韶关市城乡规划市政设计研究院 广东韶关 512000
摘要：随着我国经济发展和改革深入，现行规划体系与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，如规划类型过多、职能重叠、决策分散、缺乏衔接等，已明显制约规划作用的发挥。“多规合一”是落实国家、广东省相关政策，同时促进部门协调高效、优化空间资源配置、建立统一空间规划体系的重要途径。本文结合实际项目案例进行探讨分析。
关键词:多规合一；现实需求；关键问题
1.“多规合一”的基本含义
“多规合一”是指以国民经济和社会发展规划为依据，强化城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。
而如何在实际操作中把各类规划统筹协调，并实现一张图管理，已经成为当前“多规合一”的关键问题。
2.韶关市区开展“多规合一”的现实需求
韶关是粤北山区城市，受自然山水的地理环境制约，城市建设用地蔓延、破碎，发展方向分散，难以形成合力。同时，在快速城镇化进程中，由于不同部门、不同行业规划不协调，导致城乡规划和土地管理面临巨大挑战。
2.1工作范围
本次“多规合一”工作的工作范围为韶关市中心城区范围，中心城区面积1555.2平方公里。期限：近期2020年，远期2030年。
2.2现实需求
1）城市用地扩张突破城区范围，城乡建设矛盾亟待解决
韶关市城市建成区在北部、东部地区已突破06版总规建成区范围，需要适当扩大管控区域。城乡规划“扩张”、“发展”的思路与土地规划“控制”、“保护”的思路差异，容易形成冲突；城乡地域剧烈转换，土地管理跟不上建设的变化，城乡结合部成为城镇建设的“热点区”，亦是建设矛盾和冲突最为明显的区域，城乡规划和土地管理面临巨大挑战。
2）空间资源错配
在实际建设过程中，部分建设用地不符合土地利用规划及城市规划，出现闲置浪费，且出现重点地区、重点项目与土规的冲突，导致项目难以落地。在生态空间方面，城市空间拓展导致生态底线难以守住。
3）各个部门信息不同享，审批机制冗长，审批效率低下
申请人需要分别跑各部门窗口进行项目申报和取证，各部门间没有信息共享，审批要件需要申请人向各部门多次重复提交，各部门尚需在各自业务系统和政务中心系统中分别审批办理。
3.工作思路及目标
3.1工作思路
1）战略引领
以国家、省、市新型城镇化发展战略为指引，对韶关市不同区域、不同领域的各项规划提出的发展目标进行整合，凝聚发展共识，作为本次“多规合一”工作的总体纲领。以此为依据，协调各规划之间的差异与矛盾，通过划定生态、生产、生活空间，有效配置城乡空间资源，优化城市空间格局，解决阻碍城市发展的关键问题，实现新型城镇化发展的重大突破。
2）生态优先
落实国家“守住耕地红线，划定生态红线，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间”的政策要求，强化底线思维，保障生态安全和粮食安全，优先划定生态控制线和基本农田控制线，坚持用途管制，严控生态本底，明确保护空间，构建生态安全格局。
3）结构优化
按照资源环境承载能力，合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点。探索整合相关规划的空间管制分区，优化各类城镇空间结构，形成合理的城镇、农业、生态空间格局。
4）土地集约
坚持节约集约用地，盘活存量土地资源，合理确定城乡建设用地规模，切实防止无序扩大用地规模、盲目圈地和乱占耕地等现象。延续既有规划基础，合理布局城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间，统筹市区、城郊和周边乡村发展。
基于以上工作思路，全面分析和统筹协调“多规”的主要内容、规划目标和重点、实施管理机制等，完成“成立一个机构、整成一张蓝图、组建一个平台、优化一套流程”等四大工作内容，构建具有韶关特色的“多规合一”综合性协调管理决策机制。
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3.2目标
1）整合规划目标，构建“多规合一”目标体系
