信息产业部政策法规司刘彩司长谈我国电信业改革，本文主要内容关键词为：信息产业部论文,电信业论文,司长论文,政策法规论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电信改革已经成了我国经济体制改革的又一个重要领域，它影响到千家万户，关系到国家信息化和现代化的进程，因此受到各方面的关注，媒体上近来有很多讨论。为此，我国电信政策研究专家——信息产业部政策法规司刘彩司长日前阐述了他个人对一些重要问题的看法。
关于“中国电信”的现状
“中国电信”原来是一个政府直接管理的垄断性企业，现在仍占整个中国电信服务市场的95%左右。按说“垄断”不是个好听的字眼，破除垄断、引入竞争一直是电信政策研究所追求的一个主要目标。但在这种体制下，在国家政策的扶植下，我国电信业实现了持续十几年的高速发展，取得了举世瞩目的成就。
进入80年代以来，我国电信业以平均每年44%的速度高速增长。九年来公用电信网的总资产增加30倍，达到6000多亿元，国有资产迅速增值。1998年投资1700亿元，新增固定电话网用户1800万户、移动电话用户1100万户，相当于一年新建了两个印度电信网。九年间电话普及率由1%提高到10%以上，是世界上跨过这个阶段花费时间最短的国家。同时通信网的技术水平迅速提高，用很短的时间实现了从模拟技术向数字技术的更新换代，各种通信与信息新业务发展迅速。
中国电信在实现企业经济效益的同时也实现了较好的社会效益。首先，通信的大发展有力地支持了国家经济增长和对外开放。第二，中国电信已成为国家财政收入的一个重要来源。第三，中国电信还承担着补贴邮政、党政专用通信和救灾应急通信等社会义务。
作为国家主体电信企业，中国电信还承担着普遍服务义务。现在，中国西半部的电信经营都是亏损的，靠东西部交叉补贴带动普遍发展。改革开放初期，东、中、西部发展速度是60%、40%、20%，现在的趋势几乎整个倒过来了，西部正在高速发展。现在西藏也是光缆、卫星、程控、大哥大。新铺设的“兰西拉光缆”，80%处在海拔4000米以上的地带，根本谈不上经济效益，但对加快西部的发展有好处，对维护国家主权和领土完整有好处。
农村电话也是亏损的，但也必须大力发展。我们提出了到2000年实现行政村“村村通电话”的目标，“八五”以来加大了对农村通信的投入。现在只有两年了，还有三分之一没有通，看来相当困难，只能是“基本实现”。
这几年媒体批评中国电信的声音比较多，我们认为批评也是爱护，特别是在服务问题上的多数批评是有道理的。不过，对收费问题，特别是初装费的批评需要做一点说明。
初装费：80年代初，为了迅速消除通信制约经济发展的瓶颈现象，中央给邮电一个政策，就是收取电话初装费。最高收到5000元。初装费对电信发展起了很好的作用，因此应当说，我国消费者为电信事业的大发展作出了贡献。
世界各国在建网初期都用收取初装费的办法，我国是初装费比较高的国家之一。我们实行的是“高初装费、低使用费”的资费结构，这样非常适合中国人的消费习惯：人们愿意攒钱买个大件，你要是把初装费摊到每月去，一个月再多收50元，许多人就说用不起了。收取初装费还有一个很大的好处，可以实现滚动发展。我先贷一笔款，装机一万门，一开始放号就可以收初装费，加上折旧费，再贷一点又扩建一万门，这样滚下去，很快就把网建起来了。如果等着从每年经营利润里回收，那要等十几年以后才能扩容。
现在，由于网络已具有了一定规模，我们已经到了进一步降低初装费的时候了。实际上，随着买方市场的逐步形成，初装费已经在逐年下降了，1998年全国平均水平已降到1500元。
收费标准：许多人都说我国电信收费太高，其实这里有些误解，至少说不够全面。可以问一下美国人、日本人，或者印度人、巴西人，他打一次市话多少钱？打一次移动电话多少钱？根据国际电联1995年《世界电信发展报告》提供的数据，我作过比较。各国电信资费结构不同，都折算到可比的数据，把初装费也分摊到每分钟，结论是：发达国家的固定电话收费大约是我们的五到六倍，主要发展中国家也都是我们的二到三倍，唯独埃及跟我们差不多。我们的移动电话就更便宜了：是发达国家的十分之一左右，是发展中国家的二到五分之一。
有人问，我们的电话费占工资的比重是多少？我说不能完全这样比。你买汽车不是还得按汽车的价格掏钱吗？不能说咱的工资太低，就比美国人便宜点。电信是投资密集产业，人工费只占两成多，其设备也是国内外公开招标的。我不是说应当提价，只是说对降价不要期望过高。
