安然事件对金融市场监管的影响——香港证监会主席沈联涛先生访谈录，本文主要内容关键词为：香港论文,证监会论文,安然论文,市场监管论文,访谈录论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融监管为何失效
邓宝凌（以下简称邓）：安然事件发生后，引发了关于公司治理结构和金融市场监管的热烈讨论，美国企业治理问题的症结在那里？
沈联涛（以下简称沈）：安然、世界通讯及其它有关公司事件的始末正逐步揭露。人们仍在争论这些公司的倒闭原因，但情况似乎是，一名美国监管机构高层人员曾向我表示，美国出现了有史以来最严重的企业管治失当事件。企业管治之所以失当，是由于有关制度的若干制衡机制被不同层面的利益冲突削弱所致。
邓：美国证券市场被公认为是发展较完善的市场，监管水平也是比较高的，并被其他许多市场所效仿。美国监管制度的核心内容是什么？
沈：企业管治渗透于每个司法管辖区的金融、法律和市场历史之中。美国于1929年发生的华尔街股灾，促使当局在1933及1934年订立有关的证券法规及成立美国证券交易委员会(SEC)，形成了美国现行的证券监管制度。该制度以法定的信息披露为基础，规定任何打算向公众集资的公司都必须通过著名的电子数据收集、分析及检索系统(EDGAR)，向美国证券交易委员会呈交法定资料存档备案。这个以规则为本的制度以“买方自负”原则(caveat emptor)为基础，设有一套规则以指导发行人必须向投资者和公众披露按推定应是重要的信息。
事实上，美国设有四道遏止企业失当行为的重要防线。很明显，第一道阻止企业失当行为的防线是企业的管理层或董事局本身，包括应该代表公众利益的独立非执行董事。美国参议院在《董事局在安然倒闭事件中所担当的角色报告书》中，清楚指明安然事件涉及的有关方面没有履行受信责任：“安然的董事局未有保障公司股东的权益，并因允许安然进行高风险的会计账目活动、进行存在利益冲突的不恰当交易、大量未经披露的账外活动以及向行政人员支付过高薪酬，导致这个美国第七大上市公司倒闭。”很多司法管辖区仍在讨论薪酬偏低的非执行董事是否可以阻止严重的企业失当行为的发生。
第二道防线为企业顾问，例如审计师、律师、专业估值师、保荐人、投资银行、银行家和信贷评级机构等。他们应就企业的表现（包括其遵守相关操守准则、规则及法例的情况）提供独立专业意见。近期的个案显示，由于上述专业顾问向其客户收取巨额费用，因此人们便会质疑他们所提供意见的独立性。这就是为何上述专业人士本身亦须受到规管的原因。例如，在美国和若干欧洲国家，审计师受到公众监督。然而，在英国、欧洲其它国家和香港，审计行业仍普遍实行自我监管制度。
第三道防线是上市公司的监管制度。美国的交易所（例如纽约证券交易所和纳斯达克）按照其相关规则和数量准则来评审公司的上市资格，而所有发行人必须向美国证券交易委员会呈交有关的法定资料以作存档备案。美国的制度设有罚款以至判监等不同形式的制裁，从而惩处提供虚假或具误导成分信息的机构或人士。一般而言，蓄意违反证券法规属刑事罪行。此外，美国的交易所会密切监察在其上市的公司，并经常将表现欠佳的公司除牌。例如，去年有770家公司在纳斯达克被除牌，其中有390家因未遵从上市规定而遭除牌，数目接近新上市公司总数（145家）的2.7倍。另外，美国各州及联邦检察部门亦可采取严厉的行动来打击企业盗窃、行骗或欺诈罪行。
最后，上述三道防线以集体诉讼及胜诉收费制度作后盾。任何股东若认为利益受损，均可联手对有关公司的管理层或大股东直接采取法律行动。小股东掌握这项强力武器后，便可确保公司的董事、控权股东及其顾问谨慎行事，以避免引发费用高昂的集体诉讼行动。
邓：安然、世通等事件说明，美国的证券监管仍存有漏洞，需要在哪些方面加以改进？