构建“多规合一”工作的目标体系，引导“多规合一”各项工作的展开，统一各规划空间管制分区，划定各类空间边界，消除规划差异，盘活存量土地，保障重点项目实施等，最终实现以“一张蓝图”引领城市发展的总体目标。
2）划定空间管控边界，促进城市集约发展
消除不同规划的空间管制差异，划定空间管控边界，明确城市建设与保护空间，防止城市蔓延发展，促进城市集约发展。
3）构建控制线体系，明确生态、生活、生产空间
通过构建“多规合一”控制线体系，利用空间功能分区、空间结构引导、战略发展平台识别和构建城乡空间体系，划定生态控制线、基本农田控制线、建设用地控制线等，在城市统一的发展目标、发展规模和发展战略指导下，按照整体用地效益最优划定功能空间，明确生态、生活、生产空间的范围以及管控措施。
4）盘活存量土地，合理配置土地资源
梳理批而未供用地，明确纳入建设用地规模控制线的数量和布局情况，制定相关措施加快供地；按照规划管控要求，调出位于生态控制线范围内的已收储农转用和国有建设用地规模，安排腾挪给其他建设项目。通过存量用地政策措施制定和用地腾挪，合理配置土地资源。
5）落实近期重点建设项目，保障民生发展需求
通过“多规合一”，保障近期重点建设项目落地，尤其保障民生设施项目的落地，优先调入公共服务设施项目和基础设施项目，强化基本公共服务的均等化配置，保障民生发展需求。
6）优化审批流程，提高政府行政效能
以“多规合一”工作成果为基础，通过空间信息平台实现“一张图”管理，实现多规融合和部门信息共享。
优化建设项目审批流程，进一步清理审批项目、简化审批环节、压缩审批时限、优化审批流程、规范审批行为。
4.已解决的关键问题
1）开展各部门资料收集及整理。
收集资料及整理是对韶关市现状情况的全面了解和深入分析的基础，也是“多规合一”工作高效有序开展的重要部分。规划通过开展现状调研、部门访谈、资料收集与梳理工作，形成了现状调研报告、基础资料汇编、部门规划数据库等成果，对韶关市现状发展情况及规划编制情况都有了充分的了解与认识。
2）统一基础数据的坐标及用地分类，实现资料入库及整合。
对收集的国土、规划、发改、环保、交通、林业、城管、住建、水务、农业等部门资料进行统一规划数据的坐标系统，开展城市用地分类与土规用地分类的标准对照。
3）完成了对韶关市“多规”的用地差异比对，为解决“多规”矛盾奠定了基础。
以韶关市城市总体规划中心城区的规划范围为基础，对现有的土地利用规划、城乡规划、林地保护利用规划等进行用地图斑对比，对“多规”中的生态保护红线、永久基本农田、近期建设用地的规模和布局差异进行了详细地分析，并提出差异处理原则与建议。
4）完成了与国土土地利用中期调整的对接。
结合《广东省人民政府关于印发全省土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》，在“多规合一”图斑对比差异的基础上进行国土规划与城市规划的对接，避免国土规划与城市规划的用地冲突。
5）实现了与各相关部门的及时交流与协调，推进了“多规合一”的工作进程。
完成了“多规合一”一张图的中期成果方案，并形成相应的技术成果征求各相关部门意见。
6）初步实现韶关空间发展战略与“多规合一”空间控制体系的融合。
结合相关规划，明确城市近中远期的空间发展方向，基本保障了重点发展地区以及近期重点发展项目。制定了城市未来发展规模总量的控制和生态格局的制定的原则，初步形成了“多规合一”的控制体系。
5.结语
“多规合一”是解决“多规”矛盾的有效手段，是促进城市高效管理的重要路径，也是实现新型城镇化发展的重要抓手，它是一个长期的动态过程，需要结合当地的实际情况进行协调，因此在实际操作中必须加强不同部门之间的合作，充分发挥部门作用，合理引导和整合规划资源，达到“多规合一”的效果。
参考文献:
[1]《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》
[2]《韶关市城市总体规划（2015-2030）》（在编）
[3]《韶关市土地利用总体规划（2010-2020）》
论文作者:李建平
论文发表刊物:《基层建设》2016年第33期
论文发表时间:2017/3/6
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