论地方政府推进大部制改革的困境与战略思路，本文主要内容关键词为：大部论文,地方政府论文,困境论文,思路论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党的十七大报告，针对我国长期以来形成的政府权力划分过细和部门交叉，导致办事程序和环节复杂、效率低下的弊端，参照西方政府公共管理的理论和实践，首次提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”；十一届全国人大通过了国务院“大部制”改革方案，表明大部制改革突破了理论论证，开始在机构改革中实践。地方政府是国家为协助中央政府完成地方社会公共事务管理而设立的分支机构，大部制改革将使这一分支机构更完善，使其运行更加合理有效。
一、大部制改革的含义和实践经验
（一）大部制的基本含义
“所谓大部制，即大部门体制，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使组成超级大部的政府组织体制”[1]189。“大部制”的本质是基于决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离而建立的一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制。实行“大部制”，既可以合并精简政府机构，又可以减少部门间的职能权限交叉冲突；同时还可以减少部门间横向协调困难，裁撤议事协调机构，从而有利于建立精简、统一、高效的现代政府体制。只有这样，才能真正实现政府管理的决策科学、执行顺畅、监督有力。
（二）西方实行大部制的经验
“大部制”在西方发达国家的运用最广泛，西方市场经济发达国家的内阁和中央政府普遍实行大部制。“目前各主要发达国家的内阁机构大多实行大部门体制，内阁机构设置一般在20个以下，其中加拿大最多，为19个，英国、法国、澳大利亚都有18个部，美国、俄罗斯、韩国的内阁机构为15个，日本内阁设有1府12个省，瑞典9个部。另外德国14个，新加坡15个”[2]29。而我国国务院由28个部委组成，还有很大的改革空间。下图（图1）是中国和主要发达国家部门数量的对比情况。因此，党十七大报告提出“大部制”的思路，这也是我国行政管理体制在新的历史条件下适应市场经济发展的新举措和新方向。
图1：各国政府内阁数量比较
这些国家“大部制”的运行有如下的经验，如“完善的市场经济和较为成熟的第三部门，为转移政府职能提供了良好的条件；建立有效的部门间协调机制；部门下设独立机构，目前，英国约有131个独立行政机构，美国约有56个独立机构和4个半官方机构，德国约有36个政府各部门直属的联邦高级机构与部门；注意理顺中央与地方政府的权力关系并及时解决大部制改革带来的新挑战”[2]30。
（三）我国地方政府大部制改革实践
1.地方政府大部制改革进程。2008年3月11日国务院机构改革方案公布，围绕整合部门和划分权力，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。接着地方政府大部制改革方案陆续公布，“2009年初，黑龙江、内蒙古、湖北、安徽、西藏、海南、青海、新疆8省（区）政府机构改革方案获中央批准，此前，上海、重庆、陕西、河南、宁夏、云南、吉林等7个省（区、市）的政府机构改革方案已经获批，并将陆续向社会公布”[3]。据中新网消息，截至2009年5月20日，全国已有30个省级政府机构改革方案获中央批准。新公布的湖北省机构改革方案中，按照中央规定的机构数额上限设置，撤销部门9个，新组建部门8个，调整隶属关系2个，调整后省政府工作部门42个，另外设置部门管理机构6个。
改革后的湖北省政府机构，42个工作部门中，有33个与国务院对口；6个部门管理机构中，有2个与国务院对口。为了加大对支援三峡工程和经济技术协作工作的协调力度，将湖北省三峡办从部门管理机构调整为湖北省政府工作部门，这是结合省区实际因地制宜推行大部制改革。
2.“大部制”先行试点的效果。作为第一个获批的地方政府机构改革方案，上海市大部制改革体现了自己的特色：如合理调整了一些职能相近的部门，组建了城乡建设和交通委员会，该部门将原建设和交通委员会的职责、农业委员会的参与指导郊区城镇规划建设的职责、市政工程管理局的重大工程规划建设和资金安排等职责，整合划入。原建设和交通委员会、市政工程管理局不再保留。