沈：纵使设有上述强大的制衡机制，仍然难以避免安然和世界通讯事件的发生。为秉持公平行事的原则，美国当局迅速在2002年7月30日制定《塞巴尼斯—奥克斯雷法案》(Sarbanes-Oxley Act)，通过以下措施加强企业管治及审计监管：成立独立的上市公司会计审察委员会，以强制执行会计业的专业标准、操守准则和专业能力；美国证券交易委员会禁止有关方面向审计客户提供涉及利益冲突的顾问服务，从而加强上市公司账目审核的独立性；规定公司的行政总裁和财务总监须亲自认证公司的财务报表的正确性，以及就欺诈行为订立更严厉的罚则；加强上市公司的信息披露要求，尤其是涉及账外交易和内幕交易等范畴的规定；指示美国证券交易委员会检讨确保证券分析员的独立性的规则，以保障其独立性和客观性；指示美国证券交易委员会全面检讨企业管治、审计与非审计工作的分隔，以及信贷评级机构的角色；增加美国证券交易委员会可动用的资源等。
邓：安然事件发生后，不仅引发了美国金融监管制度的修整，对其他主要证券市场的监管也敲响了警钟，其监管部门具体采取了哪些行动？
沈：在欧洲，欧洲委员会发表了一连串重大的改革指令，旨在协调和巩固欧洲各证券市场，其中包括制定《招股章程指令》、《透明度责任指令》、《投资服务指令》、《打击市场舞弊指令》以及对《上市准入指令》的修订。
英国亦正完善其公司法和证券监管制度，具体措施包括：2000年5月，英国上市主管当局的职能由伦敦证券交易所（该所自1984年起担当这项职责）转移至英国金融事务管理局(FSA)。上市主管当局负责制订英国《上市规则》，即证券发行人及英国一级市场需符合的规定，并监督该规则的执行情况。上市主管当局亦负责批准证券纳入作为英国的正式上市证券。
澳大利亚于1999年10月通过《企业法经济改革计划法案》，并于2000年3月13日生效，其中提出以下的主要改革：引入遏止企业失当行为的法定衍生诉讼制度，以修订在普通法下实施的诉讼制度，规定股东可强制行使其权利的情况；厘清董事应谨慎行事及勤勉尽责的责任；为澳大利亚的会计准则厘定过程设立全新的制度性安排。
在内地，中国证券监督管理委员会（中国证监会）为上市公司订立企业管治措施的工作亦有显著的进展，例如，引入规定上市公司必须聘请独立非执行董事的规则；推出提交季度报告的规定；规定表现差劣的公司须退市；中国证监会与公安部门更紧密合作，加强执法行动。
由此可见，各主要市场，包括内地市场，都正就本身的企业管治和证券市场监管架构积极进行改革。
二、香港在提高监管水平和保障投资者权益方面的改革措施
邓：香港作为亚洲金融中心，证券市场的稳定和发展受人瞩目。目前，香港在加强市场监管方面有哪些举措？
沈：香港对企业管治的改革进程一直未有怠慢。正如财政司司长在2001-2002年度的财政预算案中所表示，我们的首要目标是“希望香港在企业管治方面成为典范，远超区内的竞争对手。我们要为投资香港业务的人士提供亚洲区内最佳的保障，让本港上市公司的企业管治水平……符合最高标准。”香港就此所采取的主要措施包括以下各项：第一，香港交易所发表重要的咨询文件，提出有关企业管治事宜的《上市规则》修订建议，其中涉及股东权益保障、董事及董事局常规及企业汇报和资料披露。第二，公司法改革常务委员会（以下简称常委会）于2000年开始全面检讨企业管治事宜，并于2001年7月发出咨询文件，载述有关董事责任、股东权益及加强企业汇报的具体建议。常委会在多个范畴所提出的建议都获得社会人士的广泛支持，而有关建议与各主要市场的措施亦十分接近。政府当局正研究如何尽量采纳该建议。第三，常委会正稳步迈向第二阶段的检讨，以研究审计委员会的角色与职能、制订各类公司的财务汇报准则，以及研究现行企业汇报制度的效用。上述工作预期于2002年底完成。第四，《证券及期货条例》于2002年3月获得通过，并预期将于2003年初生效。《证券及期货条例》将可提高上市公司的透明度，而市场失当行为审裁处亦将根据《证券及期货条例》成立。此外，《证券及期货条例》可增强证监会的调查权力，并赋予投资者就向公众作出的虚假或具误导成分的信息披露提起私人诉讼的诉因。第五，在2002年5月6日发表咨询文件，建议根据对《证券及期货条例》有关规例作出的修订订立附属法例，以赋权证监会根据《证券及期货条例》成为上市公司的信息披露事宜的法定监管机构。此举使香港更接近美国证券交易委员会的运作模式，即由交易所（例如纳斯达克或纽约证券交易所）处理上市事宜，但若上市公司披露虚假或具误导成分的信息，则法定监管机构可以采取执法行动。至于国际方面，证监会与意大利的证券监管机构，即意大利全国证券交易所监察委员会(CONSOB)共同主持透明度与信息披露专责小组，负责制订一套国际持续披露准则。若国际证监会组织采纳该套准则，我们日后将可以直接因应香港的情况而采用该套准则。
