真实的信息，社会上就会有多少虚假的信息来填充。由于我国媒体以前对突发事件的报道总是滞后或回避不报，所以一些公众已经形成习惯，即宁愿相信网络上甚至是境外媒体的报道，而不愿相信我国媒体的报道。这无疑使党和政府的公信力大打折扣。因此，政府要通过新闻政策引导和工作创新，学会媒体打交道，多信任媒体，多给媒体一些自由度。
2008年中国新闻政策变化的四个阶段
政策即政治对策，是处理国家事务的方针、原则、规范；新闻政策是政党、政府对新闻传播媒介规定的活动准则的统称，是政党或政府掌握和管理新闻机构的重要手段和基本方法。由于社会制度和国情不同，不同政党和政府的新闻政策也不相同。在新闻法制不健全的情况下，新闻政策在某种程度上起着新闻法制的作用。在新闻法制已比较健全的时候，政党和政府仍然需要根据形势的发展制定某些新闻政策，对新闻法制起着补充、完善的作用，以保证新闻传播媒介更有效地贯彻自己的宗旨，实现自己的宗旨。从广义上讲，新闻政策既包括对新闻事业的管理规定，又包括新闻宣传报道的原则和方法，还有对新闻从业人员的规范和要求等等。2008年的中国新闻政策的变化主题是信息公开。
1、南方雪灾报道迈出“信息”公开的重要一步
我国虽然已有“信息公开”法，但中国的媒体似乎对有关行政部门信息公开的吁求并不强烈，或者说这种吁求还没有“自发”地显现出来，新闻出版署、中宣布、广电总局也并未根据信息公开法的颁布向各新闻媒体发出政策性指令或指导性指示。而南方雪灾报道促进了中国媒体向“信息”公开迈出重要一步。
2008年临近春节，一场大范围的雨雪不期而至，春运形势变得严峻。长沙、贵阳等十多个机场陆续关闭，未关闭的机场航班大量取消；南方大多高速公路或中断或关闭，京广线南段数十趟列车停运，数十万人有家难回。信息不畅是救灾抢险的大敌，这次雨雪灾害也不例外。1月25日，京珠高速公路湖南段和衡枣高速公路，之所以出现严重大堵车，除天气原因外，还有一个原因就是湖南邻近省区的高速公路相继封闭，很多车辆进入湖南后无法出去。消除信息不畅，如此方能确保全国抗灾一盘棋，避免不该有的疏漏、贻误和混乱。
困局之中，从中央到地方的紧急行动：中国气象局1月25日启动了重大气象灾害预警应急预案三级，铁道部紧急调度，部分列车改线，几十辆内燃机车被调集将驰援各地；湘、鄂、贵、皖、陕、赣、苏、浙等省份均启动了相应的应急机制，救援滞留司乘人员，增开加班线路。“在灾害中，信息透明更是稳定人心的基石。政府缓解雨雪灾害导致的春运困局，不应该是一个部门的工作。各部门应该协调一致，形成权威、统一的出口，及时精准地向公众传递相关信息，如此才能让公众有效配合政府，使应急工作收到事半功倍之效。”②2月1日，《法制日报》呼吁《让信息公开成为抗灾救灾的引擎》，等等。随即，新华网、新浪网、新安网等网络媒体纷纷转载。
按照我国此前的新闻政策，雪灾既属于自然灾难事件，又属于突发性事件，相关报道只能按照我国以往的新闻政策，媒介又会重现前几年“非典”报道中的“沉默”和“缺位”。但现实中，中国的媒体修正了这些政策“规则”，在极短暂的“冰冻”后，选择了实事求是地公开。
如果说这场南方雪灾的报道是由开始的不透明转向透明的话，接下来的汶川地震新闻报道则汲取了这个教训，一开始就是透明的。
2、汶川地震新闻报道带来新思维
这次汶川地震的报道，“我国媒体的职业化意识在传媒间的竞争中、在全国人民的无形监督中得到提升，媒体在大规模报道中开创的制度环境、创造的受众需求、积累的报道经验、培养的职业意识将对中国媒体的未来发展产生重大影响。”③
从汶川大地震的救灾过程来看，中国媒体有两点最重要的新思维得到确立，一是信息开放。“救灾主体，也即危机处理的责任主体——各级政府遵循信息公开的原则，及时发布地震灾情。国家通讯社新华社在地震发生10多分钟就发出了第一条快讯，播发的英文快讯领先于所有外电，比法新社早6分钟，比美联社早8分钟。”④第二，媒体平等——允许记者自由前往灾区采访，允许媒体自由进行救灾报道，甚至允许外国记者前往灾区采访和报道。无所谓中央媒体与地方媒体之“放行”排序，在中国，如此重大事件的报道，为所有媒体提供平等的竞争环境还是头一遭，是前所未有的开放举措。在关注灾区的报道中，中央的媒体、四川的媒体、全国各地的媒体、外国的媒体，平面媒体、广播电视媒体、网络媒体，大家各显素质和能力，公众自由选择、媒介报道的优劣各自评说。也正是由于媒体快速公开的报道，灾情得以全面真实地展现在民众面前，减少了信息的不确定性，有效地控制了社会的恐慌，凝聚了全社会的力量，为抗震救灾创造了良好的舆论环境。此次救灾报道的开放，实质上也是一种社会开放。除了救灾行动的社会开放而外，信息开放与媒体开放还为中国媒体定下了“调子”，并沉淀为中国媒体的“规则”。“在这次汶川大地震中，真相之所以能战胜谎言，真情之所以能感动世界，源于信息的公开透明。大量前线记者的辛苦工作，让人们在第一时间了解到灾区的情况，他们的行为也赢得了全国乃至全世界人民的心。胡锦涛总书记特别提出要感谢新闻工作者，这是对记者的信任，也是我们整个新闻出版行业的骄傲。”新闻出版总署署长柳斌杰近日接受记者采访时也对这样的变化做了肯定。⑤
