论政府对住房市场的干预，本文主要内容关键词为：住房论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.35 文章编号：1006-7388(2002)11-0003-05 文献标识码：A
现代主流西方市场经济理论认为：市场是调节社会复杂经济活动、维持经济秩序的基本力量，但由于存在市场缺陷和市场失灵，“看不见的手”有时会引导经济走上错误的道路。此时，就必须通过政府的干预来调节市场经济活动，政府有限度的干预对市场的正常有效运行具有重要的作用。政府的干预既包括对宏观经济的干预，又包括对微观经济的干预。前者叫做宏观调控，后者叫做微观规制。宏观调控的对象是经济总量，其作用是矫正总供求的失衡，实现资源的充分利用；微观规制不同于宏观调控，它与经济总量无关，是政府对市场机制不能发挥有效作用的领域进行干预，以实现资源的有效配置。在实行市场经济的发展中国家，国家对微观经济的干预，往往超出市场失灵的领域，构成所谓的“产业政策”。
住房作为商品，具有复杂性、不可移动性和耐用性等区别于一般商品的经济特征；住房市场存在着垄断、信息不对称、投机、不完全竞争、分配不公、周期波动等市场失灵问题，需要政府对住宅市场的微观规制和宏观调控，以提高住宅市场的资源配置效率，保持市场供求平衡，稳定住宅价格，防止住宅市场上的泡沫经济；住宅产业对一国经济存在广泛影响及住房制度的社会福利性等，决定了各国政府干预住房市场必然超出市场失灵的范围，形成一国的住宅产业发展政策。我国作为一个转型中的发展中国家，住宅市场的培育更需要政府的推动和引导。可见，政府对住宅市场的适度、有效干预是市场经济下住宅产业发展的客观要求。
1 政府对住宅市场失灵领域进行干预的理论分析
在市场经济下，应发挥市场对住房商品的生产、交换、分配、消费的基础性调节作用，但市场经济并不排除国家的干预，住房市场的缺陷和失灵需要政府有效的干预，以实现住房市场上资源的合理配置，提高资源的利用效率。
1.住房交易中的信息不对称分析
住房市场的一个特征是住房商品的复杂性。住房的建设必须符合土地规划，必须投入规模较大的资金。一幢住房除了房屋框架（天棚、墙壁、地板）以及一定的空间和间壁结构外，还有配套的设施及设备。人们对房屋的选择既是对地界和环境的选择，也是对邻居的选择，传统文化习惯也影响对房屋的选择。住房商品的复杂性给买卖双方常常造成信息不对称，这将增大交易成本并降低市场效率，从而造成市场交易不活跃，也可能导致道德风险和逆向选择。按照制度经济学的观点，住房市场的信息不对称将导致住房评估、市场调查及经纪人等房屋信息机构的发展，它们提供的信息将会减少交易成本，从而使市场达到新的均衡。这就是说，信息不对称的大部分问题可以通过市场解决，政府的作用主要是作为市场的监督者，应集中力量制定有关职业组织的市场准入标准并加强业务监督。
2.住房商品的外部性分析
住房商品位置上的固定性使住房商品的外部性问题更加突出，外部性造成私人成本和收益与社会成本和收益的不等。如果个人无法维持正常的日常支出那么就可能会对邻居带来客观的消极影响，如果同一地域中有一部分人的道德堕落，那么客观上将对其他居民产生消极影响。住房商品的外部性也可能产生城市改建过程中经典的囚犯两难问题。假设有两个邻居A和B，其中任何一人提高其房地产的等级时（如城市改建）都将使两人的地产都增值。如果两人进行合作，如协调有关的费用，则可以完成地产提升的工作并使双方得到最大效用；而如果两人不合作，则博弈的结果将是双方的总收益最差的那种结果。假设A进行提升房地产等级工作时没有获得超出其成本的足够的收益，则他不会进行这项工作，尽管这项工作使A、B两人的总收益大于A的成本。这一博弈过程对B也适用，因此，最后双方都不会完成这项工作，都得不到采取合作态度时可以得到的好处。可见，对于住房商品的外部性问题，政府的干预不一定在于直接提供公共物品，而主要应放在强化协调职能方面，以试图解决像上例中A、B所出现的不合作博弈的那些问题。比如政府可以采取征税、补贴，使其成本内部化和加强产权界定等协调措施来提高市场的效率。
3.住房市场中垄断问题的分析