我国的电信收费主要贵在几个地方：一是国际电话，大约是美国的两倍左右，这里有成本问题，也有一些特殊考虑；二是数字电路，这种设备很先进，用户少而且分散，成本摊分就高；三是一些新业务，如因特网的拨号接入，收费比较高。对这三种业务信息产业部也准备较大幅度地降价，暂时亏损也要降，以促进使用。
近二十年来，在党中央、国务院的正确领导下，在国家改革开放的大环境下，我国电信事业取得了巨大成就，但这些成就不能掩盖现行体制存在的种种问题。就拿服务问题来说，原邮电部抓服务工作花的力量可不算少，大会小会讲、发文件、调查、私访、查处，电信服务水平也在不断提高（全国90%的县以上邮电单位被地方党委和政府命名为“文明单位”就可以说明这一点），但是也必须承认，至今一些地方电信部门的官商衙门作风还很严重，服务态度相当恶劣，有时甚至达到不能容忍的程度。一些地方交电话费竟成了大问题，送上门的钱也不收，给用户带来很大不便。看来，要想从根本上解决服务质量问题，除了抓教育和管理外，还要从体制上进行改革。
关于电信改革的条件和时机
对电信改革我们已经研究很久了。上届政府已陆续采取了一些步骤，但是体制上没有大动，主要是一个权衡利弊和选择时机的问题。
当前，我国电信发展仍处在初级阶段，电信基础设施建设的任务还很重，电话普及率远低于世界平均水平。与世界大多数国家一样，在国家基础电信网建设阶段，我国也实行了政企合一体制，主要依靠国家主体电信企业，集中力量建设全国网络，实践证明这种做法是成功的。电信业何时引入竞争，在多大程度上引入竞争，要服从于发展的需要。发展到一定程度，再垄断就不好了，这是一个历史过程。
我国在当前发展阶段着手进行电信改革是由我国国情和时代背景所决定的。其必要性表现在：
第一，经过十几年的大发展，我国长途通信骨干网已初具规模，电话服务在部分城市地区开始出现饱和迹象，通信服务质量问题已上升为主要矛盾，社会上要求破除垄断、引入竞争、改善通信服务。
第二，由于通信技术进步和信息技术的相互渗透、融合，电信独家经营的局面已经不能适应进一步发展的要求了。一方面，进入电信市场的技术经济壁垒相对降低，电信部门以外的外投资者强烈要求进入电信市场；另一方面为了推进国民经济信息化，客观上也需要打破行业界限，发挥多方面的积极性和创造性，充分运用市场机制，加快技术进步，向社会提供更加多样化的通信与信息服务。
第三，我国电信业面临国际竞争的严峻挑战，电信企业必须尽快转变经营机制、提高运行效率，首先在国内市场竞争中经受锻炼。连年高速发展所掩盖的内部管理问题，也到了必须改革的时候了。
事实上，国务院机构改革已经为我国电信体制改革拉开了序幕。此后第一战役是组建信息产业部，实行政企业分开；第二战役是在全国自下而上实行邮电分营，为两大专业各自按自身规律建立现代企业制度创造条件；第三战役就是以中国电信重组为标志的我国电信业结构重组。在信息产业部已按政企分开的原则组建、邮电分营工作已经完成的情况下，不失时机地对中国电信进行结构重组已经势在必行。
关于中国电信重组问题
研究中国电信重组有几个原则，或者说政策目标：第一要政企分开，破除垄断，促进竞争，改善通信服务；第二要建立现代企业制度，改善经营管理，提高运行效率；第三要增强我国电信业的整体实力，准备迎接国际竞争；还有第四个原则，改革是为了促进更大发展，因此必须积极稳妥，循序渐进。如果把一个增长快、效益好的行业改成了一个亏损行业，改革就失败了。
世界大多数国家电信改革的做法是：把原来政府直拉管理的主体电信企业与政府分离，整体改组成一个公司或企业集团，如德国电信、法国电信、英国电信、日本NTT等；国家通过立法，重点对它实行监管，限制其反竞争行为，扶植竞争对手；同时也让主体电信企业在市场环境中经受考验、转变观念和经营机制，迎接国际、国内竞争的挑战。
我国电信改革的步伐比上述做法可能还要大一点。这是由于我们国家比较大，在政企分开后，如果把原电信总局整体组建一个公司，别人很难与它竞争，内部也不好管理。因此现在谈得较多的是如何分解中国电信，就像人们所说的，是“横切”还是“竖切”的问题。
所谓横切就是像1984年的美国那样，把AT&T切成一个长途电话公司和七个地方电话公司。这样做对促进长途竞争起到了积极作用，但没有解决本地网的竞争问题，只是让七个地方电话公司划区垄断。不久前我去美国考察，美国人说，那次改组是由当时的技术条件和历史背景决定的，现在建设信息高速公路，搞因特网、电子商务等等，许多信息网络和应用系统都是全国性的，甚至全球性的，再按地理区域来划分经营范围已经弊多利少了。