再如，重庆市在大刀阔斧推进大部门制改革时，先行推进的“大农业”、“大交通”、“大文化”等改革已颇有成果。2008年8月8日，重庆市农委挂牌成立，由原农业局、农机局、农办与农综办整合而成，形成“大农业”管理格局。这项调整，使市政府直属机构减少1个、直属局级事业机构减少1个、处级内设机构减少16个。“整合前，重庆市涉农资金分散，资源配置成了‘撒胡椒面’；整合后，就可以‘握紧成拳’。截至2008年底，市农委整合了近40亿元涉农资金，统筹安排，集中用于农村地区的经济和生产发展。在2008年全市执政为民考核中，市农委综合排名第六，充分显示了大部门的优势。最大的好处在于整合各种资源，在降低行政成本、提高工作效率的同时，还消除了部门间的‘扯皮’现象”[4]。
二、地方政府大部制改革的现实困境分析
从唯物辩证法角度来说，改革是把事物中旧的不合理的部分改成新的、适应客观情况的东西，是对旧有的生产关系、上层建筑作局部或根本性的调整变动，涉及利益的调整变动。因此改革会遇到阻力并且具有一定的艰难性不言而喻。正是从这个意义上，邓小平同志指出“改革是第二次革命”，可以预见，地方政府推行“大部制”改革不可避免地存在现实困难。
（一）部门利益的博弈
我国春秋时期政治家、改革家管仲这样描述过“利益”——夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避。说的是趋利避害，乃人之共性。利益和权力密不可分，“大部制”改革触动了部门权力和部门利益。“部门利益指的是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导人的利益，其实质就是权力衙门化与衙门权力利益化”。[5]37大部制改革首先是裁并职能相近或交叉的部门，原有部门的利益就会随着改革而失去或转移到新设部门上来，被撤销部门人员面临新的安置，甚至下岗、转岗、下调等等。由于担心利益的损失，各部门甚至会联合起来抵制大部制改革，此时，维护原有体制成为各部门的共同利益。
拿武汉市成立城市管理局和城市管理执法局来说，新的部门将市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权相对集中，由城市管理执法局统一行使。此举一定程度上解决了职能交叉和职能重叠的弊端，但交出管理权限的部门因此失去了在这一管理中获得的利益，会或明或暗地抵制和扭曲改革，加剧了改革的难度。因此，“如果各机关大多都消极抵制，并不主动地与之配合，或者仍是各自自行其是，那么改革就会流于形式”[6]31。如何调整好部门利益关系，将是“大部制”改革从试点到地方政府全面推行的关键。
（二）成本障碍
新制度经济学的一个突出特点是坚持认为“交易是有费用的”，“交易费用包括动用资源建立、维护、使用、改变制度和组织等方面所涉及的所有费用”[7]55。地方政府动用资源改变原有制度，建立大部门体制，这一过程必须付出的代价包括：
一是现行制度的沉淀成本及终止相关政策的终止成本。沉淀成本是指行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资源。据有关方面统计，全国政府机关公用小汽车有401万辆，一年耗费1704.25亿元。此外，公款电话、公款吃喝、公款旅游等项开支也是数额巨大。据统计，2002年中国餐饮业全行业年度营业额首次超过5000亿元，其中公款消费的比例是20％，绝对数竟然达到1000亿元。同时，大部制改革后，出台部分新的政策，终止旧政策，要付出终止成本。这些成本包括：“政策终止本身所需要的各种费用以及在政策终止中为权衡各方利益关系，给因政策终止而受到损失的公众所支付的补偿费用等”[8]306。
二是建立“大部制”的行政花费。撤销旧部门存在巨大的行政成本，整合职能，重新划分权力，建立新的部门同样需要耗费巨大的行政成本。从湖北省成立省公务员局的举措来看，相对于其他部门来说，省公务员局是对应国家公务员局而设立的新兴机构，为了其良好运转，公务员局工作人员的岗前培训，业务学习是必不可少的环节；还得制定公务员局工作的相关制度，工作职责，工作范围等等，这些工作的开展都需要支付极高的行政成本。因此，成本因素也是地方政府推进“大部制”改革的一大障碍。
（三）心理障碍
从公共政策学角度来看，“大部制”改革本质上是一种旧政策终止和新政策推行的行为，对不同群体成员的心理会产生影响。一是对政策受益者心理的影响。政策实施时，这一群体成员会从现行政策中得到好处，一旦现行政策终止，就意味着既得利益的丧失，因此，产生心理上的抵触。在大部制改革中，随着部门合并和权力的重新划分，原有部门的既得利益随之丧失，心理抵触在所难免。
二是对政策执行者心理的影响。“政策执行了一段时间后，政策执行者在工作上已经习惯，在心理上已经适应，如果该政策宣布终止，反而会出现新的不习惯和不适应，严重的会出现心理抵触”[8]304。按照“大部制”改革的普遍做法，省建设厅要更名为省住房和城乡建设厅。除了名称的变化，其职能也发生了极大的改变，原来不在建设厅管辖范围内的住房和城乡建设现在纳入到新设置的部门中来，管理范围进一步扩大。如果不改变管理思路，以创建服务型政府的理念武装头脑，就很难适应这种改革，因而会出现政策执行者的心理抵触。