住房市场上，由于土地供应的有限性、住房商品在地域上的不可移动性以及产品的差异性、房地产开发要求经济规模性等特点，使表面上存在激烈竞争的住房市场上很容易存在部分的或地域性的垄断。国外的研究也表明，住房市场的主导力量通常属于供应方，住房市场经常是卖方垄断的市场，即卖方拥有更大权利的市场。包括房屋租赁市场上也往往是这种状况，出租人与租户之间的权利也是不对等的，一旦租户开始定居下来，出租人定能找出原因增加房租。垄断市场上由于面临一条向下倾斜的需求曲线使得住房市场的产量减少而价格偏高，厂商有足够的力量进行价格歧视而把消费者剩余变为超额利润，导致生产资源浪费及社会福利的损失，加剧社会收入分配不公，阻碍技术进步。为了纠正这类市场失灵，政府最重要的职能是制定有效的反垄断政策。由于住房市场规模经济的必要性，而垄断有助于最优规模经济的实现。因此，政府对住房市场适宜于实行有限的反垄断政策，即允许垄断的存在，只是对它的行为要进行必要的管制。具体的办法是利用国际竞争来限制垄断，或利用工会、消费者协会来与垄断组织对抗，也可以通过控制土地供应，适度规模的国有经济直接从事住房生产，进行价格管制和数量管制等来限制垄断行为。
4.住房市场供求失衡的分析
市场供求的自动均衡有赖于供求变动对价格变化的高度敏感性，只有当商品的供求价格弹性较高以及价格能灵活变化时，价格调节才有可能使市场供求自动达到均衡。住房商品的复杂性、地理位置的固定性及耐用性是住房供应区别于其他商品的三个重要方面，这些特征的相互作用、相互影响使住房市场表现出自己的运行特点。住房市场的一个重要特点是住房供应在短期内缺乏价格弹性（复杂性特点决定），而且长期弹性估计值也较低。住房商品的耐用性决定了住房既是消费品也是投资品，长期内有升值的潜力，短期内价格具有向下粘性。因此，价格调节住房供求均衡的机制经常是失效的，住房市场通常是失衡的。此外，由于住房位置上的固定性，客观上也阻碍了住房供求的均衡调节，即住房需求数量与空间相结合的特点，往往使市场现有存货难以出清。住房市场的上述特点使得按照当地规模定义的住房市场将会在短期内失去平衡。这一结论也意味着住房短缺不可能很快消除。政府对住房市场供求平衡的调节重点应放在土地的供应上，应根据市场供求状况控制土地的供应规模和结构，加强土地开发规划和管理。与此同时，还可以通过税收和补贴等财政政策以及对住房金融的调节来间接影响住房市场供求；通过提供有关的信息服务，帮助开发商形成正确的市场决策，实现住房的合理开发，提高市场对供求的自动调节能力。
5.住房市场上泡沫的分析
在一般意义上，泡沫是指由于投机等因素所导致的资产价格脱离市场持续上涨，泡沫本质上是一种价格运动现象。包括住房市场在内的房地产市场泡沫就是指由房地产投机等因素所引起的房地产价格脱离市场基础的持续上涨。房地产泡沫的形成也是市场失灵的产物，市场信息的非完全性导致房地产投资者对未来的预期充满不确定性，因此市场并非总是有效的，房地产泡沫往往成为一种市场常态。经济学一般从投机者的心理分析来解释房地产泡沫形成的内在动因：首先，房地产投机者的非理性冲动即所谓的“动物精神”是形成市场不确定性的根源；其次，房地产市场投资中存在“集体无意识”现象，即投机者在某一时刻忽然对房地产价格保持同质预期，如果此预期为“看涨”，则泡沫极度膨胀；再次，预期与不确定性呈正相关，且预期往往具有粘性，这就使房地产泡沫具有更大的惯性和冲击力量。房地产泡沫如果再与房地产抵押贷款结合起来，则泡沫会借助金融的力量成倍膨胀，最终对一国经济和金融体系造成严重冲击。政府对于房地产泡沫的干预重点应放在对泡沫的防范上，首先应保持宏观运行的稳健；其次应健全房地产市场法规，维持市场交易的正常秩序，防止房地产的过度投机；再次是加强房地产金融调控，防止金融与泡沫的结合。
6.住房分配不公分析
市场经济下的住房分配并不一定能保证公平，基于确保所有家庭都能获得一定标准的住房供应，政府可能觉得自己应该干预住房市场。在这里，有必要区分住房分配不公是由住房市场运行无效引起还是由收入分配不公导致住房消费能力不同引起。如果是前者，即是由住房市场的不完全竞争、不完全信息而导致市场失灵引起，政府干预的重点则应放在改善家庭对房产的了解，促进住房市场竞争，提高住房供应能力，完善相关住房法规，保护消费者权益等方面。如果是后者，即由社会收入分配不公引起，则政府为确保住房分配公平而干预住房市场就明显是一种住房福利政策。
2 政府的住宅产业发展政策
