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摘要:土地整治经过二十几年的发展，随着经济社会发展，其目标、内容都发生了深刻的变化，从单纯的补充耕地转变为“数量、质量、生态”三位一体的综合管理，土地整治已经上升到国家战略层面，但是仍缺乏相应政策支持及配套措施。为适应新形势的发展，必须创新思维，重点解决土地整治的法律效力问题、全域统筹问题、生态建设问题，为土地整治的实施效益、战略决策提供依据。
关键词：土地整治 规划编制 创新
1 引言
2016年12月，国务院批复了《全国土地整治规划（2016-2020年）》，各地加快推进各个层级土地整治规划编制工作，并在此之后相继转入规划实施阶段。新一轮土地整治规划坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，实施藏粮于地和节约优先战略，以提升粮食产能为目标，大力推进农用地整理和高标准农田建设，夯实农业现代化基础；以促进城乡统筹发展为导向，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地整理，推动美丽宜居乡村建设和新型城镇化发展；以精准扶贫、精准脱贫为要求，大力推进贫困地区土地综合整治，加大政策、项目、资金支持，助力脱贫攻坚；以保护生态环境为前提，大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复，促进土地资源永续利用。由此可见，新一轮土地整治规划的内容十分充实，涉及到社会的方方面面，但在实施过程中，也逐渐暴露出规划编制过程中的一些问题和不足，亟待研究解决。
2 土地整治的发展历程
中国土地整治始于《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），至今已有22年。土地整治发展初期，主要目标是增加耕地数量，所有的工程措施都是围绕增加耕地数量而开展，造成各地片面追究耕地数量。“十一五”期间，随着土地整治工作的推进，社会影响不断扩大，大量学者开始关注、研究土地整治。在“以建促保”的理念下开展了基本农田建设，开始注重质量建设。进入“十二五”以来，学术界愈发重视对土地整治内容的探讨，基本上形成了“田、水、路、林、村”一体化的综合整治新观念，“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，“国家-省-市-县”4级规划体系。土地整治目标包括高标准基本农田建设规模、补充耕地两个约束性指标，必须按时保质完成，其他目标包括基本农田质量提高程度、农村建设用地整治规模等多项预期性指标，内容十分全面。
3 “十三五”期间土地整治进展与问题分析
3.1 “十三五”期间土地整治的主要目标及其进展
《全国土地整治规划（2016-2020年）》提出了5项土地整治目标，包括：高标准农田建设加快推进、耕地数量质量保护全面提升、城乡建设用地整理取得积极成效、土地复垦和土地生态整治力度加大、土地整治制度和能力建设进一步加强。具体表现为：
“十三五”期间，全国确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，使经整治的基本农田质量平均提高1个等级；通过土地整治补充耕地2000万亩，通过农用地整理改造中低等耕地2亿亩左右，耕地数量质量保护水平全面提升；整理农村建设用地600万亩，改造开发城镇低效用地600万亩，促进单位国内生产总值的建设用地使用面积降低20%，节约集约用地水平进一步提高；全面推进土地复垦，复垦率达到45%以上，开展土地生态整治，使土地资源得到合理利用，生态环境明显改善。
目前，“国家-省”2级规划基本上已经全面完成，并获得批复； “市-县”2级规划基本上已经编制完成，并将各项指标分解到乡镇，规划方案大多数正在报送县、市级政府审批当中。
3.2 现阶段土地整治的主要问题
规划实施以来，各地各部门全面贯彻落实党中央、国务院关于加强土地管理的一系列重要决策部署，通过密切配合、上下联动，大力推进土地整治，加强高标准农田建设，在促进耕地保护和节约集约用地、推动城乡统筹发中发挥了不可替代的作用。但是，在新形势下，经济社会发展出现新情况、新变化，土地整治的一些问题和不足有所显现。
3.2.1 约束性指标基本能实现，预期性指标无法落实
土地整治约束性指标包括“高标准农田建设”、“补充耕地”2项，基本上能够实现，这得益于项目资金落实到位。其中，高标准农田建设资金主要来源于国家财政补助资金，补充耕地资金来源于新增建设用地土地有偿使用费。其他预期性指标包括“土地复垦”、“基本农田质量提高程度”、“三旧改造”等，由于没有资金方面的驱动力，且无相应的考核机制，基本上无法落实。
3.2.2 土地整治任务较多，落地实施的工程较少
“十三五”期间土地整治规划任务多而全面，包涵补充耕地和高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用等。但是真正完成任务的工程，还是以补充耕地和高标准基本农田建设工程为主，其余工程基本上很少实施。
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3.2.3 资金渠道来源少，资金总量不足
目前的土地整治资金渠道主要来源于政府财政资金，其他渠道的资金较少。虽然政策鼓励社会资金投入，但是由于社会资金投入的产出效益很难得到保障，很难吸引社会资金参与其中。据统计，政府财政资金在“十一五”期间投入近300亿元，“十二五”期间投入超过600亿元。总体投入看似很大，但均摊到项目区，亩均投入资金的单价并不高。如高标准农田建设项目，亩均投入仅1200-1500元，难以实现真正的高标准农田。
3.2.4 规划周期过短，规划实施滞后