（四）代理缺位
“大部制”改革，不是简单的部门合并，还表现为职能转变和增设新的部门和机构。因此，要从理念上重新思考和调整国家、社会与市场三者之间的关系，寻求政府、社会与市场的平衡，把自己的一部分职能让渡给市场或者社会。代理机构能很好地解决这一问题，“因为代理机构有着不同于部委机构的特点和优点，部门有多层组织和多重责任，代理机构则责任单一，组织结构简单；同时，部门提倡整合、一致性和按规则行事，代理机构则倡导多样化、适应性和自治权”[9]413。快速发展的第三部门能承担政府不能顾及的许多职能。
代理的前提是市场与社会有能力来承担政府让渡的这部分职能。经过我国市场经济的改革，市场已经渐渐成熟，基本上可以承担政府让渡的这部分职能。第三部门被认为是最适合承担代理任务的社会组织，但是，我国的第三部门与西方国家相比“还存在较大差距”，“法律地位低，国家对其严格管制”，“独立性相对缺乏”等。因而，“我国第三部门成长的现状无疑无力支撑‘大部制’所需的资质条件，即存在代理缺位的问题。这无疑会影响到我国地方政府的推行‘大部制’改革的进程”[5]35。
三、推进地方政府大部制改革的战略思考
“大部制”改革属于上层建筑的范畴，必须适应经济基础发展的要求，行政体制要随经济体制改革的深化，不断进行调整和改革，否则就会阻碍生产力的发展。因此，要明确方向，坚持总体规划，坚持因地制宜和坚持以提供完善的高质量的适应形势发展和时代要求的公共产品和公共服务为大部制改革原则；最大限度地降低政府成本，提高政府行政效率。就地方政府推进大部制改革的现实困难，笔者提出如下战略思考：
（一）近期目标方向——合理划分权力，平衡部门利益
1.出台大部制改革的相关法律，确保改革有法可依。依法行政强调有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。法律、法规是大部制改革方案得以推行的保障。大部门制蕴含着权力结构的调整，蕴含着政府职能内部的改革，蕴含着市场经济发展与政府职能的转变，这些都需要法律来保证实施。因此，权力机构要明确规定权力的使用范围，通过法律将机构改革成果固定下来，否则在涉及利益时，部门又会“重生”。比如日本，就有法律明确规定政府应设置多少个工作部门、多少个工作人员，多一个都不给钱，工作部门只能减不能增。只有以法律进行硬性规定，才能保证精简机构不回潮。因此，必须尽快出台并完善相关法律、规章制度，这个“法”可以是国务院制定的法规条例，也可以是地方政府为推进大部制改革而制定的规章等，目的是确保“大部制”改革顺利推进，如有违法行为，将按照法规予以严厉的制裁。
2.杜绝“寻租”。寻租是政府干预的副产品，按照布坎南的定义——租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何替代的用途中所得款项的那一部分，是超过机会成本的收入。寻租是“用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润”（Dennis C.Mueller）。现代市场经济中，利用行政权力大发横财的行为就是寻租活动。由于市场失灵的普遍存在，政府为了弥补“市场失灵”则对经济活动进行适度干预，以实现社会资源的合理配置。但有些政府人员也会利用所掌握的权力谋取个人利益，会“设租”和“寻租”。因此可以看出，政府干预经济的权力是政府寻租行为存在的前提条件。
只有杜绝寻租，才能很好地平衡各部门的利益，保证“大部制”改革方案的推行。而要杜绝寻租，就必须杜绝行政权力的滥用。为此要完善各种监督制度，包括：政党监督，如中国共产党和各民主党派对国家行政活动的监督；国家权力机关对国家行政活动的监督；行政机关系统内部的一般监督和专业监督；以及社会团体、新闻媒介、人民群众对国家行政活动的监督。从而在全社会形成反寻租的制度和思想氛围，使寻租行为既得不到社会支持，又要受到社会的严厉谴责，才有可能真正杜绝寻租。
（二）中期目标方向——同步推进“省直管县”，降低管理成本
2009年中央一号文件指出：稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。管理层级的缩减可以视为降低行政成本的手段之一。有条件省区可以同步推进“省管县”试点，目前全国已有20多个省份开展了“省直管县”的试点，但多是从财政体制着手，扩大县级政府的经济管理权限，逐步实现从经济扩权向行政扩权的转变。