另外，在这次报道中，“尊重生命、充满人文关怀的报道得到了一致的好评，激发起了全国人民的同情心，凝聚了民众的力量。而那些不尊重，甚至漠视生命的报道，那些把新闻价值凌驾于生命价值之上的记者和报道画面，受到了舆论的谴责。”“这次的规模化的报道汶川地震，为媒体形成以人为本的职业理念，提供了一个契机，促发了新闻工作者人性意识的全面觉醒。”⑥
3、奥运显现新闻管理观念的进步
长期以来，中国在新闻传播方面始终处于守势。“这一方面是因为中国的新闻传播事业不发达，对新闻价值的理解存在偏差，没有正确区分采访报道与政策宣传，简单地把采访报道等同于政策宣传；另一方面也是因为中国奉行“中庸之道”，不愿意刊登负面新闻，更不愿意看到西方的新闻媒体公开“揭短”；在有些情况下，中国的执法机关宁可采用屏蔽措施，也不愿意针锋相对，揭露事实真相。现在，我们必须改变策略，以更加积极主动的姿态，运用法律手段，捍卫中国的国家利益、社会公共利益，保护公民的基本权利。”⑦
北京奥运会期间，4万多名境外记者云集北京。新闻采访自由与否曾一度成为奥运开幕之前外国媒体最为担心的问题之一，甚至成了个别外国媒体质疑中国开放度的关键点。但中国采取的一系列对新闻记者采访的开放政策措施，很大程度上消除了外国记者的这种种担心。早在2006年11月1日，温家宝总理签发了第477号国务院令《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》，为外国记者在华采访提供了多项便利措施：外国记者来华采访不再必须由中国国内单位接待并陪同；外国记者赴地方采访，无需向地方外事部门申请，只需征得被采访单位和个人同意；外国记者可以通过被授权的外事服务公司聘用中国公民协助采访报道工作；简化器材入关手续等。
中国构建奥运会期间的通畅信息发布平台；放宽奥运报道限制，允许拥有奥运转播权的部分外国电视转播商在包括天安门广场在内的地区进行新闻直播报道；以更加简化的手续办理所有境外媒体采访拍摄文物的申请，办复时间缩短到1日以内。所有来华采访的境外媒体，不论其是否是奥运会注册媒体，都将享受这一快捷办理程序；百种境外原版报刊亮相奥运，如《时代》、《国际先驱论坛报》、《朝日新闻》、《泰晤士报》等。美国的《纽约时报》、《华盛顿邮报》，德国的《体育画报》，意大利的《体育报》等都是首次走进中国的零售书报亭。
采访零距离，只是中国“开放办奥运”思路的具体体现之一。有外国媒体在报道中说：“对于舆论环境而言，中国从没有像现在这样开放。如果我们简单回顾一下每天的奥运新闻，就会清晰看到，中国在这方面明显的进步。”⑧
4、《外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》使开放透明向制度化迈进
“中国对外开放的大门始终是敞开的。无论在北京奥运会期间还是之后，我们都一如既往地欢迎外国记者来华采访，一如既往地为外国记者在华工作提供方便”。8月1日，国家主席胡锦涛在接受来自世界各大洲25家外国媒体的联合采访时做出郑重承诺。
《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》于2008年10月17日起施行。1990年1月19日国务院公布的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》和《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》同时废止。
《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》同1990年公布的条例相比有了重大变化，比如外国记者来华采访不再必须由中国国内单位接待陪同，外国记者赴开放地区采访，无需向地方外事部门申请。