市场经济下，政府对住宅市场的干预，往往超出市场失灵的范围，形成所谓的住宅产业发展政策。居住权是人的一项基本权利，解决中低收入家庭住宅问题是政府的职能和职责，由此形成各国政府的住宅福利政策。然而，各国政府在帮助解决居民住宅问题时，并不是将住宅政策仅仅局限在“福利”范围内，而是抓住住宅产业发展的关键，因势利导，将住宅产业发展与国民经济发展结合起来，在解决居民住房问题的同时，带动整个经济的增长以及经济结构的调整，形成各国的住房产业发展政策。
1.政府的住房福利政策
政府为解决低收入家庭的住房困难，一般都制定和实施住房福利政策，干预居民的住房分配，以实现住房分配的公平。政府的干预一般可采取直接干预和间接干预两种手段。前者是政府直接投资建造公房，然后低租金租给居民居住或以优惠价格出售给居民；后者是政府通过税收、补贴、金融、行政指导等手段，间接为低收入居民提供住房福利。具体而言，政府一般采取如下措施，帮助低收入家庭解决住房同题：一是区别不同收入阶层，制定不同的住房政策。对高收入者由市场供应商品房；对中等收入者，则供应政府直接建造或由政府补贴的廉价“社会住房”；对低收入者则提供标准较低的廉租房。二是提供住宅补贴。住宅补贴可以分为面向供应方的补贴和面向住宅需求方的补贴，前者称为住房建设补贴，后者称为住房消费补贴。从整体上看，各国的住房补贴政策都经历了由住房建设补贴向住房消费补贴的转变，即所谓的由补贴“砖头”向补贴“人头”的转移。三是建立政策性住房金融体系，分别为“社会住宅”建设和中低收入家庭住房消费提供低息贷款和贷款担保。四是对中低收入家庭购房实行税收优惠。五是提供科研技术支持，即政府向住宅开发企业提供科研和技术革新服务，降低材料和住宅造价，提高住宅建筑质量。
2.政府通过干预住宅产业的发展促进经济增长和经济结构调整
住宅政策虽然是为解决居民住房问题而制定的，但由于住宅业在国民经济中的特殊地位和作用，政府通常将住宅产业的发展与经济发展和经济结构的调节结合起来，通过推动住宅业的发展，带动经济发展。这是因为：
首先，住宅产业的发展可以带动经济结构的优化。住宅产业的发展，改善了居民的居住条件，使人们对家用电器和家用轿车、高档服装的需求不断增加，消费结构进一步向高级化和多样化方向发展，从而促进一国经济结构的优化和调整。
其次，住宅业的发展对一国经济具有显著的带动效果。住宅的需求收入弹性高，需求潜力持久，在整体经济中占有较大份额，产业关联链条长，具有较强的扩展能力。它的发展能够带动一大批相关产业共同繁荣，构成一个良性循环的城市产业链，推动着工业化和城市化的进展。
再次，住宅业的发展有利于国民经济的稳定发展。住宅消费一般是通过消费信贷实现的，实际上是将居民未来的大部分收入固定在住宅消费上，这有利于一国保持物价长期稳定。
3 思考与建议
随着我国经济的持续发展和城市化进程的加快，住宅产业在满足居民日益增长的物质需求和促进整个国民经济持续、稳定发展方面，将发挥越来越重要的作用。但是，住宅产业的发展依靠市场的自发调节是不够的，政府必须对住宅市场进行有效的干预，以弥补市场的缺陷，并通过制定有效的住宅产业发展政策，在帮助我国居民改善居住条件的同时，促进经济增长和经济结构的调整。为此，我国政府在干预住宅市场方面，有必要做好以下几件事情：
1.强化政府在解决中低收入家庭住房问题中的主导地位，建立和完善住房保障供应体系
首先，应加快经济适用房建设步伐，保障中低收入居民的住宅需求。应认真落实有关土地划拨、税费减免、财政补贴、金融支持等政策，有效控制经济适用房价格，加大经济适用房供应总量；应根据各地的经济发展水平、房价收入比、住房供求状况以及住房补贴水平等合理安排经济适用住房在整个住房建设中的比例，进一步落实有关配套建设和制度建设等方面的工作；应完善经济适用住房的审批制度，根据各地区的具体情况，由地方政府制定中低收入水平的标准，严格认定住房保障对象。
其次，应认真研究我国住房保障的发展模式，并根据社会经济发展程度及时作出调整。应研究政府介入住房市场的方式，即由政府直接兴建并供应保障性住房还是政府以补贴等间接形式干预保障性住房的供应，是提供住宅建设补贴还是提供住宅消费补贴等。总的看，随着我国市场经济体制的逐步完善，政府对保障性住宅的干预应逐步由直接方式转向间接方式，由住宅建设补贴转向住宅消费补贴。
再次，应大力发展政策性住房金融，为中低收入家庭提供优惠的住房消费信贷，加快建立和完善我国的住房公积金制度，积极探索建立规范的政府保险担保制度。