邓：近期香港证券市场小股东投诉事件有增加的趋势，是否说明监管机构在维护小股东利益方面不够有力？
沈：最近，香港的小股东采取了一连串主动争取权益的行动，要求监管机构干预有关企业的交易。在香港，小股东采取行动以争取权益是良好的征兆，而近日投资者的投诉日渐增多亦不无原因。股市繁荣时，鉴于所有投资者都期望资产价格上升，因此可疑的交易会较难察觉。然而，在跌市期间，小投资者会关注到大股东或许会进行某些交易，使小股东的权益被摊薄或使其权利受到损害。
邓：香港证券市场的监管体系是如何运作的？
沈：上市公司通常透过以下途径受到规管：它们必须首先符合《上市规则》所规定的上市准则才可获准上市，其进行交易的手法须符合《公司收购及合并守则》及《上市规则》的规定，并且需符合例如《公司条例》及《证券及期货条例》等适用法例的规定。
在香港的现行监管制度之下，除了由一家监管机构（联合交易所）负责执行上市公司需符合的上市要求之外，另外亦有多家机构同时负责规管上市公司的经营业务（例如联交所依据《上市规则》进行监管，证监会根据《收购守则》实施规管和监察有否内幕交易及市场操纵活动，廉政公署负责处理贪污个案，而商业罪案调查科则处理欺诈及盗窃个案）。财政司司长可以根据《公司条例》第143条委任特别审查员进行调查。至于上市公司是否需要退出香港交易所营办的市场，则取决于《上市规则》的规定以及有关公司的清盘程序。
三、香港监管体系中的问题
邓：联交所既是监管机构又是上市公司，是否存在冲突？您对此有何看法。
沈：根据证监会与联交所在1991年签署的《谅解备忘录》，联交所（目前附属于香港交易所）是上市公司的前线监管机构。这是因为联交所负责执行规管上市公司的上市、大部分有关上市公司行为操守的事宜及退市或除牌规定的《上市规则》。
在1999年之前，联交所基本上是采用以素质审核为本的监管制度来审批主板的上市申请，而于1999年设立的创业板则采用以信息披露为本的监管制度。香港交易所于2000年进行股份化改革及上市后，市场对其监管角色性质的看法开始有所改变。第一，一家以盈利为目标的交易所不能获赋予法定执法权力，而其与其它上市公司之间存在属于合约性质的关系。第二，市场认为（不论是对或错），基于商业上的诱因，以盈利为目标的交易所会积极鼓励更多公司上市，但打击企业失当行为涉及成本和风险，而且通常不会带来任何商业利益。一些棘手的个案可能会引致诉讼行动，继而损害公司价值。第三，各界普遍认为不应让一家上市公司监管其它上市公司。
邓：监管机构依据哪些规则对上市公司进行监管？
沈：正如我刚才在讲述美国的监管制度时所解释的，遏止企业失当行为的第一及第二道防线分别是公司管理层、董事局委员会，以及其审计师、法律顾问、保荐人及投资银行的廉洁稳健和持正操守。在香港，监管上述各方的企业管治的规范，主要属于缺乏法定制裁的《上市规则》的范畴。而与美国或英国比较，前者的证券交易委员会及后者的金融事务管理局则可以施加民事罚款。不属上述范畴的其它界别则由自我监管组织加以监察。因此，在日常企业交易的“监管地带”中，第三道防线取决于监督这些交易的监管者的角色。目前，上述监管地带由两套准则所规范，分别是香港交易所执行的《上市规则》及由证监会执行的《收购守则》。