所谓竖切，就是对中国电信按专业进行适当的纵向分解。比较现实的做法是把移动电话、无线寻呼和卫星通信等几项无线业务与固定电话网分开经营，一方面使它们与经营同类业务的其它电信公司处于公平竞争的地位；另一方面又可以形成无线与有线、空间与地面、移动与固定，不同技术途径的竞争。同时，让这几项无线业务独立经营，也有利于加强专业管理，各自加快发展。
美国1996年修改电信法，有两个要点：一是放开本地电话市场，允许长途与本地电话公司有条件地相互进入对方市场；二是打破三网的界限，允许电信网、计算机网和有线电视网的经营者有条件地互相进入对方市场。其实质是放松电信市场横向、竖向分割的管制规则，实现更大范围、更高层次的竞争。从两年多的实践来看，达到这两个目标还需要一个过程，至少本地网引入竞争的努力还没有取得明显的进展。看来，不管你是否愿意承认，本地电信网的天然垄断性还在顽固地发挥着作用。
我们怎么改？我认为有两点是应当肯定的：第一，一定要破除垄断，真正引入竞争；第二，在此前提下，基础电信领域还应当保留一个主体电信企业，作为“国家队”，负责主体电信网的建设。这样做对我国电信事业的发展有好处，对迎接国际竞争有好处。
关于电信市场架构
中国电信重组后我国电信市场架构和基本政策，应当是区别不同情况，实行公平、适度、有序的竞争。
1.在增值电信和信息服务领域实行充分竞争。国家制定合理的市场管理办法和基础网接入政策，鼓励具备条件的经营者进入市场，公平竞争；鼓励技术创新、开拓通信与信息新业务。
2.在卫星通信和无线移动通信领域实行有序竞争。国家根据通信资源和市场需要，发放适当数量的经营许可证并监管。
3.在基础电信领域实行适度竞争。一方面继续支持主体电信企业，加速建设完整、统一、先进的全国基础电信网，普及基本电信服务；另一方面，依法对其进行监管，有计划、有步骤地扶植竞争对手，逐步形成有效竞争的局面。
扶植联通公司，使之尽快与中国电信形成有效竞争，是我国电信政策的一个重要组成部分。信息产业部将会同有关部门研究实施扶植联通的政策，指导联通公司调整企业结构和发展战略，充实领导力量和专业人才，使其尽快成长壮大，与原中国电信重组后的通信集团形成有效的竞争。
关于电信行业监管
过去我国几个政府部门都管信息化的事，由于信息技术的相互渗透，必然造成职能交叉、机构重叠、政出多门。为了适应技术进步的趋势，现在成立了信息产业部，把电子设备制造业、通信网络运营业、软件业、推进信息化、无线电管理，还有原在广电等部门的信息和网络管理的政府职能，都合在一起，由一个部门来管，同时实行政企分开，割断它与企业的经济利益联系，真正代表国家对整个信息产业实行统筹规划与行业管理。这一改革的深远意义在于为迎接21世纪信息社会的到来进行了组织准备。
政企分开后信息产业部对电信业如何管理？这里需要说一下，因为电信服务业与一般工商企业不同，确实有一些特殊性。它除了服从一般的市场规则外，国家还要制定专门的法律、法规，并设立专门的政府机构实行“监管”。西方发达国家也是如此。这是由于：
1.通信是国家公共基础设施和神经系统，涉及国家主权与安全。通信企业不仅要讲企业效益，更要讲社会效益。
2.通信网是全程全网联合作业，必须统一技术标准，不同网络之间还要互联互通，在非常情况下国家还要能实行统一指挥调度。
3.基础电信网的规模效益十分明显，国家要统筹规划，合理配置资源，防止重复建设。特别是我国以公有制为主体，在建立有效的投资约束机制以前，如果政府管不住，谁都可以去破路、开沟、埋光缆，势必造成大量重复建设，对国家、对企业、对用户都没有好处。
4.频率、卫星轨道、网络码号、域名地址等通信资源都是有限的，国家必须统一分配与管理。
5.为保证社会和用户利益，基本电信服务不能完全让企业自主定价。
6.经营公共基础网的公司必须向其它网络与业务经营者，包括竞争对手，提供互联互通和接入服务。
7.还要保障普遍服务。过去由国家主体电信企业承担普遍服务义务，引入竞争后，不能都挤到赚钱的地方去经营，边远落后地区的电信服务也必须得到保障。
中国电信重组后，信息产业部将与电信企业集团脱离行政隶属关系，完全站在国家的立场上，对电信业及整个信息产业实行公平、公正、公开的行业监管。为了有效地实施监管，国家在对电信改革作出决策以后，应加速起草和出台《电信法》及其配套法规、规章，将电信业纳入依法管理的轨道，促进我国电信事业持续、快速、健康发展。