2.从可持续发展的战略高度出发，将住宅业发展与经济增长和经济结构调整结合起来
我国住宅业目前正处在迅速发展时期，住宅业发展空间巨大，对经济增长的拉动作用非常明显，政府对住宅业和住宅市场的干预，应该围绕社会经济发展总目标，将住宅产业的发展与经济发展和经济结构调整结合起来。
首先，应加强城市规划和土地管理，积极培育土地市场。合理地、有效地配置和利用有限的土地资源是住宅业和整个国民经济持续发展的关键，应根据经济发展所处的阶段，制定出与住宅产业发展相适应的土地政策，认真编制、执行城市规划和土地利用总体规划，建立和健全土地管理法规，培育和规范土地交易市场，抑制土地交易过程中的投机行为，从源头上规范住宅业的发展。
其次，应从住宅业可持续发展的高度出发，采取有效措施，优化城市发展规划，将住宅产业的发展与人口增长、资源节约、环境保护与建设相结合，使住宅产业与城镇建设协调发展，住宅建设与国民经济和地方经济协调发展。
再次，应促进住宅产业的规模化和现代化。政府可以借鉴国外经验，向住宅开发企业提供科研服务，引导和支持住宅产业进行科研创新、管理创新及企业重组，促进住宅产业升级和现代化，实现规模化经营，以提高生产效率，降低生产成本，稳定住宅成本，提高住宅质量。
最后，应规范政府自身行为，认真清理各种不合理的税费，有效降低住宅价格，增加市场的有效需求，真正将住宅建设和消费培育成新的经济增长点。
3.积极培育住宅市场，维护市场秩序
我国目前尚处于计划经济向市场经济转轨阶段，住宅市场仍有待完善，需要政府加以培育和引导；由于市场存在失灵，政府有必要对住宅市场提供有效的微观规制，以弥补市场缺陷，提高资源配置效率；住宅市场供求总量和供求结构经常失衡，需要政府的宏观干预。
首先，应从制度入手，加强住宅产权管理。产权明晰是住宅市场有效运作的前提。由于历史和体制原因，我国目前住宅产权比较混乱，必须进一步规范。当前有必要加快住宅立法，完善房产和地产的产籍管理，明晰住宅产权，并根据不同产权的性质，制定相应的交易规则。
其次，政府应为住宅市场有效运作提供信息。为市场提供信息服务是政府弥补市场失灵的一个有效办法，我国应该加强国家的住宅信息系统建设，及时提供有关市场供求、价格变化、土地出让、居民收入、人口状况、政策法规等方面的信息。应加快建立我国的个人信用征信制度，形成规范的个人信用登记、个人信用评估、个人信用风险管理制度。
再次，必须加强对消费者保护力度，维护消费者权益。由于住宅使用时间长、买卖金额巨大、交易手续复杂、交易双方存在信息不对称、住宅市场存在垄断等，使购房者权益容易受到损害，政府必须加强对消费者的保护力度，加强对开发企业的监督管理，健全消费者权益保护法和住宅产品质量监督法，维护市场交易公平。
最后，应加强住宅市场的宏观调控，把提供合宜价位住宅作为一项政策目标，调节住宅供求平衡，采取有效措施消化空置房，防止房地产泡沫经济的产生。
4.加强政府自身建设，防止政府失灵
政府对住宅市场进行有效干预的前提是政府完全理性和具有完全信息。完全理性是指政府的干预行为完全是为了公共利益最大化，政府在干预范围的设定上能通过下列三个条件的检验，即：只有在需要干预的领域才干预；在有能力干预时才干预；在干预成本低于收益时才干预。完全信息是指政府对干预市场的范围、时机、成本、收益等十分了解，对自身的状况及市场的情况完全清楚，拥有干预市场所需的足够的知识和信息。但事实上，很多发展中国家的经验表明，政府对市场的干预存在着大量的“政府失灵”现象，并且在某些领域，“政府失灵”导致的后果比当初所希望矫正的“市场失灵”更糟。出现政府失灵的原因主要是以下三个方面：
首先，现实中的“政府”是由一些“当事人”组成的，他们同样有不同于公共利益的私人利益，他们同样关心自身的私人利益。由此不难得出：这些当事人在制定和实施政策时并不能自动符合社会利益，未必完全将公共利益的最大化纳入其目标函数。
其次，政府的决策经常受到压力集团的影响，这些压力集团主要是那些由政府非中性经济政策所形成的既得利益集团，他们的压力使政府的政策经济背离理想的资源配置目标。
再次，政府的决策很难获得完全信息，信息的不完整甚至错误的信息都可能使政策产生负面作用。
政府失灵的存在要求政府在干预住宅市场时，必须加强自身建设，规范自身行为，政府的行为同样必须受到法律的约束、社会的监督、制度的规范。
收稿日期：2002-06-18