美国国际公众广播电台首席记者乔瑟林·福特在接受新华社记者采访时也认为，新条例是中国对外开放的积极一步，“信息的公开与自由流动对于国际影响力与日俱增的中国来说愈发重要”。⑨这从一个侧面也反映了国际上对中国新闻传播活动的关注信息公开的期待肯定。
新条例体现了中国继续坚持对外开放的方针，新条例基本延续了《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》，并吸取了奥运会期间对外国记者服务和管理的经验和好的做法，使今后外国常驻新闻机构和外国记者在华采访有法可依、更为便利。
结语
目前在我国，中国共产党是执政党，党和政府现阶段的目标就是发展经济，建设富裕强盛的中国，为中国人民谋福利。新闻政策和策略也要围绕此目标构建。要想构建正确和行之有效的政策和策略，基础是对“政府是什么”和“新闻是什么”有一个正确的认识。现代型政府都是一个有限责任政府，公民只是把一部分权利让渡给政府，政府行使的也只是有限的权力。当遇到重大突发事件的时候，政府除了需要努力创造“一方有难，八方支援”的局面，还要求政府把事件的真相尽快告知民众，共同努力参与解决危机。政府无法包办一切社会事务，更不是等到事情处理得非常圆满之后再告诉人民，才算对人民负责。另外，随着公民社会的成熟和发展，还会有更多的应当由社会自我管理的事务从政府的职能中剥离出来，在这种情况下，政府与公众保持良好的沟通，及时公开信息，向公众告知政府和有关公共机构为维护他们的利益做了哪些工作，还存在哪些问题，需要公众从哪些方面配合，才是正确和正常的做法，也只有这样才能树立责任政府良好形象，创造和谐社会。而新闻媒介则是沟通工具。
事实也证明，在重大的突发事件中媒介的信息传播越是公开及时，越能取得良好而有效的沟通效果。如在08年抗震救灾行动中，我国媒体的报道及时、客观、开放、透明，在第一时间沟通灾区内外信息，对于消除各种谣言、维护社会安定起到了很大作用，也大大增强了政府公信力。开放、透明的抗震救灾报道是中国新闻报道方式的改革。它拉近了世界与中国的距离，为中国政府和媒体赢得了国际信誉，也让一些有偏见的国外组织、媒体和政要改变了对中国的看法，难以妖魔化中国。
现实告诉我们必须实行信息公开。反思我国前些年的报道就存在着问题，如在一些地方，重大事件发生后，本来应该向社会公开的信息，政府不及时通报，而是遮遮掩掩，甚至隐瞒事实、封锁消息。其实，在信息手段发达的今天，这种掩耳盗铃的做法，只会产生“狼来了”的效应，使政府公信力下降，为小道消息或谣言的产生和传播提供空间。《中华人民共和国政府信息公开条例》已于不久前正式公布，条例就政府信息公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障等作出了明确规定，要求行政机关及时、准确地公开政府信息。毫无疑问，信息公开有利于提高政府运作的透明度，增强政府的公信力。人民了解越多，国家越有力量。而信息公开是政府提高公信力的正途。
综上所述，政府通过宣传政策上的调整，构建公开的信息环境在提升政府公信力的同时，也提升了中国媒体的国际竞争力，因此，正确的新闻政策与策略直接关系到党和政府的事业的成败，关系党和政府的生存和发展。正是从这个意义上说，新闻政策和策略也是党和政府的生命，而通过新闻政策规范信息公开行为也是政府公信力建立的关键。
［收稿日期］2009-02-02
注释：
①刘声《新闻出版总署：无正当理由，公职人员不得拒绝采访》，中国青年报，2009年02月11日。
②《众志成城抗雪灾 信息一定要公开》新京报社论2008年1月29日。
③陈力丹《汶川地震报道的实践带给我们的新思维》，中国新闻传播学评论(CJR)2008年07月11日http://www.cjr.com.cn。
④董天策《汶川大地震新闻报道的经验与启示——在开放与控制之间：危机传播的基本准则与尺度》，2009年2月2日。
⑤《柳斌杰盛赞新闻媒体对汶川地震公开透明报道》，人民网2008年5月30日。
⑥陈力丹《汶川地震报道的实践带给我们的新思维》，中国新闻传播学评论(CJR)http://www.cjr.com.cn2008年07月11日。
⑦冯文礼《成功的奥运、开放的媒体》，中国新闻出版报，2008年8月20日。
⑧《外媒记者：纵情享受奥运快乐 奥运让中国更开放》，人民网－人民日报海外版2008年9月8日。
⑨《中国制定外国记者采访条例标志开放透明走向制度化》，新华网2008年10月20日。
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