浙江省的实践最具典型意义，1992年浙江对该省13个经济发展较快的县进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1994年中国开始实行分税制，浙江省坚持1983年以来“省直管县”财政体制，没有像全国其他省份一样，让市级政府来管理县级财政，通过财政上的省管县，过渡到行政上的省直管县，以义乌为代表的县级市在浙江省直管县实验中获益极大，通过多年的实验，义乌等县域经济获得了大发展。到2002年，浙江已把313项本该属于地级市经济管理的权限下放到20个县级政区，这种试验使浙江在百强县中居全国第一，2009年初，浙江省进行第五次扩权强县，将更多的行政权限下放给县（市），目的是发展县域经济，让老百姓过上好日子。
广东省推进省管县工作中，选择部分有条件的县（市）试点，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限，并对深圳市、佛山市顺德区、广州和珠海市等地进行创新行政管理体制先行先试。广州、深圳、珠海等地试点省直管县，因为少了一个管理层次，就少了很多管理成本，简化了沟通过程，社会效果明显。因而，可以在推行大部制改革进程中，同步推进“省管县”体制，缩减行政成本，减少行政审批环节，提高政府机构运行效率。而且广东省新的机构改革方案中，涉及很多行政管理体制方面的革新，舆论评价此次改革以大部制为主攻方向，强调政府权责一致，推出官员问责制和政府机构绩效制度等特色，显示出政府对改革做出了细致的规划和推行大部制改革的壮志雄心。
（三）远期目标方向——大力发展第三部门
西方国家的第三部门已经成长为一支主要经济和社会力量，在促进经济增长、增加就业机会、提供公共物品和弥补政府缺陷、增加资源的透明度和合理性、扩大社会公平等方面发挥了极大的社会作用。应大力推进第三部门的发展，弥补政府大部制改革造成的在教育、卫生保健、文化等社会公共部门中的缺位。据王名等学者的调查显示，“41.4％的非营利组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题，其他相关的重要问题依次是：缺乏活动场所和办公设施（11.7％），缺乏人才（9.9％），政府支持力度不够（8.5％），组织内部管理问题（7.5％）等”[10]273。因此，大力发展第三部门应着手以下工作：
一是吸纳各种社会资本，解决NGO发展的资金难题。如政府、各种企业、民间组织、事业单位、公众、各种媒体等都是社会资本的来源。二是要争取政府的支持。因为政府是第三部门筹集资金的保障；政府是法律、法规的制定者；政府还能壮大NGO的社会声誉。三是引进专业人才，并加强国际交流。此外，随着信息技术和通信网络的发展，要不失时机的发展电子政务和网上办公，从技术层面推进“大部制”改革。
（四）实施战略——做好宣传工作，营造改革氛围
1.利用大众传媒做好宣传。可以利用大众传播媒介如报纸、杂志、广播电视、网络等速度快、范围广、影响大的特点，发挥大众传播媒介宣传功能、舆论监督功能、实用功能，加强宣传，最大限度地调动地方官员和社会各界人士参与“大部制”改革的积极性。在大部制改革中，大众传媒同样代表和反映地方官员以及广大人民群众的政治要求和根本利益，更要鼓励和支持他们运用大众媒介表达愿望，激发他们参与改革的政治热情，冲破人们对“大部制”改革的心理障碍，发挥人民群众对政府推进“大部制”改革的监督作用。
2.鼓励公民政治参与。公民有序政治参与是我国民主政治发展的标志，也是政治民主发展的客观要求，鼓励公民有序的政治参与，营造良好的政治氛围，让公民从心理上接受改革。在一个民主制度健全并运行良好的国家，谁是政府行为优劣最终的评价者？答案往往是显而易见的，那就是公民。“公民评价政府行为和参与政府管理包括直接参与、间接参与两种状态。由于行政首长直选制和各类参与途径的开发，使民主国家的公民直接参与获得最大限度的实行。因此，将公民视为‘顾客’推行‘顾客满意’、实行公民治理成为民主国家自中央政府至社区管理中核心理念”[11]10。
3.对大部制方案进行评估、调整。地方政府大部制改革方案公布后，执行新的改革方案成为重要一环，但每一项政策都有其固定的运行周期，在新的机构改革方案运行过程中，适时的对其进行评估和调整显得至关重要。这样做可以减少政策失误或失效带来的资源浪费，提高行政效率，达到预期目标。例如可以参照：Economy、Efficiency and Effectiveness（即效果、效率和效用）的3E原则检验大部制方案实施的效果和效用，以及实施的效率，并对其进行评估，如果达不到预期的3E标准，可以随时调整方案，实现3E的最大化。
总之，大部制改革和推进困难重重，涉及职能重组、权力划分和机构人员配备等复杂事务。因此，需要具有战略眼光，“抓住新问题深入研究，努力发掘不断探索，进行锐意创新”[12]64，从远期目标着眼，近期目标着手，注重沟通宣传动员，将复杂的事情化为日常的工作，逐步有目标有步骤地推进。
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