香港的上市公司每日进行数以千计的商业交易。正如我所说，由于香港整体上具备良好的企业管治架构，所以这些交易大多无需监管者介入。然而，某些可能会被股东、债权人及企业的其它涉及各方提出争议的交易，应该受到法院的管辖。这就是第四道防线。根据我们的普通法制度，只有法院才获赋最适当的权力决定一宗交易是否合法。可是，在香港，诉讼费用十分高昂，而且缺乏集体诉讼／胜诉收费制度，所以不难想象会有股东要求监管者介入有关的争议性交易。若这些交易属于《上市规则》或《收购守则》的监管范围，负责的监管机构便会进行尽职审查，以确定有关法规有否获得遵守。当中涉及查证有关申请人或其顾问是否已妥当地完成本身的工作，以及有否作出全面而公平的披露，而在特殊情况下，更需要由独立股东作出表决。上述尽职审查工作可能包括要求有关方面披露额外资料、作出澄清及进行独立估值。最可能会引起争论的，就是那些看来不公平但却符合有关的非法定规则的交易。这方面应透过适当的市场咨询及其它必要的程序，从而在规则上作出修订。
邓：通过非法定的规则或准则对企业进行监管，缺乏强制力，效果是否会打折扣？
沈：在这些准则之下，私下／公开谴责或严厉谴责被认为充其量只属于轻微的处罚。若能够对违规行为处以被驱逐离场的惩罚，例如撤销牌照，或订明违规者实际上会被勒令退市（如《收购守则》的规定），操守准则才能发挥作用。然而，退市机制迄今尚未被用作为制裁上市公司的纪律处分手段。证监会已发现，这个问题构成执行企业信息披露规定的漏洞，尤其是对于采用以信息披露为本的监管制度的创业板，有关问题更为严重。为了加强信息披露的制裁措施，我们在5月就“双重呈报规定”咨询市场意见，建议证监会作为上市公司信息披露的法定监管者。我们很高兴看到咨询结果支持建议中的规则修订，而政府亦已经给予有关批准。所以，根据应该会在明年初生效的《证券及期货条例》的附属法例，所有呈报香港交易所的资料，都必须同时呈交证监会。举例来说，如果有关方面所披露的资料存在严重的虚假或误导成分，证监会可行使《证券及期货条例》第182-3条所赋予的权力展开调查，并从一系列的执法途径中选择采取适当的行动，其中包括：(1)暂停上市证券的交易；(2)申请法庭颁令，以便就上市公司出现的压迫小股东情况、不充分披露、不公平地损害股东利益的行为、刑事罪行或失当行为作出补救；(3)发出禁制令，以制止违反《证券及期货条例》的行为；(4)建议财政司司长就披露涉及证券的虚假或误导性资料的个案，在市场失当行为审裁处进行民事诉讼；(5)就披露涉及证券的虚假或误导性资料的行为作出刑事检控；(6)申请将有关公司清盘；(7)对上市公司的证券会持牌企业融资顾问采取纪律处分行动（包括处以最高为1000万港元的罚款、作出谴责及暂时吊销或撤销牌照）。
邓：联交所和证监会都是市场的主要监管机构，却又相互独立，是否会降低监管的效率？
沈：目前，我们的监管地带仍是由一家前线监管机构根据《上市规则》来监察上市及除牌事宜、企业管治架构及各类交易，而证监会则直接负责执行《收购守则》的事宜，并监察和监督该前线监管机构。
这就是目前由两家监管机构进行监管的制度或割裂的监管制度有欠清晰之处，也使得整个监管过程更加复杂并增加额外成本。由于没有单一的监管机构能够全面了解犯案者的最终意图，因此需要协调监管角色，结果导致监管工作受到阻延。事实上，近期的一些个案亦显示出，监管套戥的情况是有可能发生的。这是因为如果其宗交易未能符合其中一套规则（例如《收购守则》）的规定，有关公司可对交易加以修改，然后尝试根据《上市规则》进行另一宗动机类同的交易，因而令小股东感到相当失望。
邓：同美、英相比，香港的监管制度还应做出哪些方面的改进？
沈：就监管及保障小股东权益而言，香港的现行模式与“美式制度”有很大差别。在美国的法制下，受损的股东可以透过集体诉讼／胜诉收费的诉讼安排，就差劣的信息披露或以其它理由提起诉讼。除此之外，两者之间还有很多其它差异，包括美国证券交易委员会的权力及职权范围、机构投资者对企业施加的压力，以及美国的交易所可迅速地将上市公司除牌等。在小股东进行诉讼方面，英国与香港的情况较为相近。在英国，法律诉讼费用亦甚为高昂，但英国的金融事务管理局以法定监管机构身分负责执行《上市规则》，更有权就违反该规则的行为施加罚款。由强而有力的独立组织执行全面涵盖上市公司监管重点的严厉行政制裁，可起到最有效的阻吓作用——其优点是迅速、有效率、可增加公众的信心，并以行政上诉行为制衡机制，并提供司法复核的机会。