现行土地整治规划目标年限为5年，规划周期过短。如“十二五”土地整治规划目标年限为“2011-2015年”，以广东省为例，编制工作始于2011年，从“省-市-县”3级规划的批复来看，县级规划的批复时间基本上为2015年，即意味着批复县级土地整治规划后，即面临规划到期的尴尬局面，出现“规划规划，图上挂挂”的现象，同时也导致了规划实施滞后，比如现已经是2018年，不少地方却仍在实施2015年的高标准农田建设任务。
3.2.5 片面追求数量，生态文明建设缺失
土地整治发展初期，以补充耕地为目标，实现了耕地占补平衡的要求。近年来，土地整治工作开始注重质量建设，耕地质量也不断上升。在追求耕地数量的目标导向下，从工程选址、可行性研究、规划设计、工程预算到工程施工、竣工验收，都是围绕实现该目标而开展的，属于典型的“实体形态”整理，生态文明建设严重缺失。如在农田水利工程中，水泥铺设的沟渠使孤立的栖息地数量增加，导致生物多样性降低。笔者曾调研过高标准农田建设项目，目睹了青蛙被困在三面光沟渠中无法跳跃出来，鱼儿在水流排干后搁浅在沟渠中无法脱身的现象，土地整治对生态环境的破坏由此可见一斑。
3.2.6 政策制度不完善，缺乏法律支撑
“十三五”期间，土地整治面临新的形式和新的要求，即便土地整治工作已上升到国家战略层面，但与之相应的新政策、新制度的仍未实施，缺乏法律支撑。虽然建立了“政府主导、国土搭台、部门联动、多方参与”机制，但真正“唱戏”的主角实为国土部门，致使出现规划目标多而全面，却很难落地实施的情况。
4 土地整治方法创新的有关建议
土地整治作为优化土地利用结构布局、提供土地利用效率的主要工具，是提升耕地质量、促进城乡统筹、优化生态环境的重要载体。随着经济社会发展的变化，新时代赋予土地整治新的使命，国家战略格局的调整变化要求土地整治朝着生产、生活、生态方向发展，土地整治必须在目标、理念、技术上进行创新。
4.1 市场化运作，保障资金落实
投入足够的资金是土地整治工程落地的第一要素。目前土地整治工程所需的资金，基本上都来源于政府财政资金，各地财政部门不堪重负，负责项目建设的业主也消极地停留在应对上级任务目标实现的层面上。为突破资金困境，激活土地整治事业的动力，建议将土地整治推向市场，让社会投资者参与到土地整治工作中，通过取得合理利润来激发社会投资者的投资热情。可借鉴广东省清远市的城乡建设用地增减挂钩项目，由社会投资者投入资金进行土地整治，项目通过验收后，政府按照验收的挂钩周转指标数量，在新增建设用地土地有偿使用费计提部分资金，用于收购社会投资者的指标。收购指标所得的收益扣除投入的成本后，社会投资者得到了较为合理的利润，因此，各地均涌现出一批投资热潮，土地整治工作得以迅速的推动。
4.2 打破地块图斑束缚，推广全域土地整治理念
按照土地整治规划目标，土地整治工程在项目选址时，往往以国土系统的土地利用现状地块图斑为界线，作为项目区范围。实践证明，土地整治是一项系统性、综合性的复杂工程，是对土地关系和土地利用结构及布局的综合调整。因此，以零星地块作为项目区的选址已经不适合新时代的需求，因此推出全域土地整治的理念。所谓全域土地整治，即通过大面积、大规模、大范围的综合土地整治，将各种整治工程统筹安排实施，通常是整村、整镇全面推进。实施全域土地整治，不仅可以解决土地破碎问题，将“小田并大田”，还可以统筹土地利用发展，防止重复建设、产业结构趋同，促进区域经济、产业、人口发展与土地利用相协调。如浙江省在全域土地整治方面表现较为出色，其推出的“万亩良田”建设项目，将“田、水、路、林、村”全域综合整治的理念发挥的淋漓尽致。通过“大手笔”、“大规模”的土地整治，避免零星、分散的地块整治，其综合单价成本低于零星地块建设的成本，且综合效益也高于零星地块的效益。
4.3 落实生态文明建设，完善规划设计规范
近年来，国家要求土地整治坚持“数量、质量、生态”三位一体的原则，切实加强生态文明建设。但在实施土地整治工程过程中，由于土地整治规划设计规范缺乏生态文明建设的篇章，因此工程设计报告基本不涉及到生态文明建设的内容，相应的工程施工也没有这方面的内容。为此，要落实生态文明建设，首先就要完善土地整治规划设计规范，构建生态导向的土地整治规划设计模式。在土地整治规划设计中，增加生态保护和景观设计内容，设置农地整治中急需解决的灌排沟渠生态化设计和路沟渠生态化技术，作为专家论证的重点，使生态文明建设切切实实地体现在土地整治工程当中。
4.4 提升土地整治的法律地位，统筹实施土地整治工程
国家应积极推进土地整治的立法工作，逐步建立适应市场经济体制要求的专项法律、法规体系，为土地整治战略的实施、土地整治活动的落实提供法律支撑。目前，土地整治规划的编制主体为国土部门，其他部门则配合完成，再由政府批复实施规划。但实际上，一直以来水利部门、农业部门、财政部门均单独实施各自的土地整治工程。这种部门之间分割的情况，造成了项目区范围的重叠，导致工程重复建设。为此，从整体统筹的角度出发，建议由发改部门作为土地整治规划的编制主体，统筹安排、分配各项土地整治工程，由各部门负责实施，以避免资金的重复投入使用。
5 结语
中国土地整治总体上还处于转型发展阶段，还存在各种问题需要解决。随着经济社会的发展，新形势要求土地整治必须通过理论指导实践，实践检验理论，不断的创新土地整治的方法、模式，不断完善土地整治政策、制度，最终实现以农用地整治为基础，保障粮食生产安全；以建设用地整治为重点，促进土地节约集约利用；以生态环境整治为途经，提升土地资源整体环境质量；以土地综合整治为平台，统筹城乡土地利用。通过土地整治，以进一步提升人们生产、生活质量，提高土地资源保障、支撑经济社会又快又好地发展的能力。
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论文作者:梁正植
论文发表刊物:《防护工程》2018年第23期
论文发表时间:2018/12/17
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