在香港，这个目前由香港交易所及证监会管理的“监管地带”必须能够充分发挥其应有的作用。这是因为，当有关方面实际上难以借助法律上的补救措施时，这个“监管地带”便构成我们对付企业失当行为的主要防线。假如“监管地带”的监管者权力受到削弱，那么在没有其它补偿机制的情况下，整个投资者保障制度也无法全面发挥其应有的作用。换言之，我们必须首先处理两项主要的政策事宜。第一，我们应否改变现行的法定监管制度，以完善企业管治及保障股东的权益；第二，现行的涉及“监管地带”的监管架构及程序应否简化，以免在就企业失当行为作出监管反应时出现工作重叠及延误的情况。这些问题事关重大，只有通过广泛的咨询才可由政府当局及立法机构加以解答。
四、香港证监会的作用会更加突出
邓：香港证监会在监管体系中扮演何种角色？
沈：香港并没有单一的企业监管机构。联交所除担任上市公司的前线监管者，负责执行《上市规则》之外，亦是批准公司上市的审批机关。证监会亦分担监管上市公司操守的责任，所涉及的范畴包括打击内幕交易、监管证券权益的法定披露（《证券（披露权益）条例》），以及在怀疑有不当情况时审查上市公司的簿册和纪录。此外，证监会亦负责执行《公司收购及合并守则》。至于涉及贪污、诈骗及盗窃的案件，以及超越香港司法管辖权的个案，证监会会与其它监管机构合作进行调查及跟进查讯，其中包括联交所、商业罪案调查科、廉政公署及海外监管机构。
作为保障证券业法治情况的法定监管机构，证监会亦必须在法律所赋予的权力范围内行事。我们一般不能干预商业上的交易。该等交易的事宜有赖公司的董事局、有关法律及财务顾问、会计师及专业估值师作出判断。在个别情况下，亦需要由股东来作出表决。
香港市场独有的三个重要因素，决定我们打击企业失当行为的方法：第一，在香港上市的公司，有接近四分之三是在香港境外注册成立的；第二，香港大部分上市公司都同时在香港境外经营业务；第三，我们因此必须与香港或其它海外监管机构紧密合作，以进行涉及香港上市公司的调查。
邓：有人认为证监会的监管力度不够，您是如何看待这一问题的？
沈：有人可能会对我们在多宗瞩目个案中保持沉默感到疑惑。背后的原因，是由于《证券及期货事务监察委员会条例》（《证监会条例》）第59条对进行调查的证监会人员施加的一项保密责任。这项保密责任背后的理据是非常充分的。第一，若将调查公开，可能会导致受调查公司的股价急跌，使股东可能蒙受严重损失；第二，泄露调查的资料会使受调查人预早知悉有关的调查行动，引致相关证据可能会被销毁或这些人畏罪潜逃；第三，泄露调查资料可能会影响其后进行的刑事审讯。新订立的《证券及期货条例》第378条亦订有相同限制。然而，虽然我们不能评论当前的个案或调查，但我可以明确地告诉大家，最近数月被传媒广泛报道的多宗个案，我们现正进行调查。
邓：您认为香港证监会未来应如何加强监管能力？
沈：在履行监管职能时，我时刻都谨记新加坡副总理吴庆瑞博士引用中国古籍所说的一句话，就是“治大国若烹小鲜”。假如我们监管过度，便会扼杀大部分上市公司的企业家精神（而这些上市公司都是奉公守法的），妨碍它们寻求以最有效和最低成本的方法从公众集资。香港经常以作为全球最自由的市场自豪。
另一方面，假如我们监管不足，小部分利用制度的漏洞或规避法规的人，可以对本港市场的廉洁稳健构成重大损害。安然和世界通讯事件已显示出这些人对全球最大和监管最严格的市场所带来的伤害。金融市场的监管工作需要在既奖励信实和效率，又惩处违法分子这个困难而微妙的取向上谋取平衡。每个市场必须找出本身适当的平衡点。在这方面并没有任何简单的解决方法。
经过逾10年的制订工作后，新的《证券及期货条例》终于即将生效。《证券及期货条例》加强了证监会的能力，以便我们可以更有效地工作。在《证券及期货条例》之下，证监会矢志捍卫香港市场的廉洁稳健。香港的监管架构明显存在一些必须处理的结论性问题。然而，不论这些因素存在与否，证监会都会与联交所及香港和境外的所有其它监管者并肩合作，重点对付企业失当行为个案。我们有一个共同目标，就是保护市场的廉洁稳健和保障股东的权益。
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